Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteitseisen brandstoffen wegverkeer (aanscherping emissiegrenswaarden motorrijtuigen), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W08.04.0036/V
- Datum advies
- 27 februari 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 13 juli 2004, nr 131
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteitseisen brandstoffen wegverkeer (aanscherping emissiegrenswaarden motorrijtuigen), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 20 januari 2004, no. 04.000168, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteitseisen brandstoffen wegverkeer (aanscherping emissiegrenswaarden motorrijtuigen), met nota van toelichting.
Het besluit strekt tot gedeeltelijke implementatie van richtlijn 2003/17/EG van het Europese parlement en de Raad van de Europese Unie van 3 maart 2003 (PbEU L 76) tot wijziging van richtlijn nr.98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstoffen. Deze strekt tot invoering van benzine en diesel met een zwavelgehalte van maximaal 10 milligram per kilogram (hierna: zwavelvrije brandstof). Tevens roept het ontwerpbesluit een ministeriële bevoegdheid in het leven om voor kleine tankstations afwijkende regels te stellen voor de levering in de zomermaanden van benzine met een lagere dampspanning (hierna: zomerbenzine).
De Raad van State kan zich vinden in het voorstel maar maakt opmerkingen over de wijze waarop en de termijn waarbinnen de implementatie plaatsvindt. In verband hiermee is enige aanpassing van het besluit wenselijk.
1. Implementatietermijnen
De Raad maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn moeten de lidstaten uiterlijk op 30 juni 2003 aan de richtlijn voldoen en deze met ingang van 1 januari 2004 toepassen. Beide termijnen zijn thans overschreden. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van deze overschrijdingen.
b. Artikel 1, derde en vierde lid, van de richtlijn, verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat uiterlijk op 1 januari 2005 zwavelvrije brandstof beschikbaar is op een geografisch evenwichtig gespreide basis. Volgens de toelichting vindt implementatie van deze verplichting plaats door accijnsverhoging op benzine en dieselbrandstof met een hoog zwavelgehalte in het Belastingplan 2004 (De Raad leest: Belastingplan 2005). Op basis van eerdere ervaringen wordt verwacht dat de markt in zeer korte tijd geheel over zal gaan op zwavelvrije brandstof.
De periode tussen de indiening van het Belastingplan 2005 en de termijn waarop voldoende zwavelvrije brandstof beschikbaar moet zijn bedraagt slechts enkele maanden. Dit roept de vraag op of de markt genoeg tijd heeft om ervoor te zorgen dat deze brandstoffen voldoende en evenwichtig gespreid beschikbaar zullen zijn. Daarbij speelt een rol in hoeverre voor zwavelvrije brandstof technische aanpassingen vereist zijn bij de producenten en aanbieders.
De Raad adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden.
2 Onvolledige implementatie
Artikel 1, eerste lid, van de richtlijn bevat een definitie van "gasoliën voor niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers of bosbouwmachines". Deze definitie wordt in het ontwerpbesluit niet geïmplementeerd. De Raad wijst er op bepalingen over brandstoffen die niet voor het wegverkeer zijn bestemd, zijn opgenomen in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen.
De Raad adviseert vorengenoemde definitie te implementeren in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen.
3. Zomerbenzine
Het ontwerpbesluit roept een ministeriële bevoegdheid in het leven om voor kleinere tankstations afwijkende regels te stellen in verband met de levering van zomerbenzine. Deze bevoegdheid komt niet voort uit de richtlijn.
De Raad wijst op het uitgangspunt dat bij implementatieregelingen geen andere regels worden opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn, teneinde vertragingen in de implementatieprocedure zoveel mogelijk te voorkomen.(zie noot 1) De toelichting maakt niet duidelijk waarom opname van deze bepaling in het besluit nodig is en waarom dit niet door middel van een afzonderlijk besluit kan worden geregeld.
De Raad adviseert de opname van deze bepaling in het besluit nader te motiveren.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 februari 2004, no.W08.04.0036/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de nota van toelichting "Belastingplan 2004" vervangen door: Belastingplan 2005.
In de toelichting motiveren waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid in artikel 1, derde lid, onder b, om strengere eisen te stellen aan niet voor de weg bestemde machines.
Nader rapport (reactie op het advies) van 8 juni 2004
1. onder a:
Aan de eerste alinea van de nota van toelichting is een passage toegevoegd. In die passage is aangegeven dat het overschrijden van de data waarop de richtlijn had moeten zijn omgezet in nationaal recht (respectievelijk 30 juni 2003 en 1 januari 2004) geen praktische consequenties heeft. De in de richtlijn genoemde maatregelen strekken er immers toe om vanaf uiterlijk 1 januari 2005 een materieel effect te bewerkstelligen ten aanzien van de beschikbaarheid en het gebruik van zwavelvrije benzine en diesel.
Daarnaast kent de richtlijn enkele opdrachten aan de lidstaten die reeds vanaf 1 januari 2004 moeten worden uitgevoerd, zoals rapportages over de ontwikkeling van de brandstoffenmarkt volgens een voorgeschreven model. Deze rapportages worden door de rijksoverheid zelf ter hand genomen.
onder b:
Aanvankelijk werd beoogd de zorgplicht voor de overheid dat zwavelvrije brandstof vanaf uiterlijk 1 januari 2005 op verantwoord evenwichtig gespreide geografische basis beschikbaar komt, in te vullen door het introduceren van een accijnsverschil tussen zwavelvrije en niet-zwavelvrije brandstof. Indien hierover tijdig overleg met de producenten en aanbieders zou hebben plaatsgevonden, waren zij in staat geweest de noodzakelijke veranderingen in productie en distributie ook tijdig ter hand te nemen. Inmiddels is door de introductie van
zwavelvrije benzine bij alle tankstations van één van de grote oliemaatschappijen voor zover het benzine betreft aan deze opdracht van de richtlijn voldaan. Voor diesel wordt thans de mogelijkheid onderzocht uitvoering aan de richtlijn te geven hetzij door een deel van de tankstations door middel van een subsidie over te halen zwavelvrije diesel vanaf 1 januari 2005 ten verkoop aan te bieden, hetzij door introductie van een accijnsdifferentiatie waardoor naar verwachting alle tankstations zwavelvrije diesel zullen leveren. Een en ander heeft geleid tot aanpassing van de nota van toelichting.
2. In artikel 2, tweede lid, tweede volzin, van richtlijn 98/70/EG is aan de lidstaten toestemming gegeven om voor te schrijven dat "het zwavelgehalte van gasolie voor de motoren van niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers moet voldoen aan de eisen die gelden voor het zwavelgehalte van dieselbrandstoffen als bedoeld in deze richtlijn of richtlijn 93/12/EEG".
In richtlijn 2003/17/EG is de omschrijving van deze gasolie gepreciseerd met de definitie, zoals neergelegd in artikel 2, derde lid, van laatstbedoelde richtlijn. Inhoudelijk gezien bestaat echter geen verschil tussen de definitie van richtlijn 2003/17/EG en richtlijn 93/12/EEG. Dat doet niet af aan het feit dat in het onderhavige besluit zal worden voorzien in een aanpassing van het Besluit zwavelgehalte brandstoffen en wel zodanig dat naar de definitie van richtlijn 2003/17/EG zal worden verwezen. Daarbij zal voorts worden bepaald dat een wijziging van die richtlijn, voor de toepassing van de in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen opgenomen definitie, geldt met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel besluit, dat in de Staatscourant wordt bekendgemaakt, een ander tijdstip wordt vastgesteld.
3. De bevoegdheid om bij ministeriële regeling een specifiek regime voor kleine tankstations te creëren inzake het moment van overschakeling op zomerbenzine vloeit niet rechtstreeks voort uit de richtlijn, maar is wel als een implementatie daarvan te beschouwen. Een doel van de richtlijn is namelijk dat benzine gedurende de zomerperiode een lagere dampspanning heeft, waardoor de verdampingsverliezen tijdens het tanken en het rijden worden beperkt. Dit doel is er niet mee gediend de volledige inhoud van de opslagtanks van kleine tankstations ergens in de maand april in één keer via een tankwagen af te voeren en te vervangen door zomerbenzine. Echter, de dampverliezen die een dergelijke operatie met zich brengt, zullen de uitgespaarde verdampingsverliezen door het gebruik van zomerbenzine verre overtreffen. Daarbij zijn de kosten van een dergelijke operatie veel hoger dan de kosten die gemoeid zijn met het onderhavige voorstel. De nota van toelichting is hierop aangepast.
4. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.
Ook aan de redactionele opmerking van de Raad om in de toelichting te motiveren waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid van de richtlijn om strengere eisen te stellen aan niet voor de weg bestemde mobiele machines, is gevolg gegeven. De reden waarom geen gebruik is gemaakt van die mogelijkheid is gelegen in het feit dat er binnen de sector verkeer tot het jaar 2010 geen extra maatregelen nodig zijn met betrekking tot het verminderen van de emissie van zwaveldioxide. Bovendien heeft de Europese Commissie tot opdracht om omstreeks 2007 voorstellen te doen om de kwaliteit van deze dieselbrandstof af te stemmen op de motor- en nabehandelingtechnologie waarmee niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers tegen die tijd worden uitgerust om aan de aangescherpte uitlaatgaseisen te voldoen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit een juridisch-technische verbetering aan te brengen. In artikel I, onderdeel A, is aan artikel 1, eerste lid, toegevoegd: (PbEU L 76). De vermelding van de vindplaats van de in dat artikel genoemde richtlijn draagt bij aan de transparantie van de regelgeving.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de nota van toelichting aan te geven wanneer voor het eerst de nieuwe manier van levering van zomerbenzine aan kleine tankstations zal plaatsvinden. Aangezien het ontwerpbesluit niet voor mei 2004 kon worden bekrachtigd, zal de nieuwe manier van levering pas in 2005 plaatsvinden.
Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele onvolkomenheden in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting te corrigeren.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Zie aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Het besluit strekt tot gedeeltelijke implementatie van richtlijn 2003/17/EG van het Europese parlement en de Raad van de Europese Unie van 3 maart 2003 (PbEU L 76) tot wijziging van richtlijn nr.98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstoffen. Deze strekt tot invoering van benzine en diesel met een zwavelgehalte van maximaal 10 milligram per kilogram (hierna: zwavelvrije brandstof). Tevens roept het ontwerpbesluit een ministeriële bevoegdheid in het leven om voor kleine tankstations afwijkende regels te stellen voor de levering in de zomermaanden van benzine met een lagere dampspanning (hierna: zomerbenzine).
De Raad van State kan zich vinden in het voorstel maar maakt opmerkingen over de wijze waarop en de termijn waarbinnen de implementatie plaatsvindt. In verband hiermee is enige aanpassing van het besluit wenselijk.
1. Implementatietermijnen
De Raad maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn moeten de lidstaten uiterlijk op 30 juni 2003 aan de richtlijn voldoen en deze met ingang van 1 januari 2004 toepassen. Beide termijnen zijn thans overschreden. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van deze overschrijdingen.
b. Artikel 1, derde en vierde lid, van de richtlijn, verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat uiterlijk op 1 januari 2005 zwavelvrije brandstof beschikbaar is op een geografisch evenwichtig gespreide basis. Volgens de toelichting vindt implementatie van deze verplichting plaats door accijnsverhoging op benzine en dieselbrandstof met een hoog zwavelgehalte in het Belastingplan 2004 (De Raad leest: Belastingplan 2005). Op basis van eerdere ervaringen wordt verwacht dat de markt in zeer korte tijd geheel over zal gaan op zwavelvrije brandstof.
De periode tussen de indiening van het Belastingplan 2005 en de termijn waarop voldoende zwavelvrije brandstof beschikbaar moet zijn bedraagt slechts enkele maanden. Dit roept de vraag op of de markt genoeg tijd heeft om ervoor te zorgen dat deze brandstoffen voldoende en evenwichtig gespreid beschikbaar zullen zijn. Daarbij speelt een rol in hoeverre voor zwavelvrije brandstof technische aanpassingen vereist zijn bij de producenten en aanbieders.
De Raad adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden.
2 Onvolledige implementatie
Artikel 1, eerste lid, van de richtlijn bevat een definitie van "gasoliën voor niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers of bosbouwmachines". Deze definitie wordt in het ontwerpbesluit niet geïmplementeerd. De Raad wijst er op bepalingen over brandstoffen die niet voor het wegverkeer zijn bestemd, zijn opgenomen in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen.
De Raad adviseert vorengenoemde definitie te implementeren in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen.
3. Zomerbenzine
Het ontwerpbesluit roept een ministeriële bevoegdheid in het leven om voor kleinere tankstations afwijkende regels te stellen in verband met de levering van zomerbenzine. Deze bevoegdheid komt niet voort uit de richtlijn.
De Raad wijst op het uitgangspunt dat bij implementatieregelingen geen andere regels worden opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn, teneinde vertragingen in de implementatieprocedure zoveel mogelijk te voorkomen.(zie noot 1) De toelichting maakt niet duidelijk waarom opname van deze bepaling in het besluit nodig is en waarom dit niet door middel van een afzonderlijk besluit kan worden geregeld.
De Raad adviseert de opname van deze bepaling in het besluit nader te motiveren.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 27 februari 2004, no.W08.04.0036/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In de nota van toelichting "Belastingplan 2004" vervangen door: Belastingplan 2005.
In de toelichting motiveren waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid in artikel 1, derde lid, onder b, om strengere eisen te stellen aan niet voor de weg bestemde machines.
Nader rapport (reactie op het advies) van 8 juni 2004
1. onder a:
Aan de eerste alinea van de nota van toelichting is een passage toegevoegd. In die passage is aangegeven dat het overschrijden van de data waarop de richtlijn had moeten zijn omgezet in nationaal recht (respectievelijk 30 juni 2003 en 1 januari 2004) geen praktische consequenties heeft. De in de richtlijn genoemde maatregelen strekken er immers toe om vanaf uiterlijk 1 januari 2005 een materieel effect te bewerkstelligen ten aanzien van de beschikbaarheid en het gebruik van zwavelvrije benzine en diesel.
Daarnaast kent de richtlijn enkele opdrachten aan de lidstaten die reeds vanaf 1 januari 2004 moeten worden uitgevoerd, zoals rapportages over de ontwikkeling van de brandstoffenmarkt volgens een voorgeschreven model. Deze rapportages worden door de rijksoverheid zelf ter hand genomen.
onder b:
Aanvankelijk werd beoogd de zorgplicht voor de overheid dat zwavelvrije brandstof vanaf uiterlijk 1 januari 2005 op verantwoord evenwichtig gespreide geografische basis beschikbaar komt, in te vullen door het introduceren van een accijnsverschil tussen zwavelvrije en niet-zwavelvrije brandstof. Indien hierover tijdig overleg met de producenten en aanbieders zou hebben plaatsgevonden, waren zij in staat geweest de noodzakelijke veranderingen in productie en distributie ook tijdig ter hand te nemen. Inmiddels is door de introductie van
zwavelvrije benzine bij alle tankstations van één van de grote oliemaatschappijen voor zover het benzine betreft aan deze opdracht van de richtlijn voldaan. Voor diesel wordt thans de mogelijkheid onderzocht uitvoering aan de richtlijn te geven hetzij door een deel van de tankstations door middel van een subsidie over te halen zwavelvrije diesel vanaf 1 januari 2005 ten verkoop aan te bieden, hetzij door introductie van een accijnsdifferentiatie waardoor naar verwachting alle tankstations zwavelvrije diesel zullen leveren. Een en ander heeft geleid tot aanpassing van de nota van toelichting.
2. In artikel 2, tweede lid, tweede volzin, van richtlijn 98/70/EG is aan de lidstaten toestemming gegeven om voor te schrijven dat "het zwavelgehalte van gasolie voor de motoren van niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers moet voldoen aan de eisen die gelden voor het zwavelgehalte van dieselbrandstoffen als bedoeld in deze richtlijn of richtlijn 93/12/EEG".
In richtlijn 2003/17/EG is de omschrijving van deze gasolie gepreciseerd met de definitie, zoals neergelegd in artikel 2, derde lid, van laatstbedoelde richtlijn. Inhoudelijk gezien bestaat echter geen verschil tussen de definitie van richtlijn 2003/17/EG en richtlijn 93/12/EEG. Dat doet niet af aan het feit dat in het onderhavige besluit zal worden voorzien in een aanpassing van het Besluit zwavelgehalte brandstoffen en wel zodanig dat naar de definitie van richtlijn 2003/17/EG zal worden verwezen. Daarbij zal voorts worden bepaald dat een wijziging van die richtlijn, voor de toepassing van de in het Besluit zwavelgehalte brandstoffen opgenomen definitie, geldt met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel besluit, dat in de Staatscourant wordt bekendgemaakt, een ander tijdstip wordt vastgesteld.
3. De bevoegdheid om bij ministeriële regeling een specifiek regime voor kleine tankstations te creëren inzake het moment van overschakeling op zomerbenzine vloeit niet rechtstreeks voort uit de richtlijn, maar is wel als een implementatie daarvan te beschouwen. Een doel van de richtlijn is namelijk dat benzine gedurende de zomerperiode een lagere dampspanning heeft, waardoor de verdampingsverliezen tijdens het tanken en het rijden worden beperkt. Dit doel is er niet mee gediend de volledige inhoud van de opslagtanks van kleine tankstations ergens in de maand april in één keer via een tankwagen af te voeren en te vervangen door zomerbenzine. Echter, de dampverliezen die een dergelijke operatie met zich brengt, zullen de uitgespaarde verdampingsverliezen door het gebruik van zomerbenzine verre overtreffen. Daarbij zijn de kosten van een dergelijke operatie veel hoger dan de kosten die gemoeid zijn met het onderhavige voorstel. De nota van toelichting is hierop aangepast.
4. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.
Ook aan de redactionele opmerking van de Raad om in de toelichting te motiveren waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid van de richtlijn om strengere eisen te stellen aan niet voor de weg bestemde mobiele machines, is gevolg gegeven. De reden waarom geen gebruik is gemaakt van die mogelijkheid is gelegen in het feit dat er binnen de sector verkeer tot het jaar 2010 geen extra maatregelen nodig zijn met betrekking tot het verminderen van de emissie van zwaveldioxide. Bovendien heeft de Europese Commissie tot opdracht om omstreeks 2007 voorstellen te doen om de kwaliteit van deze dieselbrandstof af te stemmen op de motor- en nabehandelingtechnologie waarmee niet voor de weg bestemde mobiele machines en landbouwtrekkers tegen die tijd worden uitgerust om aan de aangescherpte uitlaatgaseisen te voldoen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit een juridisch-technische verbetering aan te brengen. In artikel I, onderdeel A, is aan artikel 1, eerste lid, toegevoegd: (PbEU L 76). De vermelding van de vindplaats van de in dat artikel genoemde richtlijn draagt bij aan de transparantie van de regelgeving.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de nota van toelichting aan te geven wanneer voor het eerst de nieuwe manier van levering van zomerbenzine aan kleine tankstations zal plaatsvinden. Aangezien het ontwerpbesluit niet voor mei 2004 kon worden bekrachtigd, zal de nieuwe manier van levering pas in 2005 plaatsvinden.
Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele onvolkomenheden in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting te corrigeren.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Zie aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.