Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W13.04.0120/III
- Datum advies
- 16 april 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 13 juli 2004, nr 131
- Volksgezondheid, Welzijn en Sport
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 22 maart 2004, no.04.001166, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in overeenstemming met de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding, met nota van toelichting.
Het voorstel verhoogt de bestuurlijke boete die op grond van het Warenwetbesluit bestuurlijke boete (hierna: het besluit) kan worden opgelegd bij overtreding van enkele voorschriften inzake de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel een opmerking over de effectiviteit van de verhoging van de bestuurlijke boete. Hij is van oordeel dat het voorstel dient te worden heroverwogen.
Effectiviteit van de verhoging van de bestuurlijke boete
a. De nota van toelichting constateert dat vanaf de invoering van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten aan een zeer beperkt aantal bedrijven 43 bestuurlijke boeten zijn opgelegd. Hiervan komen dertien voor rekening van één bedrijf. Tegen oplegging van deze boetes zijn geen bezwaarschriften ingediend en ze zijn allemaal betaald; volgens de toelichting blijven relatief veel overtreders echter toch in strijd met de voorschriften handelen. Hieraan wordt in de toelichting de conclusie verbonden dat de boete die kan worden opgelegd geen afschrikwekkende werking heeft. Dit besluit is er op gericht de bedragen van deze bestuurlijke boetes te verdubbelen.
De Raad is er niet van overtuigd dat een verdubbeling van de boetes voor die bedrijven meer effect zal hebben dan het huidige bedrag, zoals het voorstel beoogt. Dit is immers afhankelijk van de financiële omstandigheden van een bedrijf en van het financiële voordeel dat het bedrijf heeft door overtreding van de voorschriften. Omdat het om een zeer beperkt aantal bedrijven gaat, zou hiervan een reële inschatting moeten kunnen worden gemaakt.
De Raad adviseert hier in de nota van toelichting op in te gaan.
Als gekozen wordt voor verhoging van de bestuurlijke boete adviseert de Raad de hoogte hiervan zodanig vast te stellen dat deze met enige zekerheid effect zal sorteren op het gedrag van de (bekende en) potentiële overtreders.(zie noot 1)
b. Voorts wijst de Raad op de volgende mogelijkheden. Op grond van artikel 3, derde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten kan het bedrag van de boete verhoogd worden indien de overtreder eerder, dat wil zeggen binnen een termijn van twee jaar, voor een soortgelijke overtreding is beboet, en de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden daartoe aanleiding geven. Op grond van artikel 32a, tweede lid, van de Warenwet, kan deze verhoging oplopen tot ten hoogste € 4500 per afzonderlijke overtreding.
Ook wijst de Raad er op dat in artikel 32a, zesde lid, van de Warenwet is bepaald dat een overtreding niet met een boete kan worden afgedaan, indien:
a. De opzettelijke of roekeloze overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft; of
b. de voorziene boete aanmerkelijk wordt overschreden door het met de overtreding behaalde economisch voordeel. In de situaties die thans aan de orde zijn zou met name de situatie genoemd onder b. in ogenschouw genomen kunnen worden. In deze, maar ook in overige gevallen, bestaat de mogelijkheid overtreding van de voorschriften voor de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding strafrechtelijk te vervolgen, op grond van artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische delicten (WED). Terzake van de onderhavige overtredingen kan op grond van artikel 6, eerste lid, onder 4°, van de WED een straf worden opgelegd die bestaat uit hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie (dit is € 11250, op grond van artikel 23, vierde lid, Wetboek van Strafrecht), alsmede de bijkomende straffen en maatregelen genoemd in de artikelen 7 en 8 van de WED.
De Raad adviseert ook deze mogelijkheden, al dan niet in combinatie met verhoging van de bestuurlijke boetes, op hun effectiviteit te bezien en deze zonodig toe te passen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 3 juni 2004
De Raad heeft twee opmerkingen gemaakt waarop hieronder wordt ingegaan.
a. Anders dan de Raad meent is het niet mogelijk thans een reële inschatting te maken van het financiële voordeel dat een bedrijf heeft door overtreding van de voorschriften. De aard van deze overtredingen leent zich hier niet voor. Teneinde desalniettemin te kunnen beoordelen of de verdubbelde bestuurlijke boete ertoe leidt dat het aantal bedrijven dat een opgelegde boete betaalt maar vervolgens in overtreding blijft, afneemt, zal per 1 januari 2007 het effect van deze verdubbeling worden geëvalueerd. Aan de hand van deze evaluatie zal vervolgens worden beoordeeld in hoeverre verdere verhoging van de op te leggen bestuurlijke boete noodzakelijk is. In de nota van toelichting is nu aan dit aspect aandacht besteed.
b. Van de mogelijkheid tot verhoging van het bedrag van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 3, derde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, wordt reeds gebruik gemaakt door de VWA/KvW. Deze verhoging kan echter slechts worden toegepast bij recidive, en heeft daarom geen effect bij eerste overtreders. Voor die laatste groep is een verhoging van de primaire boete noodzakelijk. In het verlengde van het advies van de Raad zal in overleg met de VWA/KvW worden bezien of een meer op de recidivist gericht beleid mogelijk is, bijvoorbeeld door bij hardnekkige recidivisten tot extra verhoging van de boetebedragen te besluiten. Door het tarief voor eerste overtreders te verhogen, zal ook een (herhaalde) verhoging voor recidivisten naar verwachting sneller tot afschrikking leiden.
Gezien het kennelijke gebrek aan preventieve werking van de bestuurlijke boete die in de hier bedoelde gevallen kan worden opgelegd, is door de VWA/KvW onderzocht in hoeverre het praktisch mogelijk is om deze overtredingen met een hoog economisch voordeel strafrechtelijk af te doen.
Het openbaar ministerie en de rechterlijke macht gaan gebukt onder een zware werklast. Onder die omstandigheid is het niet gewenst, daar waar het mogelijk is overtredingen in het kader van de Warenwet bestuursrechtelijk af te doen, een strafrechtelijke afdoening na te streven. Strafrechtelijke afdoening van overtreding van de artikelen 13 en 14 van de Warenwetregeling Zuigelingenvoeding is daarom, zo lang een volwaardig alternatief voor handen is, geen eerste keuze. Evenwel zal, indien verdere verhoging van de boetebedragen wederom onvoldoende afschrikwekkend blijkt, de suggestie van de Raad worden gevolgd door te bezien in hoeverre een strafrechtelijk optreden kan leiden tot betere naleving van het verbod op aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding.
Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Justitie, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) De Raad wijst op zijn advies van 13 oktober 2000, zaaknr. W13.00.0376, over het ontwerp-Warenwetbesluit bestuurlijke boeten. Het toenmalige besluit betrof de grootscheepse nivellering van de bestuurlijke boetes, waardoor aan vrijwel elke overtreding het zelfde prijskaartje is komen te hangen. De voorschriften en de ernst van de overtredingen zijn echter zeer divers.
Het voorstel verhoogt de bestuurlijke boete die op grond van het Warenwetbesluit bestuurlijke boete (hierna: het besluit) kan worden opgelegd bij overtreding van enkele voorschriften inzake de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel een opmerking over de effectiviteit van de verhoging van de bestuurlijke boete. Hij is van oordeel dat het voorstel dient te worden heroverwogen.
Effectiviteit van de verhoging van de bestuurlijke boete
a. De nota van toelichting constateert dat vanaf de invoering van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten aan een zeer beperkt aantal bedrijven 43 bestuurlijke boeten zijn opgelegd. Hiervan komen dertien voor rekening van één bedrijf. Tegen oplegging van deze boetes zijn geen bezwaarschriften ingediend en ze zijn allemaal betaald; volgens de toelichting blijven relatief veel overtreders echter toch in strijd met de voorschriften handelen. Hieraan wordt in de toelichting de conclusie verbonden dat de boete die kan worden opgelegd geen afschrikwekkende werking heeft. Dit besluit is er op gericht de bedragen van deze bestuurlijke boetes te verdubbelen.
De Raad is er niet van overtuigd dat een verdubbeling van de boetes voor die bedrijven meer effect zal hebben dan het huidige bedrag, zoals het voorstel beoogt. Dit is immers afhankelijk van de financiële omstandigheden van een bedrijf en van het financiële voordeel dat het bedrijf heeft door overtreding van de voorschriften. Omdat het om een zeer beperkt aantal bedrijven gaat, zou hiervan een reële inschatting moeten kunnen worden gemaakt.
De Raad adviseert hier in de nota van toelichting op in te gaan.
Als gekozen wordt voor verhoging van de bestuurlijke boete adviseert de Raad de hoogte hiervan zodanig vast te stellen dat deze met enige zekerheid effect zal sorteren op het gedrag van de (bekende en) potentiële overtreders.(zie noot 1)
b. Voorts wijst de Raad op de volgende mogelijkheden. Op grond van artikel 3, derde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten kan het bedrag van de boete verhoogd worden indien de overtreder eerder, dat wil zeggen binnen een termijn van twee jaar, voor een soortgelijke overtreding is beboet, en de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden daartoe aanleiding geven. Op grond van artikel 32a, tweede lid, van de Warenwet, kan deze verhoging oplopen tot ten hoogste € 4500 per afzonderlijke overtreding.
Ook wijst de Raad er op dat in artikel 32a, zesde lid, van de Warenwet is bepaald dat een overtreding niet met een boete kan worden afgedaan, indien:
a. De opzettelijke of roekeloze overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft; of
b. de voorziene boete aanmerkelijk wordt overschreden door het met de overtreding behaalde economisch voordeel. In de situaties die thans aan de orde zijn zou met name de situatie genoemd onder b. in ogenschouw genomen kunnen worden. In deze, maar ook in overige gevallen, bestaat de mogelijkheid overtreding van de voorschriften voor de aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding strafrechtelijk te vervolgen, op grond van artikel 1, onder 4°, van de Wet op de economische delicten (WED). Terzake van de onderhavige overtredingen kan op grond van artikel 6, eerste lid, onder 4°, van de WED een straf worden opgelegd die bestaat uit hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie (dit is € 11250, op grond van artikel 23, vierde lid, Wetboek van Strafrecht), alsmede de bijkomende straffen en maatregelen genoemd in de artikelen 7 en 8 van de WED.
De Raad adviseert ook deze mogelijkheden, al dan niet in combinatie met verhoging van de bestuurlijke boetes, op hun effectiviteit te bezien en deze zonodig toe te passen.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 3 juni 2004
De Raad heeft twee opmerkingen gemaakt waarop hieronder wordt ingegaan.
a. Anders dan de Raad meent is het niet mogelijk thans een reële inschatting te maken van het financiële voordeel dat een bedrijf heeft door overtreding van de voorschriften. De aard van deze overtredingen leent zich hier niet voor. Teneinde desalniettemin te kunnen beoordelen of de verdubbelde bestuurlijke boete ertoe leidt dat het aantal bedrijven dat een opgelegde boete betaalt maar vervolgens in overtreding blijft, afneemt, zal per 1 januari 2007 het effect van deze verdubbeling worden geëvalueerd. Aan de hand van deze evaluatie zal vervolgens worden beoordeeld in hoeverre verdere verhoging van de op te leggen bestuurlijke boete noodzakelijk is. In de nota van toelichting is nu aan dit aspect aandacht besteed.
b. Van de mogelijkheid tot verhoging van het bedrag van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 3, derde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, wordt reeds gebruik gemaakt door de VWA/KvW. Deze verhoging kan echter slechts worden toegepast bij recidive, en heeft daarom geen effect bij eerste overtreders. Voor die laatste groep is een verhoging van de primaire boete noodzakelijk. In het verlengde van het advies van de Raad zal in overleg met de VWA/KvW worden bezien of een meer op de recidivist gericht beleid mogelijk is, bijvoorbeeld door bij hardnekkige recidivisten tot extra verhoging van de boetebedragen te besluiten. Door het tarief voor eerste overtreders te verhogen, zal ook een (herhaalde) verhoging voor recidivisten naar verwachting sneller tot afschrikking leiden.
Gezien het kennelijke gebrek aan preventieve werking van de bestuurlijke boete die in de hier bedoelde gevallen kan worden opgelegd, is door de VWA/KvW onderzocht in hoeverre het praktisch mogelijk is om deze overtredingen met een hoog economisch voordeel strafrechtelijk af te doen.
Het openbaar ministerie en de rechterlijke macht gaan gebukt onder een zware werklast. Onder die omstandigheid is het niet gewenst, daar waar het mogelijk is overtredingen in het kader van de Warenwet bestuursrechtelijk af te doen, een strafrechtelijke afdoening na te streven. Strafrechtelijke afdoening van overtreding van de artikelen 13 en 14 van de Warenwetregeling Zuigelingenvoeding is daarom, zo lang een volwaardig alternatief voor handen is, geen eerste keuze. Evenwel zal, indien verdere verhoging van de boetebedragen wederom onvoldoende afschrikwekkend blijkt, de suggestie van de Raad worden gevolgd door te bezien in hoeverre een strafrechtelijk optreden kan leiden tot betere naleving van het verbod op aanprijzing van volledige zuigelingenvoeding.
Ik moge U hierbij, in overeenstemming met mijn ambtgenoot van Justitie, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(1) De Raad wijst op zijn advies van 13 oktober 2000, zaaknr. W13.00.0376, over het ontwerp-Warenwetbesluit bestuurlijke boeten. Het toenmalige besluit betrof de grootscheepse nivellering van de bestuurlijke boetes, waardoor aan vrijwel elke overtreding het zelfde prijskaartje is komen te hangen. De voorschriften en de ernst van de overtredingen zijn echter zeer divers.