Ontwerpbesluit houdende aanwijzing van gevallen waarin een uitvoeringsorgaan mag afwijken van de verplichting om met iedere instelling op haar verzoek een overeenkomst te sluiten als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Besluit opheffing contracteerplicht extramurale zorg AWBZ), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 10 juni 2004, no.04.002272, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende aanwijzing van gevallen waarin een uitvoeringsorgaan mag afwijken van de verplichting om met iedere instelling op haar verzoek een overeenkomst te sluiten als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Besluit opheffing contracteerplicht extramurale zorg AWBZ), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit houdt in dat de contracteerplicht in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor de extramurale zorg wordt afgeschaft. Deze opheffing geldt ook voor de omgekeerde contracteerplicht op grond van artikel 46 van de AWBZ.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over de gevolgen van de voorgestelde maatregel.

1. Met de voorgestelde maatregel - die zich beperkt tot alleen de extramurale zorg - wordt beoogd meer onderhandelingsruimte voor de zorgkantoren te creëren, waardoor zij doelmatiger zorg kunnen inkopen, en meer inhoud kunnen geven aan de omslag van aanbod- naar vraagsturing.(zie noot 1) In zoverre past de maatregel in het algemene beleid om op het terrein van de volksgezondheid tot wijziging van het sturingsstelsel te komen.
Het College voor zorgverzekeringen (CVZ) merkt in zijn uitvoeringstoets over het voorstel op dat het beoogde doel ook langs andere wegen te bereiken is en dat daartoe al verschillende trajecten in gang zijn gezet. Het CVZ adviseert de contracteerplicht niet op te heffen totdat de modernisering van de AWBZ zich in een verder gevormd stadium bevindt.(zie noot 2)
In de toelichting op het ontwerpbesluit wordt hier niet op ingegaan.
De Raad acht het wenselijk dat in de toelichting wordt uiteengezet waarom de voorgestelde maatregel noodzakelijk is naast de overige trajecten die al in gang zijn gezet en waarom niet de modernisering van de AWBZ wordt afgewacht. Dit is met name van belang aangezien onzeker is wat de gevolgen van de voorgestelde maatregel voor de verschillende partijen zullen zijn. Zo is door het CVZ onder meer gewezen op de beperking van de keuzevrijheid van de verzekerden. De regering erkent dit en acht het mogelijk de risico’s van de opheffing van de contracteerplicht te ondervangen in het convenant tussen CVZ, ZN en VWS.
Volgens de Raad kan hieruit geconcludeerd worden dat het nodig is door middel van nadere maatregelen, zoals genoemd convenant, onzekerheden en nadelen te voorkómen, waardoor wellicht de contracteerplicht - zij het in andere vorm - wordt gecontinueerd en daardoor de beoogde concurrentie niet wordt bereikt. Ook tegen deze achtergrond behoeft de voorgestelde opheffing van de contracteerplicht een nadere motivering.

2. In de toelichting wordt opgemerkt dat de opheffing van de contracteerplicht geen gevolgen heeft voor de bestaande overeenkomsten. De Raad is van mening dat hier niet zonder meer van kan worden uitgegaan. De voorgestelde maatregel heeft onmiddellijke werking (3). Het is daarom denkbaar dat de opheffing van de contracteerplicht aanleiding kan zijn om bestaande overeenkomsten te wijzigen of geheel of gedeeltelijk te ontbinden, bijvoorbeeld op grond van onvoorziene omstandigheden (artikel 6:258 BW).
De Raad adviseert op dit punt in de toelichting in te gaan.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2004

1. De Raad van State acht het in het licht van het advies van het College voor zorgverzekeringen (CVZ) wenselijk dat de noodzaak van de opheffing van de contracteerplicht nader wordt gemotiveerd.
Zoals de Raad opmerkt, past het scheppen van meer onderhandelingsruimte voor de zorgkantoren met het oog op het realiseren van een doelmatigere inkoop door zorgkantoren en een omslag van aanbod- naar vraagsturing in het algemene beleid om tot wijziging van het sturingsstelsel te komen. In de toelichting op het aan de Raad voorgelegde ontwerp-besluit was reeds puntsgewijs aangegeven waarom er, in weerwil van hetgeen door het CVZ is opgemerkt, voor gekozen is om thans toch over te gaan tot opheffing van de contracteerplicht voor de extramurale zorg in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Daarbij was aangegeven dat wordt verwacht dat van het beoogde doel weinig terecht zal komen zonder mogelijkheid voor de zorgkantoren om druk te zetten op de onderhandelingen met zorgaanbieders. Daarnaast werd geschetst dat de maatregel ook van belang wordt geacht met het oog op beheersing van de groei in de AWBZ. Aldus is naar mijn mening afdoende duidelijk gemaakt waarom niet kan worden volstaan met de reeds in gang gezette trajecten. Wel is de nota van toelichting op dit punt nog enigszins aangepast.
De Raad concludeert uit het feit dat in het convenant voldoende mogelijkheden zitten om voldoende keuzemogelijkheden voor cliënten te garanderen, dat daarmee de facto de contracteerplicht wordt gehandhaafd en de beoogde concurrentie niet wordt bereikt. Dat is niet het geval. De contracteerplicht houdt in dat de zorgaanbieders voor alle zorg die ze leveren, moeten worden gecontracteerd. Het convenant stelt deze eis niet. Het convenant dwingt het zorgkantoor in zijn contracteerbeleid erin te voorzien dat er voldoende keuzemogelijkheden zijn. Dat laat zeker ruimte om sommige aanbieders niet te contracteren. Er is derhalve geen reden voor de veronderstelling dat door het convenant de met de maatregel beoogde concurrentie niet zou ontstaan. Ook op dit punt heeft in de nota van toelichting nog een kleine aanvulling plaatsgevonden.

2. In de nota van toelichting werd gesteld dat de opheffing geen gevolgen heeft voor bestaande overeenkomsten. De Raad van State merkt op dat daarvan niet zonder meer kan worden uitgegaan en acht het denkbaar dat zorgkantoren daarin aanleiding vinden om te trachten bestaande overeenkomsten te wijzigen of geheel of gedeeltelijk te doen ontbinden op grond van onvoorziene omstandigheden.
Dat de maatregel onmiddellijke werking heeft, acht ik, anders dan de Raad in casu niet relevant. De onmiddellijke werking heeft slechts betrekking op de verplichting om met zorgaanbieders contracten aan te gaan. Het schrappen van die verplichting heeft op zich geen gevolgen voor reeds gesloten overeenkomsten. Uit de systematiek van de AWBZ vloeit naar mijn oordeel voort dat een overeenkomst in de zin van artikel 42 haar geldigheid behoudt, ook als de verplichting, ter voldoening waaraan die overeenkomst is gesloten, komt te vervallen. Partijen blijven in beginsel gedurende de resterende looptijd aan die overeenkomst gebonden.
Uiteraard is het altijd denkbaar dat bij een contractspartij de behoefte opkomt een lopende overeenkomst te wijzigen. Zij zal daarover dan met haar wederpartij overeenstemming moeten zien te bereiken. Dat kan naar mijn mening echter niet worden gezien als een rechtstreeks gevolg van de onderhavige maatregel.
Hoewel het oordeel dienaangaande uiteraard aan de rechter is voorbehouden, acht ik het voorts niet aannemelijk dat de opheffing van de contracteerplicht kan worden gezien als een onvoorziene omstandigheid van dien aard dat het zorgkantoor met succes zal kunnen stellen dat van hem geen ongewijzigde instandhouding mag worden verwacht en op die grond ontbinding van de overeenkomst zal kunnen eisen. Het feit dat overeenkomsten veelal een looptijd hebben van slechts een jaar is daarbij in mijn ogen een relevante factor.
In verband met de opmerking van de Raad is de desbetreffende passage in de toelichting aangevuld.
Ik heb overigens geen aanleiding te veronderstellen dat partijen geneigd zullen zijn bestaande contracten, zeker als er sprake is van jarenlange, goede relaties, zonder enige overgangsafspraak open te breken of te doen ontbinden.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit dusdanig aan te passen dat de contracteerplicht ook wordt opgeheven voor de aanspraken bruikleen van verpleegartikelen, dieetadvisering en prenatale zorg. Tot opheffing van de contracteerplicht voor deze drie aanspraken is besloten met het oog op consistentie met de andere extramurale AWBZ-zorg en beheersing van de groei.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

---

(1) College voor zorgverzekeringen. Uitvoeringstoets opheffing contracteerplicht AWBZ extramuraal, 22 april 2004, blz. 23 en 13.
(2) Aanwijzing 166 van de Aanwijzingen voor de regelgeving: "1. Een nieuwe regeling is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. 2. Indien beoogd wordt af te wijken van het eerste lid, wordt dit uitdrukkelijk bepaald."