Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren in verband met plaatsing van de zwarte kraai, de kauw en de vos op de landelijke vrijstellingslijst en de hernieuwde vaststelling van artikel 2 en 3 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren.

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2003, no.03.002919, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren in verband met plaatsing van de zwarte kraai, de kauw en de vos op de landelijke vrijstellingslijst en de hernieuwde vaststelling van artikel 2 en 3 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de zwarte kraai, de kauw en de vos op te nemen in de landelijke vrijstellingslijst bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd). Plaatsing op deze lijst betekent dat het de grondgebruiker (eigenaar of pachter) van een terrein wordt toegestaan om handelingen te verrichten in afwijking van de algemene verboden vervat in de artikelen 9 tot en met 12 van de Flora- en faunawet (Ffw), voorzover dit bij ministeriële regeling is bepaald. Dit houdt onder meer in dat deze dieren mogen worden gedood of gevangen en dat hun nesten of holen mogen worden vernield. Voorts worden de artikelen 2 en 3 Bbsd, waarop respectievelijk de landelijke en de provinciale vrijstellingslijst zijn gebaseerd, opnieuw vastgesteld, omdat ze anders per 1 april 2004 zouden vervallen. Ten slotte wordt "populatiebeheer" aangewezen als belang met het oog waarop gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van de belangrijkste verbodsbepalingen uit de Ffw.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen met betrekking tot de regeling van de inwerkingtreding, de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst, de invoering van de ontheffingsgrond "populatiebeheer" en de geldingsduur van de aanwijzingen op de landelijke en provinciale vrijstellingslijst. Hij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband daarmee deels nader dient te worden overwogen.

1 Ingevolge artikel 65, eerste lid, onder a, Ffw worden op de landelijke vrijstellingslijst alleen dieren geplaatst die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten. Volgens artikel 65, tweede lid, kan plaatsing op de landelijke vrijstellingslijst alleen geschieden ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren. In de nota van toelichting wordt medegedeeld dat op dit moment een wijziging in voorbereiding is van artikel 65 Ffw, die plaatsing op de lijst ook mogelijk maakt ter voorkoming van belangrijke schade aan de fauna. Anders dan de zwarte kraai en de kauw, die nu nog voorkomen op de provinciale vrijstellingslijst en die ook schade toebrengen aan gewassen, wordt de vos uitsluitend op de landelijke lijst geplaatst vanwege de schade die hij toebrengt aan de stand van weidevogels. Omdat daarvoor de wettelijke grondslag ontbreekt, wordt de inwerkingtreding van dit onderdeel van het ontwerpbesluit afhankelijk gesteld van vorenbedoelde wetswijziging, aldus de nota van toelichting. De Raad begrijpt dat het de bedoeling is dat die afstemming zal worden verzekerd door de artikelen I, onderdeel B, en II onderdeel C, bij koninklijk besluit op grond van artikel IV niet eerder in werking te laten treden dan die van de wijziging van artikel 65 Ffw. Uit een oogpunt van rechtszekerheid acht het college deze constructie onjuist. Hij adviseert dit onderdeel van het ontwerpbesluit niet vast te stellen dan in samenhang met een bepaling die het tijdstip van de inwerkingtreding daarvan koppelt aan die van de inwerkingtreding van de desbetreffende wijziging van de Ffw, dan wel de bepaling daarvan over te laten aan een koninklijk besluit dat geen eerder tijdstip kan aanwijzen dan de inwerkingtredingdatum van die wetswijziging.

2. Wanneer de Raad de voorgestelde plaatsing van de vos op de landelijke lijst inhoudelijk beziet, wijst hij op het volgende.
De nota van toelichting vermeldt weliswaar dat predatie door de vos bijdraagt aan het teruglopen van de stand van weidevogels, maar stelt vervolgens dat er verschillende andere oorzaken voor deze terugloop zijn aan te wijzen, en dat niet bekend is hoe de verschillende oorzaken zich tot elkaar verhouden. Daarnaar wordt onderzoek verricht, maar de resultaten daarvan zijn nog niet bekend.(zie noot 1) In zijn advies over het ontwerpbesluit wijst ook het Faunafonds(zie noot 2) erop dat het maar de vraag is in hoeverre de vos verantwoordelijk is voor de teruggang van de weidevogelstand, aangezien er geen concrete cijfers voorhanden zijn.(zie noot 3) Hiermee is naar de mening van de Raad onvoldoende onderbouwd dat de vossen "in het hele land veelvuldig belangrijke schade" toebrengen aan de stand van deze vogels.
Voorts blijkt uit de toelichting dat het onder de huidige regels al mogelijk is de vos te bestrijden ter voorkoming van schade aan de fauna.(zie noot 4) Bestrijding kan plaatsvinden op basis van artikel 67 Ffw (dat, kort gezegd, gedeputeerde staten de mogelijkheid geeft aan bepaalde personen of categorieën personen toe te staan de populatie van bepaalde soorten te beperken), of op basis van artikel 68 Ffw (dat voor gedeputeerde staten een ontheffingsmogelijkheid bevat van onder andere het verbod om beschermde dieren te vangen of te doden).
Ten slotte bepaalt artikel 65, tweede lid, Ffw dat een plaatsing op de vrijstellingslijst slechts plaatsvindt wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Tijdens de parlementaire behandeling van de Ffw verklaarde de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij desgevraagd dat dit ook betekent dat een soort pas op de vrijstellingslijst mag worden geplaatst wanneer de ontheffing geen bevredigende oplossing vormt.(zie noot 5) In dit verband is van belang dat de mogelijkheid tot planmatige bestrijding van de vos via artikel 67 pas bestaat sinds 22 december 2002,(zie noot 6) zodat daarmee nog geen of weinig ervaring is opgedaan. Van enig overleg daarover met de provincies blijkt niet uit de toelichting. Daar komt bij dat zowel het Faunafonds in zijn advies als de regering in de nota van toelichting een voorkeur uitspreken voor een meer planmatige aanpak van de bescherming van weidevogels, waarbij het Faunafonds ervoor pleit die bescherming te laten plaatsvinden door een faunabeheereenheid, en op basis van een faunabeheerplan.(zie noot 7)
Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad de plaatsing van de vos op dit moment op de landelijke vrijstellingslijst te heroverwegen.

3. In paragraaf 3 van de nota van toelichting wordt opgemerkt dat er in de praktijk onduidelijkheid blijkt te bestaan of artikel 68 Ffw gedeputeerde staten voldoende mogelijkheid biedt om ontheffing te verlenen op grond van het belang van populatiebeheer. Het ontwerpbesluit beoogt deze onduidelijkheid weg te nemen door op grond van artikel 68, eerste lid, onderdeel e, "populatiebeheer" als belang - en daarmee als grond voor een ontheffing - aan te wijzen. De Raad adviseert om het begrip "populatiebeheer" in het ontwerpbesluit te definiëren en deze ontheffingsgrond in verband met het belang dat daaraan in de context van de flora- en faunawetgeving moet worden toegekend bij gelegenheid van de komende wetswijziging in artikel 68 Ffw op te nemen.

4. Gelet op artikel 65, achtste lid, Ffw adviseert de Raad de wijzigingen van de artikelen 2 en 3 met daarbijbehorende bijlagen in artikel II en het opnieuw vaststellen daarvan voor het geval deze niet voor 1 april 2004 in werking zouden treden in artikel III te koppelen aan een geldingsduur van twee jaren. Hij verwijst naar artikel 13, tweede lid, van het geldende besluit.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 12 januari 2004

1. Deze opmerking van de Raad van State houdt verband met de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst. Naar blijkt uit de bespreking van de opmerking onder 2. van de Raad van State wordt aanleiding gezien de vos niet op de landelijke vrijstellingslijst te plaatsen. Hiermee behoeft de opmerking onder 1. van de Raad van State geen verdere bespreking.

2. Naar aanleiding van deze opmerking heeft een nadere afweging plaatsgevonden en is het ontwerpbesluit aangepast. Hierbij is de vos van de landelijke vrijstellingslijst geschrapt. Gelet hierop is voorts het opschrift van het ontwerpbesluit aangepast.
Alles nogmaals beziend is de motivering in het ontwerpbesluit, zoals dit ter advisering aan de Raad van State is voorgelegd, onvoldoende draagkrachtig om op dit moment plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst te rechtvaardigen.
Er bestaat, zoals in de nota van toelichting van het ter advisering voorgelegde ontwerpbesluit reeds is uiteengezet, een voorkeur voor een planmatige aanpak van beheer en schadebestrijding van de vos via de instrumenten die de artikelen 67 en 68 van de Flora- en faunawet bieden. Er wordt momenteel gewerkt aan het tot stand brengen van maatregelen op basis van voornoemde artikelen voor beheer en schadebestrijding van de vos.
Voorts wordt onderzoek verricht naar de invloed van de vos op de stand van de weidevogels in ons land. De resultaten uit dit onderzoek worden in de loop van 2004 verwacht. Indien de resultaten uit het onderzoek hiertoe aanleiding vormen en er geen afdoende bevredigende maatregelen zijn getroffen op grond van de artikelen 67 en 68 van de Flora- en faunawet, zal plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst opnieuw worden bezien.

3. In het Beleidskader Faunabeheer, dat bij brief van 28 november 2003 aan de Tweede Kamer is aangeboden, is opgenomen dat het begrip ‘populatiebeheer’ als volgt wordt uitgelegd.
Populatiebeheer is het reguleren van het aantal grote hoefdieren. Populatiebeheer wordt niet alleen gemotiveerd door de schadehistorie ter plaatse en het omringende gebied, maar ook door kennis omtrent de relatie tussen maximale populatieomvang en de draagkracht van het terrein waarop de dieren zich bevinden.
In artikel I, onderdeel C, van het ontwerp-besluit heeft een vertaling van deze uitleg van populatiebeheer plaatsgevonden, waarbij tevens tegemoet gekomen wordt aan de wens van de Raad van State om meer duidelijkheid over het begrip populatiebeheer.
In artikel 4, eerste lid, onderdeel e, is, in tegenstelling tot het ontwerp-besluit dat aan de Raad van State voorgelegd, het begrip ‘populatiebeheer’ niet letterlijk opgenomen. Het begrip wordt omschreven als het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn.
Voorts zijn enkele nadere randvoorwaarden opgenomen ten aanzien van de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om vanwege het belang populatiebeheer ontheffing te verlenen op grond van artikel 68 van de wet.
Gedeputeerde staten kunnen slechts ontheffing verlenen voor het reguleren van de omvang van populaties edelherten, reeën, damherten of wilde zwijnen voorzover de aanleiding tot populatiebeheer is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied en de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
Overeenkomstig het advies van de Raad van State zal het belang van het reguleren van de omvang van populaties van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, opgenomen worden in de Flora- en faunawet. Hiertoe zal bij de eerstkomende wijziging van de Flora- en faunawet een voorstel worden gedaan. Alsdan zal het Besluit beheer en schadebestrijding dieren worden aangepast.

4. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren vervallen de artikelen 2 en 3 van het Besluit twee jaar na hun inwerkingtreding.
Atikel I, onderdelen A, B, D en E, of artikel II van het ontwerp-besluit voorzien in de hernieuwde vaststelling van voornoemde artikelen. Conform het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren zullen de hernieuwd vastgestelde artikelen 2 en 3 van het Besluit twee jaar na hun inwerkingtreding vervallen. Hiertoe behoeft geen aparte voorziening getroffen te worden.

5. Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt enkele kleine aanpassingen in het ontwerp-besluit aan te brengen. Dit betreft de volgende aanpassingen:

• Het ontwerpbesluit, zoals dit ter advisering aan de Raad van State is voorgelegd, bevatte in artikel I, onderdelen B en C, vooruitlopend op het voorstel voor de hernieuwde vaststelling van de artikelen 2 en 3 en de bijbehorende landelijke en provinciale vrijstellingslijst per 1 april 2004, een voorstel tot tussentijdse wijziging van de landelijke en provinciale vrijstellingslijst. Dit voorstel is gedaan om de voorgestane wijzigingen in de vrijstellingslijsten reeds vóór 1 april 2004 door te kunnen voeren. De planning van het besluitvormingsproces en de voorhangprocedure op grond van artikel 103 van de Flora- en faunawet leert echter dat het ontwerp-besluit naar verwachting eerst vlak vóór 1 april 2004 gereed zal zijn voor inwerkingtreding. Een tussentijdse wijziging van de vrijstellingslijsten wordt hiermee overbodig geacht en het voorstel hiertoe is dan ook verwijderd uit het ontwerp-besluit.

• De inwerkingtredingsregeling in artikel IV van het ontwerpbesluit is verduidelijkt ten aanzien van de artikelen II en III.
Artikel III bevat een voorziening voor het geval dat de Eerste of Tweede Kamer in het kader van de voorhangprocedure van mening zijn dat artikel II niet in werking kan treden. Uit dien hoofde treedt ofwel artikel II ofwel artikel III in werking per 1 april 2004. De bepalingen in de leden 2 en 3 van artikel IV maken duidelijk dat het hier om alternatieven gaat.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

---

(1) Nota van toelichting, paragraaf 2, vijfde tekstblok.
(2) Advies van 6 mei 2003.
(3) Faunafonds, Advies nr.2003-2 van 6 mei 2003, bladzijde 8.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 2, zesde tekstblok.
(5) Kamerstukken II 1996/97, 23 147, nr.12, blz.34.
(6) Voor de toepassing van artikel 67 is het nodig dat de desbetreffende soort is aangewezen bij ministeriële regeling. Het gaat hier om de Regeling beheer en schadebestrijding dieren, waarin de vos is opgenomen bij wijziging van 20 december 2002, Stcrt.246, bladzijde 22.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 2, zesde tekstblok; Faunafonds, Advies nr.2003-2, bladzijde 7.