Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Landinrichtingswet en enige andere inrichtingswetten (positie van de Centrale Landinrichtingscommissie).

Bij Kabinetsmissive van 31 maart 2003, no.03.001438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Landinrichtingswet en enige andere inrichtingswetten (positie van de Centrale Landinrichtingscommissie).

Het voorstel van wet beoogt een einde te maken aan de rechtsonzekerheid die is ontstaan na de uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 februari 2003, zaaknummer 61/20, inzake bezwaren tegen het plan van toedeling voor de ruilverkaveling Sauwerd in het kader van de Landinrichtingswet (Liwet). In die uitspraak wordt geoordeeld dat het mandaat van de Centrale Landinrichtingscommissie (hierna: CLC) aan haar secretaris om richtlijnen voor het plan van toedeling vast te stellen in strijd met artikel 10:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gegeven en voorts dat de mandatering aan die secretaris van de instemmingsbevoegdheid terzake van het ter inzage gelegde plan van toedeling zich niet verdraagt met artikel 199, tweede lid, Liwet omdat daaraan de voorwaarde is verbonden dat de secretaris - met inachtneming van het wettelijk kader - overeenkomstig het voorstel van de landinrichtingscommissie moet handelen, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank betekent dat de secretaris altijd met het voorstel moet instemmen. De rechtbank heeft de inhoudelijke behandeling van de bezwaren aangehouden totdat op een juiste wijze in de vaststelling van de richtlijnen en de goedkeuring van het plan van toedeling is voorzien.
Het oordeel van de rechtbank Groningen, waartegen geen rechtsmiddel openstaat, behoudens cassatie in het belang van de wet (artikel 186 Liwet), kan volgens de memorie van toelichting gevolgen hebben voor alle landinrichtingsprojecten waarbij bezwaren zijn ingediend tegen de eerste schatting (artikel 170 Liwet), het plan van toedeling (artikel 200 Liwet) of de lijst der geldelijke regelingen (artikel 214 Liwet) en op deze bezwaren nog niet onherroepelijk is beslist, aangezien alle stelsels van classificatie (artikel 163 Liwet), richtlijnen voor het plan van toedeling (artikel 195 Liwet) of regels betreffende de schatting (artikel 210, derde lid, Liwet) sinds 28 juni 1996 namens de CLC door haar secretaris zijn vastgesteld. Daarnaast zouden als gevolg van de visie die aan de uitspraak van de rechtbank ten grondslag ligt de landinrichtingscommissies geen plan van tijdelijk gebruik (artikel 190, tweede lid, Liwet), plan van toedeling (artikel 199, tweede lid, Liwet) of lijst der geldelijke regelingen (artikel 213, eerste lid, Liwet) ter inzage kunnen leggen, nu de wettelijk vereiste instemming niet zal kunnen worden verkregen. Hetzelfde zou blijkens de memorie van toelichting gelden voor de toepassing die de secretaris in mandaat

heeft gegeven aan vergelijkbare onderdelen van de Reconstructiewet Midden-
Delfland (hierna: Reconstructiewet) en de Herinrichtingswet Oost-Groningen en Gronings-Drentse Veenkoloniën (hierna: Herinrichtingswet).
Teneinde op afdoende wijze een einde te maken aan de thans bestaande rechtsonzekerheid voorziet het wetsvoorstel in een reparatie bij formele wet. Er is van afgezien de betrokken besluiten van de secretaris achteraf te laten bekrachtigen door de CLC of die besluiten alsnog door de CLC zelf te laten nemen in verband met de juridische beperkingen en uitvoeringstechnische problemen die aan die varianten kleven. De Raad van State heeft bezwaren tegen de wijze waarop in dit wetsvoorstel aan de reparatie vorm wordt gegeven. In verband daarmee kan over het wetsvoorstel niet positief worden geadviseerd.

1. Omdat de uitspraak van de rechtbank Groningen niet op de inhoud van de in mandaat genomen besluiten betrekking heeft, maar op daaraan klevende bevoegdheidsgebreken, beoogt het wetsvoorstel een generieke reparatie van die gebreken. Deze geschiedt, zoals in hoofdstuk 5 van de memorie van toelichting wordt uiteengezet, overeenkomstig de inmiddels gewijzigde, maar tot dusver nog niet in de Liwet vastgelegde, inzichten met betrekking tot gedecentraliseerde besluitvorming bij reconstructie en landinrichting. Volgens de toelichting lagen die nieuwe inzichten ook al ten grondslag aan het mandaatbesluit. In verband daarmee worden thans, vooruitlopend op een in voorbereiding zijnde nieuwe Wet inrichting landelijk gebied, op beperkte schaal ook wijzigingen doorgevoerd die niet noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de uitspraak van de rechtbank (onder andere met betrekking tot het horen van de CLC bij bepaalde besluiten van de minister en de vertegenwoordiging van de CLC in bezwarenprocedures). Het wetsvoorstel acht het gewenst en verantwoord om bepalingen waarin de instemming van de CLC is voorgeschreven met terugwerkende kracht tot en met 28 juli 1996 (de datum van het mandaatbesluit) te schrappen. Datzelfde geldt voor de bepalingen waarin de CLC de opdracht heeft om richtlijnen vast te stellen (artikel V). Daar waar nog rijksinvloed noodzakelijk wordt gevonden, wordt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bevoegd gemaakt, die zal mandateren aan de directeur van de Dienst Landelijk Gebied (hierna: DLG). Op bepaalde onderdelen worden gedeputeerde staten en de landinrichtingscommissies bevoegd. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de fictie dat de toepassing die de secretaris van de CLC aan de desbetreffende bepalingen van de wet heeft gegeven vanaf de datum van inwerkingtreding van de reparatiewet wordt geacht (geldig) te zijn gegeven door de minister onderscheidenlijk gedeputeerde staten en landinrichtingscommissies (artikel IV). De andere inrichtingswetten worden op dezelfde wijze aangepast.
Tegen deze aanpak heeft de Raad de volgende bedenkingen.

a. Terugwerkende kracht
De reparatie door middel van het met terugwerkende kracht gedurende een lange periode laten vervallen van inmiddels uit decentralisatie-oogpunt overbodig geachte bepalingen acht de Raad uit een oogpunt van behoorlijke wetgeving en rechtszekerheid ten principale onjuist. Met deze constructie wordt achteraf de in de wet beoogde legitimiteit van met publiek gezag beklede organen weggenomen en daarmee de basis van hun verhouding tot en relatie met de burger. Dientengevolge komen hun bestaansrecht en de geloofwaardigheid van de uitoefening van hun bevoegdheden in het verleden en daarmee ook de daarvoor gedane overheidsuitgaven op losse schroeven te staan. Zij roept gerede twijfel op aan de betekenis die aan bij wet vastgelegde procedurele waarborgen voor een zorgvuldige besluitvorming moet worden gehecht. Indien bepaalde onderdelen van procedures wegens gewijzigde inzichten overbodig worden gevonden, dienen deze naar de mening van de Raad tijdig te worden aangepast. Overigens valt in het geheel niet in te zien waarom de definitie van "Onze Minister" in de Herinrichtingswet met terugwerkende kracht zou moeten worden geactualiseerd (artikel III, onderdeel A).

b. De gebruikte fictie
De geformuleerde fictie met betrekking tot de geldigheid van de besluiten van de secretaris kan niet voor al die besluiten worden toegepast. Om de eerder door de secretaris in mandaat genomen besluiten voor de toekomst als besluiten van de andere genoemde bestuursorganen door te kunnen laten gaan, is vereist dat die besluiten rechtsgeldig zijn genomen. In het licht van de uitspraak van Groningen is aan die voorwaarde wegens strijd met artikel 10:3, tweede lid, onderdeel a, Awb niet voldaan bij:
door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 163 (classificatie), artikel 195, eerste lid, (richtlijnen plan van toedeling) en artikel 210, derde lid, (schattingsregels) Liwet; in deze gevallen wordt de minister bevoegd (artikel IV, onderdeel 1);
door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 49, eerste en tweede lid, (classificatie) en artikel 92, tweede lid, (schattingsregels), Reconstructiewet; ook in die gevallen wordt de minister bevoegd (artikel IV, onderdeel 4);
door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 33, eerste en tweede lid, (classificatie) en artikel 107, tweede lid, (schattingsregels), Herinrichtingswet; ook hier gaat de bevoegdheid over naar de minister.

c. Volledigheid
Onzeker is of de consequenties van de uitspraak van de rechtbank Groningen, wat er ook moge zijn van de argumentatie waarop die uitspraak is gebaseerd, volledig zijn geïnventariseerd. Niet duidelijk is bijvoorbeeld waarom naar aanleiding van die uitspraak niet ook artikel 10, vierde lid, Liwet wordt aangepast (schrappen van de bevoegdheid van de CLC dan wel toekennen van die bevoegdheid aan de minister). De voorwaarde in het mandaatbesluit van 1996 dat de secretaris bij het verlenen van toestemming overeenkomstig het voorstel van gedupeerde staten moet handelen houdt een beperking in ten opzichte van de clausulering "in overeenstemming met gedeputeerde staten" in artikel 10, vierde lid.
Op grond van het vorenstaande is het college van mening dat voor de gesignaleerde problematiek veeleer dan de in het wetsvoorstel gekozen weg, het in de rede ligt dat bij bijzondere wet, voor zoveel nodig in afwijking van artikel 10:3, eerste en tweede lid, Awb, alle op grond van het mandaatbesluit genomen besluiten van de secretaris van de CLC alsnog worden bevestigd. In lopende procedures zal de rechter dan van die wettelijke regeling uit moeten gaan. Zowel het gebruik van terugwerkende kracht als dat van de fictie met betrekking tot de toepassing van bepalingen van de Liwet, de Reconstructiewet als de Herinrichtingswet is dan niet nodig. Het vervallen van bevoegdheden van de CLC en de overgang van bevoegdheden van de CLC naar de minister, gedeputeerde staten en landinrichtingscommissies zal dan alleen geregeld behoeven te worden voor de toekomst.
Vooruitlopend op de nieuwe landinrichtingswetgeving zouden de als achterhaald aan te merken bepalingen in de Liwet, de Reconstructiewet en de Herinrichtingswet kunnen worden geschrapt en in samenhang daarmee bevoegdheden van de CLC kunnen worden overgedragen aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. In een overgangsbepaling zou dan ten aanzien van nog lopende projecten kunnen worden bepaald dat de reeds door de secretaris in mandaat genomen besluiten die in een bijlage bij de wijzigingswet zijn vermeld rechtsgevolg hebben en behouden (worden bevestigd en rechtsgevolg behouden). In die bijlage zouden per project voor de zekerheid alle in mandaat genomen besluiten moeten worden vermeld.
De Raad adviseert langs deze lijn de door meergenoemde rechtbankuitspraak ontstane rechtsonzekerheid weg te nemen.

2. Toepassing uitzondering Tijdelijke referendumwet
Gelet op het spoedeisende karakter van dit wetsvoorstel ligt het in de rede dat toepassing wordt gegeven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet (Trw). Ingevolge het eerste lid van dat artikel kan in gevallen waarin de inwerkingtreding van een wet waarover een referendum kan worden gehouden, geen uitstel kan lijden, de inwerkingtreding ervan worden geregeld in afwijking van de artikelen 12 en 13 Trw. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien.

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 juni 2003

De Raad heeft bezwaar tegen de wijze waarop in het wetsvoorstel de bevoegdheidsgebreken worden gerepareerd die zijn geconstateerd door de rechtbank Groningen. De Raad van State geeft U daarom in overweging het voorstel van wet niet aldus aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden. De Raad doet aanbevelingen waarmee aan het bezwaar van de Raad tegemoet kan worden gekomen.

1. De Raad heeft bedenkingen tegen de wijze waarop in het voorstel van wet de door de uitspraak van de rechtbank Groningen ontstane rechtsonzekerheid wordt weggenomen. De bedenkingen betreffen het met terugwerkende kracht laten vervallen van bepalingen die naar huidig inzicht overbodig zijn, de gebruikte fictie dat de besluiten van de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie geacht te worden zijn genomen door de bestuursorganen aan wie onderhavig voorstel van wet de bevoegdheid daartoe opdraagt en de volledigheid van de te wijzigen bepalingen betreffende de Centrale Landinrichtingscommissie.

1a en b. De Raad is van mening dat het voor de gesignaleerde problematiek in de rede ligt om - in plaats van de voorgestelde terugwerkende kracht en de gehanteerde fictie - bij bijzondere wet te bepalen dat alle op grond van het mandaatbesluit genomen besluiten van de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie, voor zoveel in afwijking van artikel 10:3, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, worden bevestigd. De door de Raad voorgestelde oplossing is aanmerkelijk eenvoudiger dan de in het oorspronkelijke voorstel opgenomen terugwerkende kracht en de gehanteerde fictie. Daarmee wordt het met het voorstel van wet beoogde doel, te weten de reparatie van aan bepaalde besluiten van de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie klevende gebreken, op een nog inzichtelijker wijze gerealiseerd. Het voorstel van wet is derhalve door toevoeging van een nieuw artikel V aangepast in de door de Raad voorgestane zin.
De Raad adviseert tevens om voor lopende projecten in een bijlage bij onderhavig voorstel van wet per project op te nemen welke besluiten van de secretaris rechtsgevolg hebben en behouden. Dit advies is in zoverre overgenomen dat de door de Raad voorgestelde bijlage aan de memorie van toelichting is toegevoegd. De met het voorstel van wet beoogde reparatie vindt reeds plaats door de genoemde toevoeging van het nieuwe artikel V. Een dergelijke generieke bepaling verdient bovendien de voorkeur boven een opsomming in de wet van de gevallen waarop de reparatie betrekking heeft, omdat bij een opsomming altijd het risico bestaat van omissies. Ik onderschrijf echter het belang van de informatieve waarde van de bijlage, hetgeen heeft geleid tot opname van de bijlage bij de memorie van toelichting.

1c. De opmerking van de Raad over de volledigheid, alsmede de beschouwingen over de noodzaak van tijdige aanpassing van wettelijk voorgeschreven procedures aan gewijzigde inzichten zijn aanleiding om het voorstel van wet te heroverwegen en de in het oorspronkelijke voorstel van wet ongewijzigd gelaten bepalingen betreffende de Centrale Landinrichtingscommissie alsnog te wijzigen.
Zoals in de memorie van toelichting bij het voorstel van wet is uiteengezet, hebben de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de provincies overeenstemming verkregen over de overheveling van taken en bevoegdheden met betrekking tot onder meer de landinrichting. De taken van de Centrale Landinrichtingscommissie zullen krachtens deze afspraken worden geschrapt.

Het ligt in de bedoeling deze afspraken wettelijk te verankeren in het wetsvoorstel voor een Wet inrichting landelijk gebied (WILG). Vooruitlopende op deze wettelijke regeling komt de Centrale Landinrichtingscommissie sinds 1996 niet meer bijeen. Aanvankelijk was in het voorstel van wet gekozen voor aanpassing van uitsluitend die artikelen die als gevolg van de uitspraak van de rechtbank Groningen moeten worden herzien. Met de Raad van State stel ik vast dat na een zodanige aanpassing de positie van de Centrale Landinrichtingscommissie in de Landinrichtingswet nog steeds niet overeenkomt met de feitelijke gang van zaken in de landinrichtingsprocedures. Teneinde de Landinrichtingswet in overeenstemming te brengen met de feitelijke gang van zaken, is het voorstel van wet zodanig aangepast dat alle bepalingen betreffende de Centrale Landinrichtingscommissie worden gewijzigd. Beoogd wordt om, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Groningen, tot de inwerkingtreding van de WILG de bestaande procedures zoveel mogelijk te handhaven, zonder bevoegdheden op te dragen aan een orgaan dat feitelijk niet meer bestaat. Niet wordt beoogd een nieuwe wettelijke regeling te treffen voor de verdeling van taken en bevoegdheden tussen Rijk en provincies. Daarvoor is de WILG de juiste plaats.
De bepalingen die in het oorspronkelijke voorstel van wet niet werden gewijzigd, betreffen bepalingen die zelden worden toegepast of die zien op een voorbereidingsbehandeling voor een besluit van een ander bestuursorgaan. Indien aan de aan de Centrale Landinrichtingscommissie opgedragen taak ook na wetswijziging behoefte blijft bestaan, is deze taak opgedragen aan een ander bestuursorgaan, te weten de landinrichtingscommissie of de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. In de overige gevallen is volstaan met schrappen van de Centrale Landinrichtingscommissie.
De alsnog aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij op te dragen bevoegdheden hebben betrekking op beslissingen waarvan de kosten door het Rijk worden gedragen of waarbij een centrale sturing noodzakelijk is (zoals bij de totstandkoming van het Voorbereidingsschema Landinrichting (de artikelen 18 tot en met 26 van de Landinrichtingswet).
De alsnog aan de landinrichtingscommissie op te dragen bevoegdheden betreffen vereenvoudigingen van procedures. Zo is thans het opstellen van een voorontwerp voor een landinrichtingsplan opgedragen aan de landinrichtingscommissie, waarna de Centrale Landinrichtingscommissie het voorontwerp vaststelt en doorzendt aan de gedeputeerde staten. Deze stellen het plan vervolgens vast. In het oorspronkelijke voorstel van wet werd deze procedure niet gewijzigd. Centrale toetsing van het landinrichtingsplan kan, behoudens de gevolgen voor de door het Rijk te dragen kosten, worden gemist. Voorgesteld wordt om het voorontwerp door de landinrichtingscommissie te laten vaststellen en aan gedeputeerde staten te laten zenden. Alleen met betrekking tot de door het Rijk te dragen kosten wordt voorgesteld in de artikelen 81 en 108 van de Landinrichtingswet te bepalen dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij moet instemmen met de hoogte van deze kosten.
Door alsnog alle verwijzingen naar de Centrale Landinrichtingscommissie in de Landinrichtingswet te schrappen, hoeft niet langer twijfel te bestaan aan de volledigheid van de inventarisatie van de consequenties van de uitspraak van de rechtbank Groningen. In de Reconstructiewet Middden-Delfland en de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën worden eveneens alle verwijzingen naar de Centrale Landinrichtingscommissie geschrapt, met dien verstande dat de uitgewerkte bepalingen (de artikelen die betrekking hebben op procedures die reeds zijn voltooid) ongewijzigd worden gelaten.

Door het vervallen van de eerder genoemde fictie is een overgangsrechtelijke bepaling nodig voor lopende landinrichtingen, waar reeds een besluit door de secretaris van de Centrale Landinrichtingscommissie is genomen, en het daarop gebaseerde besluit van de landinrichtingscommissie nog niet is genomen. Hierin wordt voorzien met het nieuwe artikel VI.

2. De aanbevelingen van de Raad om bij de inwerkingtreding van de wet toepassing te geven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet, is opgevolgd.

3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het voorstel van wet op enige onderdelen aan te passen.
Artikel 115, eerste lid, van de Landinrichtingswet wordt gewijzigd overeenkomstig de wijziging van artikel 85, eerst lid, van de Landinrichtingswet, nu er sprake is van twee overeenstemmende bepalingen, welke overeenstemming gehandhaafd moet blijven.
In artikel 132, vierde lid, van de Landinrichtingswet is niet langer een bepaling opgenomen over de bekendmaking in de Staatscourant van het daar bedoelde besluit van gedeputeerde staten, overeenkomstig de beleidslijn die is gehanteerd in het kader van de Wet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (zie Kamerstukken II, 1999-2000, 27023, nr. 3, blz. 13-14).
In artikel 195, eerste lid, van de Landinrichtingswet wordt het woord "richtlijnen" vervangen door "regels", omdat dit laatste woord beter past bij het karakter van algemeen verbindend voorschrift van het in artikel 195, eerste lid, van de Landinrichtingswet bedoelde besluit.
De wijzigingen van de artikelen 49 en 50 van de Reconstructiewet Midden-Delfland zijn uit het voorstel geschrapt. Voor wijzigingen van deze artikelen bestaat geen aanleiding, nu deze artikelen betrekking hebben op procedures die reeds zijn afgerond.

Ik moge U, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij