Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 in verband met gevolgen van ruimtelijke plannen voor de waterhuishouding (watertoets).
- Kenmerk
- W08.03.0051/V
- Datum advies
- 11 april 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 12 augustus 2003, nr 153
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 in verband met gevolgen van ruimtelijke plannen voor de waterhuishouding (watertoets).
Bij Kabinetsmissive van 7 februari 2003, no.03.000543, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 in verband met gevolgen van ruimtelijke plannen voor de waterhuishouding (watertoets).
Het ontwerpbesluit ziet op het invoeren van een zogenaamde watertoets bij ruimtelijke plannen. Deze houdt in dat bij de vaststelling of wijziging van een ruimtelijk plan rekening dient te worden gehouden met de waterhuishouding. In de toelichting bij de desbetreffende plannen moet hieromtrent verantwoording worden afgelegd (waterparagraaf). Hiertoe wijzigt het ontwerpbesluit de artikelen 7, tweede lid, 10, 11, tweede lid, 12, tweede lid, en 21b, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro).
Verder wordt een nieuw artikel 19a toegevoegd aan het Bro, inhoudende dat de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) wordt vergezeld van een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van de vrijstelling voor de waterhuishouding.
Ten slotte wordt de bestaande verplichting tot bestuurlijk overleg met de waterschappen wat betreft structuurplannen en bestemmingsplannen uitgebreid tot vrijstellingsbesluiten, bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO.
De watertoets wordt sinds medio 2001 in de praktijk reeds vrijwillig toegepast. Over de werkbaarheid van de watertoets in de praktijk zijn nog geen gegevens bekend.(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen, betreffende de toetsingsgronden, de reikwijdte van de toetsing, de plannen op rijksniveau en het bestuurlijk overleg.
1. Toetsingsgronden
Het ontwerpbesluit beoogt in de toelichting bij verschillende ruimtelijke plannen en vrijstellingen een nieuw element op te nemen, namelijk een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van het plan/het vrijstellingsbesluit voor de waterhuishouding. Dit veronderstelt dat deze gevolgen er steeds zijn en dat ze ook duidelijk zijn. Om verschillende redenen zal dit echter naar verwachting niet steeds het geval zijn. Zeker de kleinere vrijstellingsbesluiten op grond van artikel 19, eerste lid, WRO en de postzegelplannen zullen veelal geen aanwijsbare gevolgen voor de waterhuishouding hebben.
Bij de meer omvangrijke besluiten en plannen zal dit wel het geval zijn. De vraag is echter of steeds goed valt vast te stellen wat de gevolgen voor de waterhuishouding zijn. Hierbij is van belang op te merken dat wordt gesproken over de waterhuishouding; dit omvat de kwantiteit en de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater.
Het beleid op het terrein van de waterhuishouding is geformuleerd in een rijksnota, in provinciale plannen en in waterbeheersplannen op grond van de Wet op de waterhuishouding. Het ligt voor de hand dat bij toepassing van een watertoets met dit beleid rekening wordt gehouden.
De Raad wijst op de noodzaak om te komen tot concreet toepasbare toetsingscriteria aan de hand waarvan een watertoets bij de verschillende ruimtelijke plannen en besluiten zinvol kan worden uitgevoerd. Hij adviseert hierover in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen.
2. Reikwijdte
Artikel 7, tweede lid, aanhef en onder c, Bro schrijft thans voor dat de toelichting van het streekplan of een uitwerkingsplan daarvan een beschrijving bevat van de mate waarin en de wijze waarop de ruimtelijke ontwikkeling is afgestemd op, dan wel leidt tot aanpassing van onder meer het provinciale waterhuishoudingsbeleid, zoals dat is vastgelegd in het geldende waterhuishoudingsplan. Het ontwerpbesluit (Artikel I, onderdeel A) voegt aan artikel 7, tweede lid, een nieuw onderdeel c toe, dat de verplichting inhoudt om in de toelichting op het ruimtelijke plan een beschrijving op te nemen van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van het desbetreffende (ruimtelijke) plan voor de waterhuishouding.
De toelichting op het ontwerpbesluit gaat niet nader in op de verhouding tussen het nieuwe onderdeel c en de reeds geldende verplichting (straks: onderdeel d). Dit geldt tevens voor artikel I, onderdelen C tot en met F, van het ontwerpbesluit.
De Raad adviseert de toelichting bij het ontwerpbesluit op dit punt aan te vullen.
3. Plannen op rijksniveau
Het ontwerpbesluit houdt niet in dat een watertoets moet worden opgenomen in de ruimtelijke plannen die op rijksniveau worden vastgesteld. De toelichting gaat niet in op deze keuze. Een reden voor het achterwege laten van een watertoets op rijksniveau kan liggen in de omstandigheid dat de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid bevordert en dus zorg dient te dragen voor de afstemming tussen ruimtelijk beleid en waterhuishoudingsbeleid.
De vraag rijst dan echter waarom deze reden niet eveneens geldt voor het provinciale niveau, waar provinciale staten zowel het waterhuishoudingsplan als het streekplan vaststellen (artikel 4a WRO respectievelijk artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding).
Een moeilijkheid bij een watertoets voor ruimtelijke plannen op rijksniveau kan liggen in het uiteenlopend karakter van deze plannen. Zij kunnen zeer algemene nota’s of structuurschetsen inhouden, maar ook meer concrete structuurschema’s en verder concrete projectplannen, terwijl ze verder concrete beleidsbeslissingen kunnen bevatten. Bij deze laatste categorie valt niet op voorhand in te zien, waarom een watertoets achterwege zou moeten blijven.
De Raad adviseert dit vraagstuk in de toelichting te bespreken en de regeling eventueel aan te vullen.
4. Bestuurlijk overleg
De toelichting biedt geen inzicht in de vraag of over het ontwerpbesluit overleg is gevoerd met de betrokken decentrale besturen of een instantie die voor deze representatief kan worden geacht, conform de artikelen 114 van de Gemeentewet en 112 van de Provinciewet. Dit geldt evenzeer voor mogelijk financiële consequenties van dit ontwerp voor decentrale besturen.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen, dan wel, indien dergelijk overleg achterwege is gebleven, dit alsnog te laten plaatsvinden.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 11 april 2003, no.W08.03.0051/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
In Artikel I, onderdeel C, “toegevoegd” vervangen door: ingevoegd.
In het geldende artikel 10, eerste en laatste volzin, na “het plan” invoegen: en de vrijstelling.
In de toelichting wordt gewezen op het belang van het advies van de waterbeheerder. De waterbeheerders zijn niet wettelijk belast met het adviseren inzake de door het bestuursorgaan te nemen besluiten en dientengevolge geen adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Desalniettemin dient het bevoegd gezag te voldoen aan een aantal (algemene) eisen van de Awb. Zo zal, ook al geldt artikel 3:9 Awb niet, het bestuursorgaan zich op grond van artikel 3:2 Awb ervan dienen te vergewissen dat, wanneer het besluit berust op onderzoek naar feiten dat is verricht door een adviseur, dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. De toelichting omschrijft met zoveel woorden hetgeen reeds is voorgeschreven in de artikelen 3:2 en 3:46 Awb. Verwijs in de toelichting naar de relevante bepalingen van de Awb.
Nader rapport (reactie op het advies) van 30 juni 2003
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan zijn opmerkingen aandacht zal zijn geschonken.
1. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting aangevuld.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting aangevuld met een passage over de verhouding tussen de watertoets in de toelichting op het streekplan en het provinciale waterhuishoudingsplan. Overigens heeft dit laatste plan geen directe betekenis voor de in artikel I, onderdelen C tot en met F, genoemde gemeentelijke en regionale plannen of de vrijstelling, en de daarbij nu voorgestelde watertoets, doch slechts langs de weg van het streekplan als toetsingskader voor die plannen of de vrijstelling. Op dit punt is het advies van de Raad dan ook niet gevolgd.
3. Een waterparagraaf wordt niet voorgeschreven voor ruimtelijke plannen van het rijk. Redenen van terughoudendheid met regelgeving hebben hiertoe geleid. In de toelichting is hieromtrent een passage opgenomen.
4. De watertoets is een onderdeel van het beleid met betrekking tot het waterbeheer in de 21e eeuw (WB21). In het kader van WB21 vindt veelvuldig overleg plaats met de decentrale overheden. Op grond van de Startovereenkomst Waterbeheer 21e eeuw is door een interbestuurlijke projectgroep – met vertegenwoordigers van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen – gewerkt aan een beleidsmatige invulling van de watertoets. Door deze projectgroep zijn een Handreiking en een Bestuurlijke notitie opgesteld met betrekking tot het watertoetsproces. In het kader van het bestuurlijk overleg WB21 is de inhoud van het ontwerpbesluit besproken met VNG, IPO en de Unie van Waterschappen. De toelichting is in deze zin aangevuld.
5. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn verwerkt.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting op een enkel punt redactioneel aan te passen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Zie de brief van de Rijksplanologische Commissie, 9 december 2002, de Startovereenkomst Waterbeleid 21e eeuw, Stcrt. 20 februari 2001, nr.36, bladzijden 8 en volgende, en Cobouw 18 februari 2003. Een evaluatierapport wordt medio 2003 verwacht.
Het ontwerpbesluit ziet op het invoeren van een zogenaamde watertoets bij ruimtelijke plannen. Deze houdt in dat bij de vaststelling of wijziging van een ruimtelijk plan rekening dient te worden gehouden met de waterhuishouding. In de toelichting bij de desbetreffende plannen moet hieromtrent verantwoording worden afgelegd (waterparagraaf). Hiertoe wijzigt het ontwerpbesluit de artikelen 7, tweede lid, 10, 11, tweede lid, 12, tweede lid, en 21b, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro).
Verder wordt een nieuw artikel 19a toegevoegd aan het Bro, inhoudende dat de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) wordt vergezeld van een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van de vrijstelling voor de waterhuishouding.
Ten slotte wordt de bestaande verplichting tot bestuurlijk overleg met de waterschappen wat betreft structuurplannen en bestemmingsplannen uitgebreid tot vrijstellingsbesluiten, bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO.
De watertoets wordt sinds medio 2001 in de praktijk reeds vrijwillig toegepast. Over de werkbaarheid van de watertoets in de praktijk zijn nog geen gegevens bekend.(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij de volgende kanttekeningen, betreffende de toetsingsgronden, de reikwijdte van de toetsing, de plannen op rijksniveau en het bestuurlijk overleg.
1. Toetsingsgronden
Het ontwerpbesluit beoogt in de toelichting bij verschillende ruimtelijke plannen en vrijstellingen een nieuw element op te nemen, namelijk een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van het plan/het vrijstellingsbesluit voor de waterhuishouding. Dit veronderstelt dat deze gevolgen er steeds zijn en dat ze ook duidelijk zijn. Om verschillende redenen zal dit echter naar verwachting niet steeds het geval zijn. Zeker de kleinere vrijstellingsbesluiten op grond van artikel 19, eerste lid, WRO en de postzegelplannen zullen veelal geen aanwijsbare gevolgen voor de waterhuishouding hebben.
Bij de meer omvangrijke besluiten en plannen zal dit wel het geval zijn. De vraag is echter of steeds goed valt vast te stellen wat de gevolgen voor de waterhuishouding zijn. Hierbij is van belang op te merken dat wordt gesproken over de waterhuishouding; dit omvat de kwantiteit en de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater.
Het beleid op het terrein van de waterhuishouding is geformuleerd in een rijksnota, in provinciale plannen en in waterbeheersplannen op grond van de Wet op de waterhuishouding. Het ligt voor de hand dat bij toepassing van een watertoets met dit beleid rekening wordt gehouden.
De Raad wijst op de noodzaak om te komen tot concreet toepasbare toetsingscriteria aan de hand waarvan een watertoets bij de verschillende ruimtelijke plannen en besluiten zinvol kan worden uitgevoerd. Hij adviseert hierover in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen.
2. Reikwijdte
Artikel 7, tweede lid, aanhef en onder c, Bro schrijft thans voor dat de toelichting van het streekplan of een uitwerkingsplan daarvan een beschrijving bevat van de mate waarin en de wijze waarop de ruimtelijke ontwikkeling is afgestemd op, dan wel leidt tot aanpassing van onder meer het provinciale waterhuishoudingsbeleid, zoals dat is vastgelegd in het geldende waterhuishoudingsplan. Het ontwerpbesluit (Artikel I, onderdeel A) voegt aan artikel 7, tweede lid, een nieuw onderdeel c toe, dat de verplichting inhoudt om in de toelichting op het ruimtelijke plan een beschrijving op te nemen van de wijze waarop rekening is gehouden met de gevolgen van het desbetreffende (ruimtelijke) plan voor de waterhuishouding.
De toelichting op het ontwerpbesluit gaat niet nader in op de verhouding tussen het nieuwe onderdeel c en de reeds geldende verplichting (straks: onderdeel d). Dit geldt tevens voor artikel I, onderdelen C tot en met F, van het ontwerpbesluit.
De Raad adviseert de toelichting bij het ontwerpbesluit op dit punt aan te vullen.
3. Plannen op rijksniveau
Het ontwerpbesluit houdt niet in dat een watertoets moet worden opgenomen in de ruimtelijke plannen die op rijksniveau worden vastgesteld. De toelichting gaat niet in op deze keuze. Een reden voor het achterwege laten van een watertoets op rijksniveau kan liggen in de omstandigheid dat de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid bevordert en dus zorg dient te dragen voor de afstemming tussen ruimtelijk beleid en waterhuishoudingsbeleid.
De vraag rijst dan echter waarom deze reden niet eveneens geldt voor het provinciale niveau, waar provinciale staten zowel het waterhuishoudingsplan als het streekplan vaststellen (artikel 4a WRO respectievelijk artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding).
Een moeilijkheid bij een watertoets voor ruimtelijke plannen op rijksniveau kan liggen in het uiteenlopend karakter van deze plannen. Zij kunnen zeer algemene nota’s of structuurschetsen inhouden, maar ook meer concrete structuurschema’s en verder concrete projectplannen, terwijl ze verder concrete beleidsbeslissingen kunnen bevatten. Bij deze laatste categorie valt niet op voorhand in te zien, waarom een watertoets achterwege zou moeten blijven.
De Raad adviseert dit vraagstuk in de toelichting te bespreken en de regeling eventueel aan te vullen.
4. Bestuurlijk overleg
De toelichting biedt geen inzicht in de vraag of over het ontwerpbesluit overleg is gevoerd met de betrokken decentrale besturen of een instantie die voor deze representatief kan worden geacht, conform de artikelen 114 van de Gemeentewet en 112 van de Provinciewet. Dit geldt evenzeer voor mogelijk financiële consequenties van dit ontwerp voor decentrale besturen.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen, dan wel, indien dergelijk overleg achterwege is gebleven, dit alsnog te laten plaatsvinden.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 11 april 2003, no.W08.03.0051/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
In Artikel I, onderdeel C, “toegevoegd” vervangen door: ingevoegd.
In het geldende artikel 10, eerste en laatste volzin, na “het plan” invoegen: en de vrijstelling.
In de toelichting wordt gewezen op het belang van het advies van de waterbeheerder. De waterbeheerders zijn niet wettelijk belast met het adviseren inzake de door het bestuursorgaan te nemen besluiten en dientengevolge geen adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Desalniettemin dient het bevoegd gezag te voldoen aan een aantal (algemene) eisen van de Awb. Zo zal, ook al geldt artikel 3:9 Awb niet, het bestuursorgaan zich op grond van artikel 3:2 Awb ervan dienen te vergewissen dat, wanneer het besluit berust op onderzoek naar feiten dat is verricht door een adviseur, dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. De toelichting omschrijft met zoveel woorden hetgeen reeds is voorgeschreven in de artikelen 3:2 en 3:46 Awb. Verwijs in de toelichting naar de relevante bepalingen van de Awb.
Nader rapport (reactie op het advies) van 30 juni 2003
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan zijn opmerkingen aandacht zal zijn geschonken.
1. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting aangevuld.
2. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting aangevuld met een passage over de verhouding tussen de watertoets in de toelichting op het streekplan en het provinciale waterhuishoudingsplan. Overigens heeft dit laatste plan geen directe betekenis voor de in artikel I, onderdelen C tot en met F, genoemde gemeentelijke en regionale plannen of de vrijstelling, en de daarbij nu voorgestelde watertoets, doch slechts langs de weg van het streekplan als toetsingskader voor die plannen of de vrijstelling. Op dit punt is het advies van de Raad dan ook niet gevolgd.
3. Een waterparagraaf wordt niet voorgeschreven voor ruimtelijke plannen van het rijk. Redenen van terughoudendheid met regelgeving hebben hiertoe geleid. In de toelichting is hieromtrent een passage opgenomen.
4. De watertoets is een onderdeel van het beleid met betrekking tot het waterbeheer in de 21e eeuw (WB21). In het kader van WB21 vindt veelvuldig overleg plaats met de decentrale overheden. Op grond van de Startovereenkomst Waterbeheer 21e eeuw is door een interbestuurlijke projectgroep – met vertegenwoordigers van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen – gewerkt aan een beleidsmatige invulling van de watertoets. Door deze projectgroep zijn een Handreiking en een Bestuurlijke notitie opgesteld met betrekking tot het watertoetsproces. In het kader van het bestuurlijk overleg WB21 is de inhoud van het ontwerpbesluit besproken met VNG, IPO en de Unie van Waterschappen. De toelichting is in deze zin aangevuld.
5. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn verwerkt.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting op een enkel punt redactioneel aan te passen.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) Zie de brief van de Rijksplanologische Commissie, 9 december 2002, de Startovereenkomst Waterbeleid 21e eeuw, Stcrt. 20 februari 2001, nr.36, bladzijden 8 en volgende, en Cobouw 18 februari 2003. Een evaluatierapport wordt medio 2003 verwacht.