Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit uit-voering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden in verband met de compensatie van omzetbelasting voor gemeenten.
- Kenmerk
- W12.03.0054/IV
- Datum advies
- 18 maart 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 9 september 2003, nr 173
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit uit-voering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden in verband met de compensatie van omzetbelasting voor gemeenten.
Bij Kabinetsmissive van 12 februari 2003, no.03.000675, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, drs. M. Rutte, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit uitvoering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden in verband met de compensatie van omzetbelasting voor gemeenten.
Het ontwerpbesluit beoogt aan de gemeenten een specifiek subsidiebedrag te verlenen in verband met de aan de gemeenten in rekening gebrachte omzetbelasting bij de uitbesteding van reïntegratievoorzieningen. De Raad van State adviseert het ontwerpbesluit niet aldus vast te stellen, omdat de Raad het ontwerpbesluit overbodig en in strijd met de strekking van de Wet op het BTW-compensatiefonds acht.
1a. Het ontwerpbesluit heeft betrekking op de vergoeding van omzetbelasting die drukt op leveringen en diensten in verband met de reïntegratietaak van de gemeente. De in 2002 uit dien hoofde betaalde omzetbelasting is aan gemeenten vergoed door een niet-specifieke ophoging van het scholings- en activeringsbudget. Voorgesteld wordt met ingang van 2003 de compensatie van de omzetbelasting plaats te doen vinden op basis van per gemeente gemaakte feitelijke kosten.
De Raad acht deze verfijning van de compensatieregeling overbodig, ervan uitgaande dat in het scholings- en activeringsbudget volledig rekening wordt gehouden met de op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet OB 1968) verschuldigde omzetbelasting. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) worden de reïntegratievoorzieningen zoveel mogelijk uitgevoerd door private partijen. Het bepalende “speelveld” voor die voorzieningen is ook naar de bedoeling van de wetgever de private markt. Uitgangspunt op die markt is dat over de door de ondernemers in rekening gebrachte vergoedingen omzetbelasting verschuldigd is tenzij de diensten uitdrukkelijk zijn vrijgesteld. De Wet OB 1968 voorziet in aanvullende regelingen om concurrentieverstoring tegen te gaan door vrijstellingen terug te nemen of interne dienstverlening te belasten.
De Raad merkt in dit kader met betrekking tot de reïntegratievoorzieningen op dat tot de vrijgestelde diensten het verstrekken van onderwijs behoort. Daarnaast stelt artikel 11, eerste lid, onderdeel f, Wet OB 1968 de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen leveringen en diensten van sociale of culturele aard vrij, mits de ondernemer geen winst beoogt en niet een ernstige verstoring van concurrentieverhouding optreedt ten opzichte van ondernemingen die winst beogen. Voorzover de diensten in verband met de reïntegratietaak van de gemeenten op grond van artikel 11 Wet OB 1968 niet als zodanig zijn vrijgesteld, kan bij de inkoop van die diensten de omzetbelasting als concurrentieverstorend element tussen winstbeogende ondernemers en andere, niet winstbeogende, aanbieders optreden. In die gevallen wordt de vrijstelling op grond van het wettelijke regime dan ook teruggenomen. Leveringen en diensten van sociale of culturele aard door niet winstbeogende aanbieders zijn immers alleen vrijgesteld indien ten opzichte van winstbeogende ondernemingen geen ernstige verstoring van concurrentieverhouding optreedt, waarvan steeds sprake zal zijn indien de omzetbelasting-heffing bepalend is voor de gunning. Indien aanbieders optreden die geen omzetbelasting in rekening brengen, moet worden bezien in hoeverre zij daarbij in strijd met artikel 11 Wet OB 1968 handelen. Aangenomen kan worden dat, indien in deze gevallen concurrentieverstoring door het niet in rekening brengen van omzetbelasting optreedt, sprake is van strijd met dat artikel. Een dergelijke concurrentieverstoring dient te worden gecorrigeerd door strakke toepassing van de wettelijke bepalingen.
Voorzover er sprake is van interne prestaties biedt artikel 4, tweede lid, Wet OB 1968 de mogelijkheid door aanwijzing van de reïntegratieverrichtingen bij ministeriële regeling binnen het stelsel van die wet de concurrentieverstoring te voorkomen door deze interne dienstverlening te belasten.
Het ontwerpbesluit is dan ook niet noodzakelijk om concurrentieverstoring uit hoofde van de omzetbelastingheffing bij de gunning van reïntegratiediensten te voorkomen teneinde een gelijk speelveld te creëren waarop alle aanbieders onder gelijke voorwaarden kunnen meedingen.
Voorzover sprake is van niet-vrijgestelde reïntegratievoorzieningen vloeit uit het omzetbelastingregime voort, dat, zodra ook aan winstbeogende ondernemers deze prestaties gegund kunnen worden, er steeds sprake is van omzetbelastingplicht. Er behoeft dan ook niet specifiek rekening gehouden te worden met de omstandig-heid of de belasting al dan niet feitelijk in rekening wordt gebracht. De Raad ziet geen reden met betrekking tot de over de reïntegratievoorzieningen verschuldigde omzetbelasting af te stappen van een niet-specifieke ophoging van het scholings- en activeringsbudget.
b. De Raad ziet nog andere bezwaren tegen het ontwerpbesluit, zoals het in de nota van toelichting is gemotiveerd. De door de gemeenten ingekochte reïntegratievoorzieningen ten laste van het scholings- en activeringsbudget zijn, gelet op de door de WIW gestelde voorwaarden, steeds terug te leiden naar een individu. De gemeente heeft geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds ter financiering van de omzetbelasting die voor de reïntegratievoorzieningen in rekening wordt gebracht, omdat deze leveringen en diensten worden gebezigd om verstrekt of ter beschikking gesteld te worden aan een of meer individuele derden (artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het BTW-compensatiefonds). Deze uitsluiting is uitdrukkelijk beoogd, omdat deze bestedingen in feite ten goede komen aan derden die, als zij de bestedingen zelf zouden hebben gedaan, geen of slechts gedeeltelijk recht hebben op aftrek van voorbelasting; de desbetreffende diensten zijn niet bestemd voor het eigen gebruik van de gemeente. De uitsluiting van de bijdrage heeft in het bijzonder betrekking op situaties waarin de gemeente in plaats van financiële ondersteuning of sociale uitkering diensten verleent of goederen verstrekt of ter beschikking stelt aan particulieren (Kamerstukken II 1999/2000, 27 293, nr.3, blz.19). Bij de Wet technische verbeteringen van de Wet op het BTW-compensatiefonds is juist de tekst van dit artikel gepreciseerd om zoveel mogelijk recht te doen aan het uitgangspunt dat geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds hoort te ontstaan voor goederen en diensten die uiteindelijk door een ander dan de compensatiegerechtigde worden gebruikt of verbruikt (Kamerstukken II 2001/02, 28 496, nr.3, blz.1).
Het past niet bij een uitvoeringsbesluit voorbij te gaan aan dit wettelijke regime en een eigen weg te kiezen.
De Raad adviseert alles overziende het ontwerpbesluit niet aldus vast te stellen.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus vast te stellen.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 maart 2003, no.W12.03.0054/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
In artikel I, onderdeel A, “Onder vernummering van het vierde lid tot vijfde lid” vervangen door: Onder vernummering van het vierde en het vijfde lid tot vijfde en zesde lid.
In artikel I, onderdeel A, “de kosten van de in 2003 betaalde omzetbelasting” vervangen door “de kosten van de jaarlijks betaalde omzetbelasting” (aanwijzing 10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
In artikel I, onderdeel B, “bedoeld in artikel 14, vijfde lid” vervangen door: bedoeld in artikel 14, vierde lid.
Nader rapport (reactie op het advies) van 10 juli 2003
De Raad heeft een aantal opmerkingen gemaakt. Ik ga op die opmerkingen niet in nu mij is gebleken dat het onderhavige ontwerpbesluit in zijn huidige vorm voorbij gaat aan de wet, i.c. de Wet op het BTW-compensatiefonds.
Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde ontwerpbesluit overeenkomstig het advies van de Raad van State niet te bekrachtigen en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Het ontwerpbesluit beoogt aan de gemeenten een specifiek subsidiebedrag te verlenen in verband met de aan de gemeenten in rekening gebrachte omzetbelasting bij de uitbesteding van reïntegratievoorzieningen. De Raad van State adviseert het ontwerpbesluit niet aldus vast te stellen, omdat de Raad het ontwerpbesluit overbodig en in strijd met de strekking van de Wet op het BTW-compensatiefonds acht.
1a. Het ontwerpbesluit heeft betrekking op de vergoeding van omzetbelasting die drukt op leveringen en diensten in verband met de reïntegratietaak van de gemeente. De in 2002 uit dien hoofde betaalde omzetbelasting is aan gemeenten vergoed door een niet-specifieke ophoging van het scholings- en activeringsbudget. Voorgesteld wordt met ingang van 2003 de compensatie van de omzetbelasting plaats te doen vinden op basis van per gemeente gemaakte feitelijke kosten.
De Raad acht deze verfijning van de compensatieregeling overbodig, ervan uitgaande dat in het scholings- en activeringsbudget volledig rekening wordt gehouden met de op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet OB 1968) verschuldigde omzetbelasting. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) worden de reïntegratievoorzieningen zoveel mogelijk uitgevoerd door private partijen. Het bepalende “speelveld” voor die voorzieningen is ook naar de bedoeling van de wetgever de private markt. Uitgangspunt op die markt is dat over de door de ondernemers in rekening gebrachte vergoedingen omzetbelasting verschuldigd is tenzij de diensten uitdrukkelijk zijn vrijgesteld. De Wet OB 1968 voorziet in aanvullende regelingen om concurrentieverstoring tegen te gaan door vrijstellingen terug te nemen of interne dienstverlening te belasten.
De Raad merkt in dit kader met betrekking tot de reïntegratievoorzieningen op dat tot de vrijgestelde diensten het verstrekken van onderwijs behoort. Daarnaast stelt artikel 11, eerste lid, onderdeel f, Wet OB 1968 de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen leveringen en diensten van sociale of culturele aard vrij, mits de ondernemer geen winst beoogt en niet een ernstige verstoring van concurrentieverhouding optreedt ten opzichte van ondernemingen die winst beogen. Voorzover de diensten in verband met de reïntegratietaak van de gemeenten op grond van artikel 11 Wet OB 1968 niet als zodanig zijn vrijgesteld, kan bij de inkoop van die diensten de omzetbelasting als concurrentieverstorend element tussen winstbeogende ondernemers en andere, niet winstbeogende, aanbieders optreden. In die gevallen wordt de vrijstelling op grond van het wettelijke regime dan ook teruggenomen. Leveringen en diensten van sociale of culturele aard door niet winstbeogende aanbieders zijn immers alleen vrijgesteld indien ten opzichte van winstbeogende ondernemingen geen ernstige verstoring van concurrentieverhouding optreedt, waarvan steeds sprake zal zijn indien de omzetbelasting-heffing bepalend is voor de gunning. Indien aanbieders optreden die geen omzetbelasting in rekening brengen, moet worden bezien in hoeverre zij daarbij in strijd met artikel 11 Wet OB 1968 handelen. Aangenomen kan worden dat, indien in deze gevallen concurrentieverstoring door het niet in rekening brengen van omzetbelasting optreedt, sprake is van strijd met dat artikel. Een dergelijke concurrentieverstoring dient te worden gecorrigeerd door strakke toepassing van de wettelijke bepalingen.
Voorzover er sprake is van interne prestaties biedt artikel 4, tweede lid, Wet OB 1968 de mogelijkheid door aanwijzing van de reïntegratieverrichtingen bij ministeriële regeling binnen het stelsel van die wet de concurrentieverstoring te voorkomen door deze interne dienstverlening te belasten.
Het ontwerpbesluit is dan ook niet noodzakelijk om concurrentieverstoring uit hoofde van de omzetbelastingheffing bij de gunning van reïntegratiediensten te voorkomen teneinde een gelijk speelveld te creëren waarop alle aanbieders onder gelijke voorwaarden kunnen meedingen.
Voorzover sprake is van niet-vrijgestelde reïntegratievoorzieningen vloeit uit het omzetbelastingregime voort, dat, zodra ook aan winstbeogende ondernemers deze prestaties gegund kunnen worden, er steeds sprake is van omzetbelastingplicht. Er behoeft dan ook niet specifiek rekening gehouden te worden met de omstandig-heid of de belasting al dan niet feitelijk in rekening wordt gebracht. De Raad ziet geen reden met betrekking tot de over de reïntegratievoorzieningen verschuldigde omzetbelasting af te stappen van een niet-specifieke ophoging van het scholings- en activeringsbudget.
b. De Raad ziet nog andere bezwaren tegen het ontwerpbesluit, zoals het in de nota van toelichting is gemotiveerd. De door de gemeenten ingekochte reïntegratievoorzieningen ten laste van het scholings- en activeringsbudget zijn, gelet op de door de WIW gestelde voorwaarden, steeds terug te leiden naar een individu. De gemeente heeft geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds ter financiering van de omzetbelasting die voor de reïntegratievoorzieningen in rekening wordt gebracht, omdat deze leveringen en diensten worden gebezigd om verstrekt of ter beschikking gesteld te worden aan een of meer individuele derden (artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het BTW-compensatiefonds). Deze uitsluiting is uitdrukkelijk beoogd, omdat deze bestedingen in feite ten goede komen aan derden die, als zij de bestedingen zelf zouden hebben gedaan, geen of slechts gedeeltelijk recht hebben op aftrek van voorbelasting; de desbetreffende diensten zijn niet bestemd voor het eigen gebruik van de gemeente. De uitsluiting van de bijdrage heeft in het bijzonder betrekking op situaties waarin de gemeente in plaats van financiële ondersteuning of sociale uitkering diensten verleent of goederen verstrekt of ter beschikking stelt aan particulieren (Kamerstukken II 1999/2000, 27 293, nr.3, blz.19). Bij de Wet technische verbeteringen van de Wet op het BTW-compensatiefonds is juist de tekst van dit artikel gepreciseerd om zoveel mogelijk recht te doen aan het uitgangspunt dat geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds hoort te ontstaan voor goederen en diensten die uiteindelijk door een ander dan de compensatiegerechtigde worden gebruikt of verbruikt (Kamerstukken II 2001/02, 28 496, nr.3, blz.1).
Het past niet bij een uitvoeringsbesluit voorbij te gaan aan dit wettelijke regime en een eigen weg te kiezen.
De Raad adviseert alles overziende het ontwerpbesluit niet aldus vast te stellen.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus vast te stellen.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 maart 2003, no.W12.03.0054/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
In artikel I, onderdeel A, “Onder vernummering van het vierde lid tot vijfde lid” vervangen door: Onder vernummering van het vierde en het vijfde lid tot vijfde en zesde lid.
In artikel I, onderdeel A, “de kosten van de in 2003 betaalde omzetbelasting” vervangen door “de kosten van de jaarlijks betaalde omzetbelasting” (aanwijzing 10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
In artikel I, onderdeel B, “bedoeld in artikel 14, vijfde lid” vervangen door: bedoeld in artikel 14, vierde lid.
Nader rapport (reactie op het advies) van 10 juli 2003
De Raad heeft een aantal opmerkingen gemaakt. Ik ga op die opmerkingen niet in nu mij is gebleken dat het onderhavige ontwerpbesluit in zijn huidige vorm voorbij gaat aan de wet, i.c. de Wet op het BTW-compensatiefonds.
Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde ontwerpbesluit overeenkomstig het advies van de Raad van State niet te bekrachtigen en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid