Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende implementatie van richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332) (Besluit verbranden afvalstoffen).
- Kenmerk
- W08.03.0036/V
- Datum advies
- 14 juli 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 13 april 2004, nr 70
- Infrastructuur en Waterstaat
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende implementatie van richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332) (Besluit verbranden afvalstoffen).
Bij Kabinetsmissive van 27 januari 2003, no.03.000287, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van VROM, bij de RvS ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende implementatie van richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332) (Besluit verbranden afvalstoffen).
Het ontwerpbesluit behelst de implementatie van richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332) (hierna: de afvalverbrandingsrichtlijn). In de afvalverbrandingsrichtlijn zijn enkele afzonderlijke richtlijnen geïntegreerd waar het gaat om de beperking van emissie van stoffen in de lucht en via rookgasreiniging in water bij het verbranden van afvalstoffen, waaronder gevaarlijke afvalstoffen. In dit ontwerpbesluit wordt de regeling van dit onderwerp over de verschillende besluiten op grond van de Wet milieubeheer (Wm), geïntegreerd en aan de afvalverbrandingsrichtlijn aangepast. Overeenkomstig de systematiek van het Nederlandse milieurecht geschiedt deze implementatie in de vorm van regels voor vergunningplichtige inrichtingen en instructies aan het bevoegd gezag bij de behandeling van vergunningaanvragen. Daarbij worden het Besluit luchtemissie afvalverbranding (Bla) en de Regeling verbranden gevaarlijke afvalstoffen ingetrokken, wordt het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer aangevuld en de reikwijdte van het Besluit milieuverslaglegging uitgebreid. In samenhang hiermee wordt de verhouding geregeld tot het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (BEES A) en tot het Besluit emissie-eisen stookinstallaties B, welke besluiten voortaan uitsluitend zullen gelden voor het stoken zonder meeverbranding van afvalstoffen. In samenhang met deze opzet bevat het ontwerpbsluit het verbod om buiten een inrichting een verbrandingsinstallatie in werking te hebben.
Voor wat betreft de component water wordt de afvalverbrandingsrichtlijn geïmplementeerd in een op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren te baseren ministeriële regeling.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit maar adviseert tot enige aanpassing
1. De implementatie van de afvalverbrandingsrichtlijn
a. Strengere regels
Zoals in hoofdstuk 4 van de toelichting wordt beschreven, stelt het ontwerpbesluit op een aantal punten strengere eisen dan de afvalverbrandingsrichtlijn. Terecht wordt opgemerkt dat zulks, aangezien de afvalverbrandingsrichtlijn is gebaseerd op artikel 175 van het EG-Verdrag, is toegestaan. Artikel 176 van het EG-Verdrag bepaalt immers:
De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 175 van het EG-Verdrag, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.
Hieruit blijkt echter ook dat een aantal voorwaarden geldt:
1o. Het moet gaan om (verdergaande) beschermingsmaatregelen. Gelet op de context van dit artikel moet het daarbij gaan om verdergaande bescherming van het milieu.
2o. De maatregelen moeten verenigbaar zijn met het EG-Verdrag. Daarbij moet vooral aan bepalingen inzake het vrije verkeer, de mededinging en de staatssteun worden gedacht.
3o. De maatregelen moeten ter kennis worden gebracht van de Commissie.
Tegen deze achtergrond heeft de Raad de volgende opmerkingen over het ontwerpbesluit
- Blijkens hoofdstuk 1 Inleiding van de nota van toelichting is het ontwerpbesluit genotificeerd in het kader van richtlijn nr.98/34/EEG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 204) (hierna: richtlijn 98/34/EEG) in verband met technische voorschriften in de zin van richtlijn 98/34/EEG. Deze notificatie staat los van de meldingsplicht ex artikel 176 van het Verdrag. De Raad adviseert in de toelichting alsnog aan te geven hoe aan deze laatste verplichting is, dan wel zal worden voldaan.
- In hoofdstuk 4 van de toelichting wordt aangegeven, dat een aantal strengere eisen afkomstig is van bestaande wetgeving, zoals het Bla en BEES A. De Raad acht dit geen toereikende motivering in het licht van artikel 176 van het EG-Verdrag. Nu er een algemene richtlijn voor het verbranden van afvalstoffen is, zal ook de verenigbaarheid van de reeds geldende voorschriften met het verdrag moeten worden aangegeven.
- Voorts blijkt uit hetzelfde hoofdstuk dat bepaalde strengere voorschriften voortkomen uit het feit dat delen van de afvalverbrandingsrichtlijn zich niet goed lenen voor implementatie in het Nederlandse stelsel. Zo wordt in artikel 4, in afwijking van artikel 3, vierde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn, het drijven van mobiele installaties buiten een inrichting verboden en is er in de overgangsregeling in de artikelen 16 en 17 geen specifieke regeling getroffen voor installaties die voor 28 december 2002 naar het oordeel van de bevoegde autoriteit al "kandidaat" waren voor een vergunning (artikel 3, zesde lid, onderdeel c, van de afvalverbrandingsrichtlijn). De laatste afwijking kan nog worden gezien als het niet implementeren van een niet van toepassing zijnd onderdeel van de afvalverbrandingsrichtlijn. De uitsluiting van verbranden van afvalstoffen in mobiele installaties om nationale wetstechnische redenen is dat niet. Gelet op artikel 176 van het EG-Verdrag zal een dragende motivering moeten worden gegeven waarom het verbod van verbranden van afvalstoffen in mobiele installaties als strengere eis dan de afvalverbrandingsrichtlijn uit milieuoogpunt geboden is.
Afgezien hiervan lijkt in laatstgenoemd verbod met de motivering die daarvoor in de toelichting wordt gegeven, een handelsbeperking ten aanzien van mobiele installaties besloten te liggen. Daardoor is niet zeker of nog wel wordt voldaan aan de hiervoor genoemde tweede voorwaarde in artikel 176 van het EG-Verdrag.
- Voor de afvalverbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties die naar verhouding veel afval meeverbranden, zijn de emissie-eisen van Bijlage V van de afvalverbrandingsrichtlijn geïmplementeerd in tabel A van de bijlage bij het ontwerpbesluit In de toelichting wordt ten aanzien van de emissie-eisen voor stikstofoxiden opgemerkt dat daarbij niet, zoals in de afvalverbrandingsrichtlijn, onderscheid is gemaakt naar verbrandingscapaciteit uitgedrukt in ton per uur, maar in aansluiting op de in voorbereiding zijnde regelgeving met betrekking tot de NOx- emissiehandel, in thermisch vermogen in MWth. Daarbij wordt uiteengezet dat zoveel mogelijk is aangesloten bij de eisen in de afvalverbrandingsrichtlijn. Uit tabel A en hoofdstuk 4 van de NvT blijkt dat de emissie-eisen voor NOx strenger zijn dan in Bijlage V van de afvalstoffenrichtlijn. Het college leidt hieruit af dat de mogelijke afwijkingen in tabel A van Bijlage V van de afvalstoffenrichtlijn als gevolg van de andere indeling van installaties in ieder geval geen versoepeling inhouden ten opzichte van de afvalverbrandingsrichtlijn. Voorzover de strengere NOx emissie-eisen voortkomen uit de andere indeling in verbrandingsinstallaties met het oog op de voorziene handel in NOx-rechten, verdient het in verband met de eerste voorwaarde in artikel 176 van het EG-verdrag aanbeveling dat die aanscherping vanuit het milieubelang wordt verantwoord (bijvoorbeeld met het argument dat met een stelsel van emissierechten de cumulatieve uitstoot van schadelijke stoffen kan worden gestabiliseerd).
In ieder geval zal de toelichting op voornoemde punten moeten worden aangevuld.
b. Niet volledig
Ingevolge artikel 12, tweede lid (laatste zin), van de afvalverbrandingsrichtlijn dient de bevoegde autoriteit een lijst op te stellen van verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties met een nominale capaciteit van minder dan twee ton per uur en deze ter beschikking te stellen van het publiek. In de toelichting op artikel 12 van het ontwerpbesluit, in welk artikel deze verbrandingsinstallaties binnen de werkingssfeer van het Besluit milieuverslaglegging worden gebracht, wordt meegedeeld dat aan dit voorschrift gevolg is gegeven door een dergelijke lijst op te stellen en die ter inzage te leggen in de bibliotheek van de hoofdzetel van het Ministerie van VROM. Teneinde een dwingende doorwerking van deze bepaling van de afvalverbrandingsrichtlijn, die ertoe strekt dat burgers een mogelijkheid van inzage wordt geboden, te verzekeren adviseert de Raad in het besluit een verplichting voor de minister vast te leggen (zo nodig op grond van artikel 21.8 Wm) om de lijst op te stellen en beschikbaar te stellen.
c. Minder strenge regel
Ingevolge artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn dient, indien uit de verrichte metingen blijkt dat de in de de afvalverbrandingsrichtlijn vastgestelde emissiegrenswaarden voor lucht of water zijn overschreden, de bevoegde autoriteit daarvan onverwijld op de hoogte te worden gebracht. In voorschrift 1.7 van de bijlage bij het ontwerpbesluit is die mededelingsplicht beperkt tot gevallen waarin uit de meetgegevens blijkt dat de gestelde emissie-eisen wegens technisch onvermijdelijke storingen of stilleggingen van de reinigingsapparatuur of technisch onvermijdelijke defecten aan de reinigingsapparatuur worden overschreden. Dat is een aanzienlijke beperking. Voorschrift 1.7 zal in overeenstemming met artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden geredigeerd, dan wel moet in de transponeringstabel worden aangegeven in welke nationale bepaling de ruimere meldingsplicht van de afvalverbrandingsrichtlijn is geïmplementeerd.
d. Onduidelijke (onduidelijk gepresenteerde) implementatie
- Niet helder is aan welke normen vergunninghouders zich bij de vereiste metingen moeten houden. Bijlage III bij de afvalverbrandingsrichtlijn laat meerdere mogelijkheden open mits wordt voldaan aan de gelijkwaardige wetenschappelijke kwaliteit van CEN of ISO normen. In voorschrift 2.1 van het ontwerpbesluit wordt deze tekst overgenomen, terwijl de toelichting op dit voorschrift voor de verificatietest verwijst naar ontwerp NEN-EN normen. Daarnaast wordt in die toelichting uitleg gegeven aan technische termen waarvan enkele ook in het ontwerpbesluit en in de afvalverbrandingsrichtlijn voorkomen, zoals "continumeting" en "representatieve meting". Daarbij rijst de vraag of de afvalverbrandingsrichtlijn en het ontwerpbesluit van dezelfde uitleg uitgaan. In ieder geval zal in de toelichting meer duidelijkheid moeten worden gegeven over de te hanteren meettechnieken en de conformiteit daarvan met de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden aangegeven.
- In voorschrift 2.7, derde lid, onderdeel b, wordt voor na te leven voorschriften verwezen naar criteria in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn die nog overeenkomstig de procedure van artikel 17 van de de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden vastgesteld. Uit oogpunt van rechtszekerheid verdient het aanbeveling dat de bedoelde criteria te zijner tijd in het besluit zelf worden opgenomen. Hierop zal in de toelichting bij voorschrift 2.7 moeten worden ingegaan. Verder is niet duidelijk waarom de overgangsregeling in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn niet is overgenomen. Geadviseerd wordt dit alsnog in overweging te nemen.
e. Transponeringstabel
Artikel 4, vierde lid, aanhef, van de afvalverbrandingsrichtlijn is volgens de transponeringstabel reeds in andere regelgeving omgezet. Aangegeven zou moeten worden welke regelgeving dat is.
f. Implementatietermijn verstreken
Ingevolge artikel 21 van de afvalverbrandingsrichtlijn hadden de lidstaten uiterlijk op 28 december 2002 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moeten laten treden om op die datum aan de afvalverbrandingsrichtlijn te voldoen. De implementatietermijn is dus - overigens al voor de adviesaanvraag aan de Raad - verstreken. Dit heeft tot gevolg dat in de overgangsregeling in de artikelen 17 en 18 van het ontwerpbesluit voor bestaande verbrandingsinstallaties een latere peildatum voor het hebben van een vergunning voor die installaties geldt dan in de overgangsregeling in de afvalverbrandingsrichtlijn in artikel 20 in samenhang met de definitie voor bestaande installaties in artikel 3, zesde lid, is bepaald. In artikel 17 is die peildatum gekoppeld aan de datum van inwerkingtreding van het besluit terwijl die in de afvalverbrandingsrichtlijn is gesteld op 28 december 2002. De praktische gevolgen zullen wellicht niet groot zijn omdat de bepalingen welke voor de inwerkingtredingsdatum golden, van kracht zullen blijven. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is immers aangegeven dat deze regelingen voor een deel al strengere eisen bevatten dan de afvalverbrandingsrichtlijn. In ieder geval verdient het aanbeveling dat in de toelichting aandacht aan de mogelijke praktische gevolgen van de te late implementatie wordt besteed.
2. Implementatie van de LCP-richtlijn (zie noot 1)
In de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit wordt uiteengezet dat de afvalverbrandingsrichtlijn het invullen van de zogenaamde Cproces-waarden bij het stoken van gasvormige primaire brandstoffen overlaat aan de lidstaten en dat Nederland ervoor heeft gekozen om hiervoor aan te sluiten bij de grenswaarden van de LCP-richtlijn (zie noot 2). Dit betekent dat dit ontwerpbesluit ten aanzien van het gebruik van gasvormige brandstoffen in grote stookinstallaties waarin afvalstoffen worden meeverbrand, reeds uitvoering geeft aan de LCP-richtlijn. Dat zal tot uitdrukking moeten komen in de aanhef van het ontwerpbesluit en in de transponeringstabel.
3. Uitvoering van de IPPC-richtlijn (zie noot 3)
In hoofdstuk 4 wordt het treffen van verdergaande maatregelen dan de afvalverbrandingsrichtlijn mede verantwoord met verwijzing naar de verplichting (zie ook de overwegingen 12 en 13 van de afvalverbrandingsrichtlijn) op grond van de IPPC-richtlijn om emissiegrenswaarden op te leggen die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken.
a. De Raad wijst er in algemene zin op dat volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn de beperkingen overeenkomstig de best beschikbare technieken moeten worden opgelegd, hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die een zelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn (artikel 3, onderdeel a en slotalinea, en artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn). Dit betekent dat, indien met een beroep op de IPPC-richtlijn strengere voorschriften in het ontwerpbesluit worden opgenomen dan in de afvalverbrandingsrichtlijn, aangetoond moet worden dat deze voorschriften voldoen aan de criteria voor een geïntegreerde aanpak in artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn. Een verantwoording van die strekking ontbreekt in de nota van toelichting.
b. In het licht van het stelsel van de IPPC-richtlijn is het merkwaardig dat in voorschrift 1.5, tweede lid, ten aanzien van de mogelijkheid van het bevoegd gezag om ten aanzien van meeverbranden van afvalstoffen met biomassa een verdergaande beperking van de emissie van kwik op te leggen dan in de B-tabel is voorgeschreven, deze mogelijkheid mede afhankelijk wordt gesteld van de vraag of de aanvrager of de houder van de vergunning kan aantonen dat hij redelijkerwijs niet in staat is overschrijding van die lagere emissiegrenswaarde te voorkomen. In de toelichting op dit voorschrift wordt in dat verband gewezen op een circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijk Ordening en Milieubeheer en een convenant waarin criteria voor de beoordeling van de rentabiliteit zijn vastgelegd en is voorzien in een procedure volgens welke bij gebrek aan overeenstemming de resultaten van een onderzoek door een onafhankelijke deskundige naar de haalbaarheid van de lagere waarde bindend zijn. Hoewel een voorschrift van die strekking in het ontwerpbesluit ontbreekt, is het volgens de toelichting op voorschrift 1.5 de bedoeling dat in een derde lid daarvan een voorschrift van dezelfde strekking is opgenomen voor de uitstoot van kwik uit cementovens (tabel C) (zie ook de redactionele kanttekening). Naar het de Raad voorkomt, wordt op deze wijze de IPPC-richtlijn niet juist geïmplementeerd ten aanzien van het beperken van de uitstoot van kwik door installaties die onder de IPPC-richtlijn vallen. Zoals gezegd, zullen volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn de beperkingen overeenkomstig de best beschikbare technieken moeten worden opgelegd, hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die eenzelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn. De in voorschrift 1.5, tweede lid, voorziene procedure en de uitwerking die daaraan in de toelichting wordt gegeven door middel van een verwijzing naar criteria en een geschillenregeling in een convenant, voldoen daar niet aan. Voorschrift 1.5 en de daarop gegeven toelichting zullen hierop nader moeten worden bezien.
4. Wettelijke grondslag
a. Transparantie
Blijkens de aanhef wordt de wettelijke grondslag van het ontwerpbesluit gevormd door de artikelen 8.5, 8.40, 8.44, 8.45 en 12.1, tweede lid, Wm en artikel 13 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (Wet Luvo). In verband met deze gecompliceerde wettelijke basis verdient het uit een oogpunt van rechtszekerheid aanbeveling dat in de aanhef wordt aangegeven welke artikelen van het ontwerpbesluit op welk wetsartikel van de Wm of de Wet Luvo zijn gebaseerd, zoals dat bijvoorbeeld ook is geschied bij het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer. De Raad adviseert de aanhef in die zin aan te passen.
b. Artikel 4
Ingevolge artikel 4 is het verboden om buiten een inrichting een verbrandingsinstallatie in werking te hebben. Afgaande op de vermelding van de grondslagartikelen in de aanhef van het ontwerpbesluit zou de wettelijke grondslag voor dit verbod in artikel 13 Wet Luvo moeten worden gevonden. In dat artikel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging regelen kunnen worden gesteld met betrekking tot toestellen, brandstoffen en verontreinigende handelingen. Gelet daarop kan voor het verbod van artikel 4 slechts een basis in artikel 13 Wet Luvo worden gevonden indien het gebruik van een verbrandingsinstallatie in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging moet worden voorkomen. Uit de toelichting blijkt (zie ook hiervoor) evenwel dat dit verbod wordt ingevoerd om redenen van wetstechnische aard: mobiele installaties kunnen niet worden aangemerkt als een zelfstandige inrichting waarop het vergunningregime van hoofdstuk 8 Wm van toepassing is. Ook in verband met de gekozen wettelijke grondslag behoeft dit verbod dus een op het milieubelang toegesneden motivering.
5. Verhouding tot besluit luchtkwaliteit
Ingevolge artikel 7 juncto voorschrift 3.7 dient degene die de inrichting drijft ervoor te zorgen dat de verbrandingsinstallatie op zodanige wijze wordt ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat wordt voorkomen dat de emissies in de lucht tot overschrijding van de krachtens hoofdstuk 5 Wm geldende luchtkwaliteitseisen leiden. Gelet op de inhoud van hoofdstuk 5 Wm wordt daarmee gedoeld op omgevingskwaliteitseisen, waarvoor inmiddels regels zijn gesteld in het Besluit luchtkwaliteit en die betrekking hebben op het cumulatieve effect van de luchtverontreiniging die afkomstig is van verschillende bronnen. In verband met dit karakter van de bedoelde luchtkwaliteitseisen adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten op welke wijze daaraan door de drijver van de inrichting kan worden voldaan.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 14 juli 2003, no.W08.03.0036/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
— In artikel 17 duidelijker tot uitdrukking brengen dat met "laatstbedoelde datum" de datum van inwerkingtreden van het besluit wordt bedoeld.
— In de toelichting op voorschrift 1.5 wordt uitgegaan van een derde lid van dit voorschrift. In het ontwerpbesluit bestaat dit voorschrift echter uit twee leden. In verband hiermee de toelichting en de tekst van het ontwerpbesluit met elkaar in overeenstemming brengen.
Nota van toelichting
— Onderaan op bladzijde 2 wordt de richtlijn voor stookinstallaties 2000/80/EG bedoeld.
— Bladzijde 9, bovenaan: de daar bedoelde Regeling lozing afvalwater van rookgasreiniging is nog niet in werking getreden.
— Onderaan op bladzijde 5 spreken van "NEC-richtlijn" (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2002/03, 21 109, nr.114, blz.33) in plaats van “LCP richtlijn”.
— In de transponeringstabel in plaats van naar artikel 6 verwijzen naar artikel 7 van het ontwerpbesluit In samenhang hiermee de verwijzingen naar de volgende artikelen aanpassen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 februari 2004
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1.a, eerste gedachtestreepje. In navolging van het advies van de Raad van State is in de nota van toelichting (hoofdstuk 4) opgenomen dat overeenkomstig artikel 176 van het EG-verdrag de verdergaande milieubeschermingsmaatregelen worden gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Hierbij wordt aangetekend dat tevens hoofdstuk 4 van de nota van toelichting in die zin is aangepast dat een belangrijk aantal van de daarin genoemde voorschriften thans niet meer aangemerkt wordt als verder-gaande maatregelen als bedoeld in artikel 176 van de EG-verdrag, maar als voor-schriften ter omzetting van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn. In verband daarmee is voorts in de aanhef van het ontwerpbesluit een verwijzing naar het hiervoor genoemde lid opgenomen. De hiervoor bedoelde voorschriften zullen overeenkomstig artikel 21 van de IPPC-richtlijn eveneens aan de Commissie van de Europese Gemeen-schappen worden gemeld.
1.a, tweede gedachtestreepje. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad met betrekking tot het ontbreken van een toereikende motivering van de verdergaande beschermingsmaatregelen is de nota van toelichting (hoofdstuk 4) op dit punt aangepast. In dat hoofdstuk wordt thans ter motivering hiervan aangegeven dat het, gezien het in Nederland reeds bereikte hoge beschermingsniveau voor het milieu met betrekking tot het verbranden van afvalstoffen, geboden is in het belang van de bescherming van het milieu in dit besluit op een aantal punten verdergaande voorschriften te stellen dan die welke de afvalverbrandingsrichtlijn voorschrijft. Daarnaast is in dat hoofdstuk naar aanleiding van het advies van de Raad aangegeven dat de verdergaande beschermings-maatregelen verenigbaar zijn met het EG-verdrag.
1.a, derde gedachtestreepje. In de toelichting op artikel 4 is naar aanleiding van de opmerking van de Raad duidelijker tot uitdrukking gebracht dat het verbod, bedoeld in dat artikel, niet ziet op het in werking hebben van mobiele installaties, maar op het in werking hebben van verbrandingsinstallaties die buiten een inrichting zijn gelegen. Tevens is in die toelichting -overeenkomstig het advies van de Raad- de motivering van dat verbod in het licht van artikel 176 EG-Verdrag aangepast. Thans is in de nota van toelichting ter motivering van deze verdergaande milieubeschermingsmaatregel opgenomen dat het in het belang van de bescherming van het milieu en in het bijzonder in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging noodzakelijk wordt geacht om het inrichtingenregime op alle verbrandingsinstallaties van toepassing te laten zijn. Op grond van artikel 4 is het derhalve niet verboden om mobiele installaties in werking te hebben, maar slechts om mobiele installaties buiten een inrichting in werking te hebben. Van een handelsbeperking met betrekking tot mobiele installaties is dan ook geen sprake. Naar aanleiding van een opmerking van de Raad is voorts in hoofdstuk 4 van de nota van toelichting tot uitdrukking gebracht dat het besluit om geen gebruik te maken van de in de afvalverbrandingsrichtlijn geboden mogelijkheid een overgangsregeling te treffen voor installaties die voor 28 december 2002 naar het oordeel van de bevoegde autoriteit al “kandidaat” waren voor een vergunning (artikel 3, zesde lid, onderdeel c, van de afvalverbrandingsrichtlijn) geen verdergaande milieube-schermingsmaatregel betreft.
1.a, vierde gedachtestreepje. Er is gekozen voor een indeling van verbrandings-installaties in thermisch vermogen teneinde in de toekomst aan te kunnen sluiten bij het systeem van NOx-emissiehandel. Deze indeling wijkt af van de afvalverbrandings-richtlijn die uitgaat van een indeling van verbrandingsinstallaties naar verwerkings-capaciteit. Anders dan de Raad veronderstelt, leidt de andere indeling in verbrandings-installaties niet tot strengere NOx emissie-eisen. De in dit ontwerpbesluit opgenomen strengere NOx emissie-eisen zijn een gevolg van het feit dat daarmee naar mijn mening wordt voldaan aan de best beschikbare technieken als bedoeld in de IPPC-richtlijn. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is dit thans aangegeven.
1.b. Aan het advies van de Raad is navolging gegeven door een nieuw artikel 15 in te voegen waarmee een dwingende doorwerking van artikel 12, tweede lid, laatste zin, van de afvalverbrandingsrichtlijn wordt verzekerd.
1.c. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is een nieuw voorschrift 1.8 opgenomen dat voorziet in de omzetting van artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Het bepaalde in voorschrift 1.7, eerste lid, in de versie zoals aan de Raad verzonden, is als gevolg hiervan komen te vervallen.
1.d, eerste gedachtestreepje. In de toelichting op voorschrift 2.1 is naar aanleiding van een opmerking van de Raad verduidelijkt dat NEN-EN 14.181 een door CEN uitgegeven norm is, en derhalve een CEN-norm als bedoeld in voorschrift 2.8, tweede lid, dat strekt ter uitvoering van bijlage III, onder 2, van de afvalverbrandingsrichtlijn.
Voorschrift 2.8 is in die zin aangepast dat met het oog op de toepassing van het eerste lid in de praktijk bij ministeriële regeling nader kan worden bepaald aan welke eisen een meting moet voldoen om als representatieve meting te worden aangemerkt (voorschrift 2.8, eerste lid). Voorts voorziet het tweede lid van voorschrift 2.8 er thans in dat bij ministeriële regeling andere normen dan CEN-normen kunnen worden aangewezen die in ieder geval worden geacht te kunnen waarborgen dat gegevens van een gelijk-waardige wetenschappelijke kwaliteit worden verstrekt. Daarnaast is in voorschrift 2.1, eerste lid, voorzien in een bevoegdheid tot delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan de minister met betrekking tot de installatie van meetapparatuur en het gebruik van meettechnieken. Ik ben voornemens van deze delegatiebevoegdheden gebruik te maken ten einde duidelijkheid te verschaffen over de normen waaraan vergunninghouders zich bij de uitvoering van meetvoorschriften moeten houden.
1.d, tweede gedachtestreepje. In navolging van het advies van de Raad is in de toelichting op voorschrift 2.7, derde lid, aangegeven dat na de vaststelling van de criteria, bedoeld in artikel 11, zevende lid, eerste alinea, van de afvalverbrandings-richtlijn die criteria in het Besluit verbranden afvalstoffen worden opgenomen.
Gezien de voorwaarden die in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn aan de overgangsregeling worden verbonden in combinatie met het feit dat de overgangsregeling slechts voor een korte termijn zou kunnen gelden (tot en met 31 december 2004) is er voor gekozen niet gebruik te maken van de overgangsregeling.
1.e. Gezien het omvangrijke aantal in verschillende regelgeving opgenomen nationale regels waarin de in de aanhef van artikel 4, vierde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn genoemde richtlijnen zijn omgezet, is er voor gekozen in de transponeringstabel te volstaan met de vermelding dat het bepaalde in die aanhef reeds in andere regelgeving is omgezet. Het advies van de Raad om in de transponeringstabel aan te geven om welke regelgeving het gaat, is om die reden niet gevolgd.
1.f. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting uiteengezet dat de te late implementatie feitelijk geen gevolgen heeft.
2. In de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit is beoogd aan te geven dat voor de Cproces-waarden bij het stoken van gasvormige primaire brandstoffen is aangesloten bij de eisen die de LCP-richtlijn stelt aan emissies uit vergelijkbare LCP-installaties bij het stoken van gasvormige brandstoffen. Dit sluit het beste aan bij de systematiek van de afvalverbrandingsrichtlijn, waarin de Cproces-waarden voor vaste en vloeibare brandstoffen worden gebaseerd op de eisen die de LCP-richtlijn stelt aan emissies uit LCP-installaties bij het stoken van vaste en vloeibare brandstoffen.
De LCP-richtlijn is niet van toepassing op meeverbrandingsinstallaties in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn en het ontwerpbesluit. Met dit ontwerpbesluit wordt derhalve geen uitvoering gegeven aan de LCP-richtlijn. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit op dit punt verduidelijkt.
3.a. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is thans een onderscheid gemaakt tussen de voorschriften die in het ontwerpbesluit zijn aan te merken als verdergaande maatregelen als bedoeld in artikel 176 van het EG-verdrag en de strengere voorschriften waarbij naar mijn mening wordt voldaan aan de best beschikbare technieken als bedoeld in de IPPC-richtlijn.
Volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn moeten verplichtingen worden opgelegd om te verzekeren dat installaties zo worden geëxploiteerd dat alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken. Dit kan -zoals de Raad aangeeft- hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die een zelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn
Bij de opstelling van het onderhavige besluit is nagegaan wat de beste beschikbare technieken zijn van de betreffende installaties. Het gaat hier om technieken die op een zodanige schaal zijn ontwikkeld dat de technieken, de kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar zijn. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal voorschriften ten opzichte van de afvalverbrandingsrichtlijn is aangescherpt. Ik ben van mening dat met deze scherpere algemene voorschriften in het ontwerpbesluit thans eenzelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel wordt gewaarborgd als bij vergunningverlening het geval zou zijn. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is het bovenstaande thans aangegeven.
3.b. Mede naar aanleiding van de opmerking van de Raad is voorschrift 1.5 en de daarop gegeven toelichting aangepast. De zinsnede “tenzij de aanvrager of houder van de desbetreffende vergunning kan aantonen dat hij redelijkerwijs niet in staat is te voorkomen dat die lagere emissiegrenswaarde wordt overschreden” is in het eerste en tweede lid van dat voorschrift is geschrapt. Thans voorziet voorschrift 1.5 erin dat van de bevoegdheid om ten aanzien van meeverbranden van afvalstoffen met biomassa een verdergaande beperking van de emissie van kwik op te leggen dan in de B-tabellen voorgeschreven, slechts gebruik kan worden gemaakt indien daarbij rekening wordt gehouden met de hoeveelheid kooldioxide die in de lucht wordt geëmitteerd als gevolg van verbranding van fossiele brandstoffen in de desbetreffende stookinstallatie. In de toelichting op dit voorschrift is geen verwijzing meer opgenomen naar criteria en een geschillenregeling in een convenant.
Daarnaast is hoofdstuk 4 van de nota van toelichting in die zin gewijzigd dat de scherpere emissie-eis voor kwik voor meeverbrandingsinstallaties die vallen onder voorschrift 1.1, tweede lid, van de bijlage (en daarmee onder de B-tabellen) bij dit ontwerpbesluit, niet meer medeverantwoord wordt met een verwijzing naar de verplichting om op grond van de IPPC-richtlijn emissiegrenswaarden op te leggen die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken.
4.a. Het advies van de Raad om in de aanhef aan te geven welke artikelen van het ontwerpbesluit op welk wetsartikel van de Wet milieubeheer of de Wet inzake de luchtverontreiniging zijn gebaseerd, heb ik gedeeltelijk gevolgd door in verband met de strafbaarstelling van de bepalingen in de aanhef tot uitdrukking te brengen welke artikelen van het ontwerpbesluit op artikel 13 van de Wet inzake de luchtverontreiniging zijn gebaseerd. Hieruit vloeit voort dat de overige artikelen van het ontwerpbesluit op de Wet milieubeheer zijn gebaseerd. Volledig gevolg geven aan het advies zou leiden tot een zeer omvangrijke en ingewikkelde aanhef van het ontwerpbesluit, hetgeen de toegankelijkheid van het ontwerpbesluit niet ten goede komt. Om aan het advies van de Raad toch gedeeltelijk tegemoet te komen, is in de nota van toelichting thans aangegeven op welke wetsartikelen van de Wet milieubeheer en de Wet inzake de luchtverontreiniging de verschillende artikelen van het ontwerpbesluit zijn gebaseerd.
4.b. Voor de reactie op de opmerkingen van de Raad met betrekking tot het verbod van artikel 4 zij verwezen naar de reactie bij punt 1a, derde gedachtestreepje.
5. In navolging van het advies van de Raad is in de toelichting op voorschrift 3.7 uiteengezet op welke wijze degene die een inrichting drijft aan het bepaalde in dat voorschrift kan voldoen.
6. De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen met betrekking tot het ontwerpbesluit zijn gevolgd.
De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen met betrekking tot de nota van toelichting zijn, met uitzondering van de kanttekeningen aangegeven bij het eerste en tweede gedachtestreepje, gevolgd. De kanttekening aangegeven bij het eerste gedachtestreepje is niet gevolgd, omdat de verwijzing naar de LCP-richtlijn op zich juist was, maar het daarbij aangegeven nummer van de richtlijn niet correct was. De vermelding in de nota van toelichting van het met de LCP-richtlijn corresponderende nummer is om die reden verbeterd. Ten aanzien van de bij het tweede gedachtestreepje aangegeven kanttekening merk ik op dat de Regeling lozing afvalwater van rookgasreiniging met ingang van 28 december 2002 in werking is getreden.
7. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit of de nota van toelichting nog de volgende aanpassingen aan te brengen.
- Artikel 2, onder a, onderdeel 6º, is aangepast in verband met verordening (EG) nr. 1774/2002 die op 30 mei 2003 in werking is getreden. Als gevolg van die verordening is richtlijn nr. 90/667/EEG, waarnaar in dat onderdeel werd verwezen, ingetrokken. In het onderdeel wordt thans naar de hiervoor bedoelde verordening verwezen. In verband hiermee zijn tevens de verwijzing naar richtlijn nr. 90/667/EEG in artikel 16 geschrapt en de toelichting op dat onderdeel aangepast.
- In artikel 5, eerste lid, onder c, is ter correcte omzetting van artikel 5, vierde lid, onder a, van de afvalverbrandingsrichtlijn een verplichting opgenomen om de ontvangen gegevens, voorzover het betreft de gegevens, bedoeld onder 1º en 2º, van het hiervoor bedoelde onderdeel c te controleren.
- Artikel 8, onderdeel c, zoals dat luidde in de versie zoals aan de Raad verzonden, is vervallen, omdat het ontwerpbesluit thans voorziet in een mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met betrekking tot de te gebruiken bemonsterings- en meetprocedures.
- In de A-tabellen is wat betreft de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden voor verbrandingsinstallaties met een vermogen van minder dan 20 MWth en een energetisch rendement van minder dan 40% onderscheid gemaakt tussen installaties die zijn geplaatst binnen een inrichting met een totaal opgesteld vermogen van 20 MWth of meer en installaties die zijn geplaatst binnen een inrichting met een totaal opgesteld vermogen van minder dan 20 MWth.
- Voorschrift 1.7 is tevens op een aantal andere onderdelen dan aangegeven bij punt 1.c van dit nader rapport aangepast, teneinde dat voorschrift in overeenstemming te brengen met artikel 13, eerste en derde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in dat voorschrift een ten opzichte van de afval-verbrandingsrichtlijn verdergaande bepaling op te nemen waarin de maximale duur wordt aangegeven dat verbrandingstraten van een verbrandingsinstallatie welke verbonden zijn met dezelfde rookgasreinigingsinstallatie in werking mogen zijn ingeval er sprake is van overschrijding van de bij of krachtens dit besluit gestelde emissie-eisen en er geen sprake is van thermische behandeling van afvalstoffen.
- In voorschrift 2.14, tweede lid, is een bevoegdheid opgenomen om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met betrekking tot de uitwerking, registratie en rapportage van meetgegevens.
- In de bijlage alsmede in de nota van toelichting is voorts een aantal kleine verbeteringen aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) EG-richtlijn inzake beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (88/609/EEG, PbEG L 336).
(2) Richtlijn 2001/80/EG van het Europese Parlement en de Raad van de Europees Unie van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (PbEG L 309)
(3) Richtlijn nr.96/61/EG van de Raad van de EU van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257).
Het ontwerpbesluit behelst de implementatie van richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332) (hierna: de afvalverbrandingsrichtlijn). In de afvalverbrandingsrichtlijn zijn enkele afzonderlijke richtlijnen geïntegreerd waar het gaat om de beperking van emissie van stoffen in de lucht en via rookgasreiniging in water bij het verbranden van afvalstoffen, waaronder gevaarlijke afvalstoffen. In dit ontwerpbesluit wordt de regeling van dit onderwerp over de verschillende besluiten op grond van de Wet milieubeheer (Wm), geïntegreerd en aan de afvalverbrandingsrichtlijn aangepast. Overeenkomstig de systematiek van het Nederlandse milieurecht geschiedt deze implementatie in de vorm van regels voor vergunningplichtige inrichtingen en instructies aan het bevoegd gezag bij de behandeling van vergunningaanvragen. Daarbij worden het Besluit luchtemissie afvalverbranding (Bla) en de Regeling verbranden gevaarlijke afvalstoffen ingetrokken, wordt het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer aangevuld en de reikwijdte van het Besluit milieuverslaglegging uitgebreid. In samenhang hiermee wordt de verhouding geregeld tot het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (BEES A) en tot het Besluit emissie-eisen stookinstallaties B, welke besluiten voortaan uitsluitend zullen gelden voor het stoken zonder meeverbranding van afvalstoffen. In samenhang met deze opzet bevat het ontwerpbsluit het verbod om buiten een inrichting een verbrandingsinstallatie in werking te hebben.
Voor wat betreft de component water wordt de afvalverbrandingsrichtlijn geïmplementeerd in een op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren te baseren ministeriële regeling.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit maar adviseert tot enige aanpassing
1. De implementatie van de afvalverbrandingsrichtlijn
a. Strengere regels
Zoals in hoofdstuk 4 van de toelichting wordt beschreven, stelt het ontwerpbesluit op een aantal punten strengere eisen dan de afvalverbrandingsrichtlijn. Terecht wordt opgemerkt dat zulks, aangezien de afvalverbrandingsrichtlijn is gebaseerd op artikel 175 van het EG-Verdrag, is toegestaan. Artikel 176 van het EG-Verdrag bepaalt immers:
De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 175 van het EG-Verdrag, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.
Hieruit blijkt echter ook dat een aantal voorwaarden geldt:
1o. Het moet gaan om (verdergaande) beschermingsmaatregelen. Gelet op de context van dit artikel moet het daarbij gaan om verdergaande bescherming van het milieu.
2o. De maatregelen moeten verenigbaar zijn met het EG-Verdrag. Daarbij moet vooral aan bepalingen inzake het vrije verkeer, de mededinging en de staatssteun worden gedacht.
3o. De maatregelen moeten ter kennis worden gebracht van de Commissie.
Tegen deze achtergrond heeft de Raad de volgende opmerkingen over het ontwerpbesluit
- Blijkens hoofdstuk 1 Inleiding van de nota van toelichting is het ontwerpbesluit genotificeerd in het kader van richtlijn nr.98/34/EEG van het Europees Parlement en de Raad van de EU van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 204) (hierna: richtlijn 98/34/EEG) in verband met technische voorschriften in de zin van richtlijn 98/34/EEG. Deze notificatie staat los van de meldingsplicht ex artikel 176 van het Verdrag. De Raad adviseert in de toelichting alsnog aan te geven hoe aan deze laatste verplichting is, dan wel zal worden voldaan.
- In hoofdstuk 4 van de toelichting wordt aangegeven, dat een aantal strengere eisen afkomstig is van bestaande wetgeving, zoals het Bla en BEES A. De Raad acht dit geen toereikende motivering in het licht van artikel 176 van het EG-Verdrag. Nu er een algemene richtlijn voor het verbranden van afvalstoffen is, zal ook de verenigbaarheid van de reeds geldende voorschriften met het verdrag moeten worden aangegeven.
- Voorts blijkt uit hetzelfde hoofdstuk dat bepaalde strengere voorschriften voortkomen uit het feit dat delen van de afvalverbrandingsrichtlijn zich niet goed lenen voor implementatie in het Nederlandse stelsel. Zo wordt in artikel 4, in afwijking van artikel 3, vierde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn, het drijven van mobiele installaties buiten een inrichting verboden en is er in de overgangsregeling in de artikelen 16 en 17 geen specifieke regeling getroffen voor installaties die voor 28 december 2002 naar het oordeel van de bevoegde autoriteit al "kandidaat" waren voor een vergunning (artikel 3, zesde lid, onderdeel c, van de afvalverbrandingsrichtlijn). De laatste afwijking kan nog worden gezien als het niet implementeren van een niet van toepassing zijnd onderdeel van de afvalverbrandingsrichtlijn. De uitsluiting van verbranden van afvalstoffen in mobiele installaties om nationale wetstechnische redenen is dat niet. Gelet op artikel 176 van het EG-Verdrag zal een dragende motivering moeten worden gegeven waarom het verbod van verbranden van afvalstoffen in mobiele installaties als strengere eis dan de afvalverbrandingsrichtlijn uit milieuoogpunt geboden is.
Afgezien hiervan lijkt in laatstgenoemd verbod met de motivering die daarvoor in de toelichting wordt gegeven, een handelsbeperking ten aanzien van mobiele installaties besloten te liggen. Daardoor is niet zeker of nog wel wordt voldaan aan de hiervoor genoemde tweede voorwaarde in artikel 176 van het EG-Verdrag.
- Voor de afvalverbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties die naar verhouding veel afval meeverbranden, zijn de emissie-eisen van Bijlage V van de afvalverbrandingsrichtlijn geïmplementeerd in tabel A van de bijlage bij het ontwerpbesluit In de toelichting wordt ten aanzien van de emissie-eisen voor stikstofoxiden opgemerkt dat daarbij niet, zoals in de afvalverbrandingsrichtlijn, onderscheid is gemaakt naar verbrandingscapaciteit uitgedrukt in ton per uur, maar in aansluiting op de in voorbereiding zijnde regelgeving met betrekking tot de NOx- emissiehandel, in thermisch vermogen in MWth. Daarbij wordt uiteengezet dat zoveel mogelijk is aangesloten bij de eisen in de afvalverbrandingsrichtlijn. Uit tabel A en hoofdstuk 4 van de NvT blijkt dat de emissie-eisen voor NOx strenger zijn dan in Bijlage V van de afvalstoffenrichtlijn. Het college leidt hieruit af dat de mogelijke afwijkingen in tabel A van Bijlage V van de afvalstoffenrichtlijn als gevolg van de andere indeling van installaties in ieder geval geen versoepeling inhouden ten opzichte van de afvalverbrandingsrichtlijn. Voorzover de strengere NOx emissie-eisen voortkomen uit de andere indeling in verbrandingsinstallaties met het oog op de voorziene handel in NOx-rechten, verdient het in verband met de eerste voorwaarde in artikel 176 van het EG-verdrag aanbeveling dat die aanscherping vanuit het milieubelang wordt verantwoord (bijvoorbeeld met het argument dat met een stelsel van emissierechten de cumulatieve uitstoot van schadelijke stoffen kan worden gestabiliseerd).
In ieder geval zal de toelichting op voornoemde punten moeten worden aangevuld.
b. Niet volledig
Ingevolge artikel 12, tweede lid (laatste zin), van de afvalverbrandingsrichtlijn dient de bevoegde autoriteit een lijst op te stellen van verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties met een nominale capaciteit van minder dan twee ton per uur en deze ter beschikking te stellen van het publiek. In de toelichting op artikel 12 van het ontwerpbesluit, in welk artikel deze verbrandingsinstallaties binnen de werkingssfeer van het Besluit milieuverslaglegging worden gebracht, wordt meegedeeld dat aan dit voorschrift gevolg is gegeven door een dergelijke lijst op te stellen en die ter inzage te leggen in de bibliotheek van de hoofdzetel van het Ministerie van VROM. Teneinde een dwingende doorwerking van deze bepaling van de afvalverbrandingsrichtlijn, die ertoe strekt dat burgers een mogelijkheid van inzage wordt geboden, te verzekeren adviseert de Raad in het besluit een verplichting voor de minister vast te leggen (zo nodig op grond van artikel 21.8 Wm) om de lijst op te stellen en beschikbaar te stellen.
c. Minder strenge regel
Ingevolge artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn dient, indien uit de verrichte metingen blijkt dat de in de de afvalverbrandingsrichtlijn vastgestelde emissiegrenswaarden voor lucht of water zijn overschreden, de bevoegde autoriteit daarvan onverwijld op de hoogte te worden gebracht. In voorschrift 1.7 van de bijlage bij het ontwerpbesluit is die mededelingsplicht beperkt tot gevallen waarin uit de meetgegevens blijkt dat de gestelde emissie-eisen wegens technisch onvermijdelijke storingen of stilleggingen van de reinigingsapparatuur of technisch onvermijdelijke defecten aan de reinigingsapparatuur worden overschreden. Dat is een aanzienlijke beperking. Voorschrift 1.7 zal in overeenstemming met artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden geredigeerd, dan wel moet in de transponeringstabel worden aangegeven in welke nationale bepaling de ruimere meldingsplicht van de afvalverbrandingsrichtlijn is geïmplementeerd.
d. Onduidelijke (onduidelijk gepresenteerde) implementatie
- Niet helder is aan welke normen vergunninghouders zich bij de vereiste metingen moeten houden. Bijlage III bij de afvalverbrandingsrichtlijn laat meerdere mogelijkheden open mits wordt voldaan aan de gelijkwaardige wetenschappelijke kwaliteit van CEN of ISO normen. In voorschrift 2.1 van het ontwerpbesluit wordt deze tekst overgenomen, terwijl de toelichting op dit voorschrift voor de verificatietest verwijst naar ontwerp NEN-EN normen. Daarnaast wordt in die toelichting uitleg gegeven aan technische termen waarvan enkele ook in het ontwerpbesluit en in de afvalverbrandingsrichtlijn voorkomen, zoals "continumeting" en "representatieve meting". Daarbij rijst de vraag of de afvalverbrandingsrichtlijn en het ontwerpbesluit van dezelfde uitleg uitgaan. In ieder geval zal in de toelichting meer duidelijkheid moeten worden gegeven over de te hanteren meettechnieken en de conformiteit daarvan met de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden aangegeven.
- In voorschrift 2.7, derde lid, onderdeel b, wordt voor na te leven voorschriften verwezen naar criteria in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn die nog overeenkomstig de procedure van artikel 17 van de de afvalverbrandingsrichtlijn moeten worden vastgesteld. Uit oogpunt van rechtszekerheid verdient het aanbeveling dat de bedoelde criteria te zijner tijd in het besluit zelf worden opgenomen. Hierop zal in de toelichting bij voorschrift 2.7 moeten worden ingegaan. Verder is niet duidelijk waarom de overgangsregeling in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn niet is overgenomen. Geadviseerd wordt dit alsnog in overweging te nemen.
e. Transponeringstabel
Artikel 4, vierde lid, aanhef, van de afvalverbrandingsrichtlijn is volgens de transponeringstabel reeds in andere regelgeving omgezet. Aangegeven zou moeten worden welke regelgeving dat is.
f. Implementatietermijn verstreken
Ingevolge artikel 21 van de afvalverbrandingsrichtlijn hadden de lidstaten uiterlijk op 28 december 2002 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moeten laten treden om op die datum aan de afvalverbrandingsrichtlijn te voldoen. De implementatietermijn is dus - overigens al voor de adviesaanvraag aan de Raad - verstreken. Dit heeft tot gevolg dat in de overgangsregeling in de artikelen 17 en 18 van het ontwerpbesluit voor bestaande verbrandingsinstallaties een latere peildatum voor het hebben van een vergunning voor die installaties geldt dan in de overgangsregeling in de afvalverbrandingsrichtlijn in artikel 20 in samenhang met de definitie voor bestaande installaties in artikel 3, zesde lid, is bepaald. In artikel 17 is die peildatum gekoppeld aan de datum van inwerkingtreding van het besluit terwijl die in de afvalverbrandingsrichtlijn is gesteld op 28 december 2002. De praktische gevolgen zullen wellicht niet groot zijn omdat de bepalingen welke voor de inwerkingtredingsdatum golden, van kracht zullen blijven. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is immers aangegeven dat deze regelingen voor een deel al strengere eisen bevatten dan de afvalverbrandingsrichtlijn. In ieder geval verdient het aanbeveling dat in de toelichting aandacht aan de mogelijke praktische gevolgen van de te late implementatie wordt besteed.
2. Implementatie van de LCP-richtlijn (zie noot 1)
In de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit wordt uiteengezet dat de afvalverbrandingsrichtlijn het invullen van de zogenaamde Cproces-waarden bij het stoken van gasvormige primaire brandstoffen overlaat aan de lidstaten en dat Nederland ervoor heeft gekozen om hiervoor aan te sluiten bij de grenswaarden van de LCP-richtlijn (zie noot 2). Dit betekent dat dit ontwerpbesluit ten aanzien van het gebruik van gasvormige brandstoffen in grote stookinstallaties waarin afvalstoffen worden meeverbrand, reeds uitvoering geeft aan de LCP-richtlijn. Dat zal tot uitdrukking moeten komen in de aanhef van het ontwerpbesluit en in de transponeringstabel.
3. Uitvoering van de IPPC-richtlijn (zie noot 3)
In hoofdstuk 4 wordt het treffen van verdergaande maatregelen dan de afvalverbrandingsrichtlijn mede verantwoord met verwijzing naar de verplichting (zie ook de overwegingen 12 en 13 van de afvalverbrandingsrichtlijn) op grond van de IPPC-richtlijn om emissiegrenswaarden op te leggen die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken.
a. De Raad wijst er in algemene zin op dat volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn de beperkingen overeenkomstig de best beschikbare technieken moeten worden opgelegd, hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die een zelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn (artikel 3, onderdeel a en slotalinea, en artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn). Dit betekent dat, indien met een beroep op de IPPC-richtlijn strengere voorschriften in het ontwerpbesluit worden opgenomen dan in de afvalverbrandingsrichtlijn, aangetoond moet worden dat deze voorschriften voldoen aan de criteria voor een geïntegreerde aanpak in artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn. Een verantwoording van die strekking ontbreekt in de nota van toelichting.
b. In het licht van het stelsel van de IPPC-richtlijn is het merkwaardig dat in voorschrift 1.5, tweede lid, ten aanzien van de mogelijkheid van het bevoegd gezag om ten aanzien van meeverbranden van afvalstoffen met biomassa een verdergaande beperking van de emissie van kwik op te leggen dan in de B-tabel is voorgeschreven, deze mogelijkheid mede afhankelijk wordt gesteld van de vraag of de aanvrager of de houder van de vergunning kan aantonen dat hij redelijkerwijs niet in staat is overschrijding van die lagere emissiegrenswaarde te voorkomen. In de toelichting op dit voorschrift wordt in dat verband gewezen op een circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijk Ordening en Milieubeheer en een convenant waarin criteria voor de beoordeling van de rentabiliteit zijn vastgelegd en is voorzien in een procedure volgens welke bij gebrek aan overeenstemming de resultaten van een onderzoek door een onafhankelijke deskundige naar de haalbaarheid van de lagere waarde bindend zijn. Hoewel een voorschrift van die strekking in het ontwerpbesluit ontbreekt, is het volgens de toelichting op voorschrift 1.5 de bedoeling dat in een derde lid daarvan een voorschrift van dezelfde strekking is opgenomen voor de uitstoot van kwik uit cementovens (tabel C) (zie ook de redactionele kanttekening). Naar het de Raad voorkomt, wordt op deze wijze de IPPC-richtlijn niet juist geïmplementeerd ten aanzien van het beperken van de uitstoot van kwik door installaties die onder de IPPC-richtlijn vallen. Zoals gezegd, zullen volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn de beperkingen overeenkomstig de best beschikbare technieken moeten worden opgelegd, hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die eenzelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn. De in voorschrift 1.5, tweede lid, voorziene procedure en de uitwerking die daaraan in de toelichting wordt gegeven door middel van een verwijzing naar criteria en een geschillenregeling in een convenant, voldoen daar niet aan. Voorschrift 1.5 en de daarop gegeven toelichting zullen hierop nader moeten worden bezien.
4. Wettelijke grondslag
a. Transparantie
Blijkens de aanhef wordt de wettelijke grondslag van het ontwerpbesluit gevormd door de artikelen 8.5, 8.40, 8.44, 8.45 en 12.1, tweede lid, Wm en artikel 13 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (Wet Luvo). In verband met deze gecompliceerde wettelijke basis verdient het uit een oogpunt van rechtszekerheid aanbeveling dat in de aanhef wordt aangegeven welke artikelen van het ontwerpbesluit op welk wetsartikel van de Wm of de Wet Luvo zijn gebaseerd, zoals dat bijvoorbeeld ook is geschied bij het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer. De Raad adviseert de aanhef in die zin aan te passen.
b. Artikel 4
Ingevolge artikel 4 is het verboden om buiten een inrichting een verbrandingsinstallatie in werking te hebben. Afgaande op de vermelding van de grondslagartikelen in de aanhef van het ontwerpbesluit zou de wettelijke grondslag voor dit verbod in artikel 13 Wet Luvo moeten worden gevonden. In dat artikel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging regelen kunnen worden gesteld met betrekking tot toestellen, brandstoffen en verontreinigende handelingen. Gelet daarop kan voor het verbod van artikel 4 slechts een basis in artikel 13 Wet Luvo worden gevonden indien het gebruik van een verbrandingsinstallatie in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging moet worden voorkomen. Uit de toelichting blijkt (zie ook hiervoor) evenwel dat dit verbod wordt ingevoerd om redenen van wetstechnische aard: mobiele installaties kunnen niet worden aangemerkt als een zelfstandige inrichting waarop het vergunningregime van hoofdstuk 8 Wm van toepassing is. Ook in verband met de gekozen wettelijke grondslag behoeft dit verbod dus een op het milieubelang toegesneden motivering.
5. Verhouding tot besluit luchtkwaliteit
Ingevolge artikel 7 juncto voorschrift 3.7 dient degene die de inrichting drijft ervoor te zorgen dat de verbrandingsinstallatie op zodanige wijze wordt ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat wordt voorkomen dat de emissies in de lucht tot overschrijding van de krachtens hoofdstuk 5 Wm geldende luchtkwaliteitseisen leiden. Gelet op de inhoud van hoofdstuk 5 Wm wordt daarmee gedoeld op omgevingskwaliteitseisen, waarvoor inmiddels regels zijn gesteld in het Besluit luchtkwaliteit en die betrekking hebben op het cumulatieve effect van de luchtverontreiniging die afkomstig is van verschillende bronnen. In verband met dit karakter van de bedoelde luchtkwaliteitseisen adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten op welke wijze daaraan door de drijver van de inrichting kan worden voldaan.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 14 juli 2003, no.W08.03.0036/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Ontwerpbesluit
— In artikel 17 duidelijker tot uitdrukking brengen dat met "laatstbedoelde datum" de datum van inwerkingtreden van het besluit wordt bedoeld.
— In de toelichting op voorschrift 1.5 wordt uitgegaan van een derde lid van dit voorschrift. In het ontwerpbesluit bestaat dit voorschrift echter uit twee leden. In verband hiermee de toelichting en de tekst van het ontwerpbesluit met elkaar in overeenstemming brengen.
Nota van toelichting
— Onderaan op bladzijde 2 wordt de richtlijn voor stookinstallaties 2000/80/EG bedoeld.
— Bladzijde 9, bovenaan: de daar bedoelde Regeling lozing afvalwater van rookgasreiniging is nog niet in werking getreden.
— Onderaan op bladzijde 5 spreken van "NEC-richtlijn" (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2002/03, 21 109, nr.114, blz.33) in plaats van “LCP richtlijn”.
— In de transponeringstabel in plaats van naar artikel 6 verwijzen naar artikel 7 van het ontwerpbesluit In samenhang hiermee de verwijzingen naar de volgende artikelen aanpassen.
Nader rapport (reactie op het advies) van 25 februari 2004
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
1.a, eerste gedachtestreepje. In navolging van het advies van de Raad van State is in de nota van toelichting (hoofdstuk 4) opgenomen dat overeenkomstig artikel 176 van het EG-verdrag de verdergaande milieubeschermingsmaatregelen worden gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Hierbij wordt aangetekend dat tevens hoofdstuk 4 van de nota van toelichting in die zin is aangepast dat een belangrijk aantal van de daarin genoemde voorschriften thans niet meer aangemerkt wordt als verder-gaande maatregelen als bedoeld in artikel 176 van de EG-verdrag, maar als voor-schriften ter omzetting van artikel 9, achtste lid, van de IPPC-richtlijn. In verband daarmee is voorts in de aanhef van het ontwerpbesluit een verwijzing naar het hiervoor genoemde lid opgenomen. De hiervoor bedoelde voorschriften zullen overeenkomstig artikel 21 van de IPPC-richtlijn eveneens aan de Commissie van de Europese Gemeen-schappen worden gemeld.
1.a, tweede gedachtestreepje. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad met betrekking tot het ontbreken van een toereikende motivering van de verdergaande beschermingsmaatregelen is de nota van toelichting (hoofdstuk 4) op dit punt aangepast. In dat hoofdstuk wordt thans ter motivering hiervan aangegeven dat het, gezien het in Nederland reeds bereikte hoge beschermingsniveau voor het milieu met betrekking tot het verbranden van afvalstoffen, geboden is in het belang van de bescherming van het milieu in dit besluit op een aantal punten verdergaande voorschriften te stellen dan die welke de afvalverbrandingsrichtlijn voorschrijft. Daarnaast is in dat hoofdstuk naar aanleiding van het advies van de Raad aangegeven dat de verdergaande beschermings-maatregelen verenigbaar zijn met het EG-verdrag.
1.a, derde gedachtestreepje. In de toelichting op artikel 4 is naar aanleiding van de opmerking van de Raad duidelijker tot uitdrukking gebracht dat het verbod, bedoeld in dat artikel, niet ziet op het in werking hebben van mobiele installaties, maar op het in werking hebben van verbrandingsinstallaties die buiten een inrichting zijn gelegen. Tevens is in die toelichting -overeenkomstig het advies van de Raad- de motivering van dat verbod in het licht van artikel 176 EG-Verdrag aangepast. Thans is in de nota van toelichting ter motivering van deze verdergaande milieubeschermingsmaatregel opgenomen dat het in het belang van de bescherming van het milieu en in het bijzonder in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging noodzakelijk wordt geacht om het inrichtingenregime op alle verbrandingsinstallaties van toepassing te laten zijn. Op grond van artikel 4 is het derhalve niet verboden om mobiele installaties in werking te hebben, maar slechts om mobiele installaties buiten een inrichting in werking te hebben. Van een handelsbeperking met betrekking tot mobiele installaties is dan ook geen sprake. Naar aanleiding van een opmerking van de Raad is voorts in hoofdstuk 4 van de nota van toelichting tot uitdrukking gebracht dat het besluit om geen gebruik te maken van de in de afvalverbrandingsrichtlijn geboden mogelijkheid een overgangsregeling te treffen voor installaties die voor 28 december 2002 naar het oordeel van de bevoegde autoriteit al “kandidaat” waren voor een vergunning (artikel 3, zesde lid, onderdeel c, van de afvalverbrandingsrichtlijn) geen verdergaande milieube-schermingsmaatregel betreft.
1.a, vierde gedachtestreepje. Er is gekozen voor een indeling van verbrandings-installaties in thermisch vermogen teneinde in de toekomst aan te kunnen sluiten bij het systeem van NOx-emissiehandel. Deze indeling wijkt af van de afvalverbrandings-richtlijn die uitgaat van een indeling van verbrandingsinstallaties naar verwerkings-capaciteit. Anders dan de Raad veronderstelt, leidt de andere indeling in verbrandings-installaties niet tot strengere NOx emissie-eisen. De in dit ontwerpbesluit opgenomen strengere NOx emissie-eisen zijn een gevolg van het feit dat daarmee naar mijn mening wordt voldaan aan de best beschikbare technieken als bedoeld in de IPPC-richtlijn. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is dit thans aangegeven.
1.b. Aan het advies van de Raad is navolging gegeven door een nieuw artikel 15 in te voegen waarmee een dwingende doorwerking van artikel 12, tweede lid, laatste zin, van de afvalverbrandingsrichtlijn wordt verzekerd.
1.c. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is een nieuw voorschrift 1.8 opgenomen dat voorziet in de omzetting van artikel 11, zeventiende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Het bepaalde in voorschrift 1.7, eerste lid, in de versie zoals aan de Raad verzonden, is als gevolg hiervan komen te vervallen.
1.d, eerste gedachtestreepje. In de toelichting op voorschrift 2.1 is naar aanleiding van een opmerking van de Raad verduidelijkt dat NEN-EN 14.181 een door CEN uitgegeven norm is, en derhalve een CEN-norm als bedoeld in voorschrift 2.8, tweede lid, dat strekt ter uitvoering van bijlage III, onder 2, van de afvalverbrandingsrichtlijn.
Voorschrift 2.8 is in die zin aangepast dat met het oog op de toepassing van het eerste lid in de praktijk bij ministeriële regeling nader kan worden bepaald aan welke eisen een meting moet voldoen om als representatieve meting te worden aangemerkt (voorschrift 2.8, eerste lid). Voorts voorziet het tweede lid van voorschrift 2.8 er thans in dat bij ministeriële regeling andere normen dan CEN-normen kunnen worden aangewezen die in ieder geval worden geacht te kunnen waarborgen dat gegevens van een gelijk-waardige wetenschappelijke kwaliteit worden verstrekt. Daarnaast is in voorschrift 2.1, eerste lid, voorzien in een bevoegdheid tot delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan de minister met betrekking tot de installatie van meetapparatuur en het gebruik van meettechnieken. Ik ben voornemens van deze delegatiebevoegdheden gebruik te maken ten einde duidelijkheid te verschaffen over de normen waaraan vergunninghouders zich bij de uitvoering van meetvoorschriften moeten houden.
1.d, tweede gedachtestreepje. In navolging van het advies van de Raad is in de toelichting op voorschrift 2.7, derde lid, aangegeven dat na de vaststelling van de criteria, bedoeld in artikel 11, zevende lid, eerste alinea, van de afvalverbrandings-richtlijn die criteria in het Besluit verbranden afvalstoffen worden opgenomen.
Gezien de voorwaarden die in artikel 11, zevende lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn aan de overgangsregeling worden verbonden in combinatie met het feit dat de overgangsregeling slechts voor een korte termijn zou kunnen gelden (tot en met 31 december 2004) is er voor gekozen niet gebruik te maken van de overgangsregeling.
1.e. Gezien het omvangrijke aantal in verschillende regelgeving opgenomen nationale regels waarin de in de aanhef van artikel 4, vierde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn genoemde richtlijnen zijn omgezet, is er voor gekozen in de transponeringstabel te volstaan met de vermelding dat het bepaalde in die aanhef reeds in andere regelgeving is omgezet. Het advies van de Raad om in de transponeringstabel aan te geven om welke regelgeving het gaat, is om die reden niet gevolgd.
1.f. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in hoofdstuk 8 van de nota van toelichting uiteengezet dat de te late implementatie feitelijk geen gevolgen heeft.
2. In de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit is beoogd aan te geven dat voor de Cproces-waarden bij het stoken van gasvormige primaire brandstoffen is aangesloten bij de eisen die de LCP-richtlijn stelt aan emissies uit vergelijkbare LCP-installaties bij het stoken van gasvormige brandstoffen. Dit sluit het beste aan bij de systematiek van de afvalverbrandingsrichtlijn, waarin de Cproces-waarden voor vaste en vloeibare brandstoffen worden gebaseerd op de eisen die de LCP-richtlijn stelt aan emissies uit LCP-installaties bij het stoken van vaste en vloeibare brandstoffen.
De LCP-richtlijn is niet van toepassing op meeverbrandingsinstallaties in de zin van de afvalverbrandingsrichtlijn en het ontwerpbesluit. Met dit ontwerpbesluit wordt derhalve geen uitvoering gegeven aan de LCP-richtlijn. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de toelichting op de B-tabellen van het ontwerpbesluit op dit punt verduidelijkt.
3.a. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is thans een onderscheid gemaakt tussen de voorschriften die in het ontwerpbesluit zijn aan te merken als verdergaande maatregelen als bedoeld in artikel 176 van het EG-verdrag en de strengere voorschriften waarbij naar mijn mening wordt voldaan aan de best beschikbare technieken als bedoeld in de IPPC-richtlijn.
Volgens het stelsel van de IPPC-richtlijn moeten verplichtingen worden opgelegd om te verzekeren dat installaties zo worden geëxploiteerd dat alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken. Dit kan -zoals de Raad aangeeft- hetzij in de vorm van vergunningsvoorwaarden hetzij door middel van algemene voorschriften die een zelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen als bij vergunningverlening het geval zou zijn
Bij de opstelling van het onderhavige besluit is nagegaan wat de beste beschikbare technieken zijn van de betreffende installaties. Het gaat hier om technieken die op een zodanige schaal zijn ontwikkeld dat de technieken, de kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar zijn. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal voorschriften ten opzichte van de afvalverbrandingsrichtlijn is aangescherpt. Ik ben van mening dat met deze scherpere algemene voorschriften in het ontwerpbesluit thans eenzelfde geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel wordt gewaarborgd als bij vergunningverlening het geval zou zijn. In hoofdstuk 4 van de nota van toelichting is het bovenstaande thans aangegeven.
3.b. Mede naar aanleiding van de opmerking van de Raad is voorschrift 1.5 en de daarop gegeven toelichting aangepast. De zinsnede “tenzij de aanvrager of houder van de desbetreffende vergunning kan aantonen dat hij redelijkerwijs niet in staat is te voorkomen dat die lagere emissiegrenswaarde wordt overschreden” is in het eerste en tweede lid van dat voorschrift is geschrapt. Thans voorziet voorschrift 1.5 erin dat van de bevoegdheid om ten aanzien van meeverbranden van afvalstoffen met biomassa een verdergaande beperking van de emissie van kwik op te leggen dan in de B-tabellen voorgeschreven, slechts gebruik kan worden gemaakt indien daarbij rekening wordt gehouden met de hoeveelheid kooldioxide die in de lucht wordt geëmitteerd als gevolg van verbranding van fossiele brandstoffen in de desbetreffende stookinstallatie. In de toelichting op dit voorschrift is geen verwijzing meer opgenomen naar criteria en een geschillenregeling in een convenant.
Daarnaast is hoofdstuk 4 van de nota van toelichting in die zin gewijzigd dat de scherpere emissie-eis voor kwik voor meeverbrandingsinstallaties die vallen onder voorschrift 1.1, tweede lid, van de bijlage (en daarmee onder de B-tabellen) bij dit ontwerpbesluit, niet meer medeverantwoord wordt met een verwijzing naar de verplichting om op grond van de IPPC-richtlijn emissiegrenswaarden op te leggen die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken.
4.a. Het advies van de Raad om in de aanhef aan te geven welke artikelen van het ontwerpbesluit op welk wetsartikel van de Wet milieubeheer of de Wet inzake de luchtverontreiniging zijn gebaseerd, heb ik gedeeltelijk gevolgd door in verband met de strafbaarstelling van de bepalingen in de aanhef tot uitdrukking te brengen welke artikelen van het ontwerpbesluit op artikel 13 van de Wet inzake de luchtverontreiniging zijn gebaseerd. Hieruit vloeit voort dat de overige artikelen van het ontwerpbesluit op de Wet milieubeheer zijn gebaseerd. Volledig gevolg geven aan het advies zou leiden tot een zeer omvangrijke en ingewikkelde aanhef van het ontwerpbesluit, hetgeen de toegankelijkheid van het ontwerpbesluit niet ten goede komt. Om aan het advies van de Raad toch gedeeltelijk tegemoet te komen, is in de nota van toelichting thans aangegeven op welke wetsartikelen van de Wet milieubeheer en de Wet inzake de luchtverontreiniging de verschillende artikelen van het ontwerpbesluit zijn gebaseerd.
4.b. Voor de reactie op de opmerkingen van de Raad met betrekking tot het verbod van artikel 4 zij verwezen naar de reactie bij punt 1a, derde gedachtestreepje.
5. In navolging van het advies van de Raad is in de toelichting op voorschrift 3.7 uiteengezet op welke wijze degene die een inrichting drijft aan het bepaalde in dat voorschrift kan voldoen.
6. De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen met betrekking tot het ontwerpbesluit zijn gevolgd.
De door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen met betrekking tot de nota van toelichting zijn, met uitzondering van de kanttekeningen aangegeven bij het eerste en tweede gedachtestreepje, gevolgd. De kanttekening aangegeven bij het eerste gedachtestreepje is niet gevolgd, omdat de verwijzing naar de LCP-richtlijn op zich juist was, maar het daarbij aangegeven nummer van de richtlijn niet correct was. De vermelding in de nota van toelichting van het met de LCP-richtlijn corresponderende nummer is om die reden verbeterd. Ten aanzien van de bij het tweede gedachtestreepje aangegeven kanttekening merk ik op dat de Regeling lozing afvalwater van rookgasreiniging met ingang van 28 december 2002 in werking is getreden.
7. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit of de nota van toelichting nog de volgende aanpassingen aan te brengen.
- Artikel 2, onder a, onderdeel 6º, is aangepast in verband met verordening (EG) nr. 1774/2002 die op 30 mei 2003 in werking is getreden. Als gevolg van die verordening is richtlijn nr. 90/667/EEG, waarnaar in dat onderdeel werd verwezen, ingetrokken. In het onderdeel wordt thans naar de hiervoor bedoelde verordening verwezen. In verband hiermee zijn tevens de verwijzing naar richtlijn nr. 90/667/EEG in artikel 16 geschrapt en de toelichting op dat onderdeel aangepast.
- In artikel 5, eerste lid, onder c, is ter correcte omzetting van artikel 5, vierde lid, onder a, van de afvalverbrandingsrichtlijn een verplichting opgenomen om de ontvangen gegevens, voorzover het betreft de gegevens, bedoeld onder 1º en 2º, van het hiervoor bedoelde onderdeel c te controleren.
- Artikel 8, onderdeel c, zoals dat luidde in de versie zoals aan de Raad verzonden, is vervallen, omdat het ontwerpbesluit thans voorziet in een mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met betrekking tot de te gebruiken bemonsterings- en meetprocedures.
- In de A-tabellen is wat betreft de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden voor verbrandingsinstallaties met een vermogen van minder dan 20 MWth en een energetisch rendement van minder dan 40% onderscheid gemaakt tussen installaties die zijn geplaatst binnen een inrichting met een totaal opgesteld vermogen van 20 MWth of meer en installaties die zijn geplaatst binnen een inrichting met een totaal opgesteld vermogen van minder dan 20 MWth.
- Voorschrift 1.7 is tevens op een aantal andere onderdelen dan aangegeven bij punt 1.c van dit nader rapport aangepast, teneinde dat voorschrift in overeenstemming te brengen met artikel 13, eerste en derde lid, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in dat voorschrift een ten opzichte van de afval-verbrandingsrichtlijn verdergaande bepaling op te nemen waarin de maximale duur wordt aangegeven dat verbrandingstraten van een verbrandingsinstallatie welke verbonden zijn met dezelfde rookgasreinigingsinstallatie in werking mogen zijn ingeval er sprake is van overschrijding van de bij of krachtens dit besluit gestelde emissie-eisen en er geen sprake is van thermische behandeling van afvalstoffen.
- In voorschrift 2.14, tweede lid, is een bevoegdheid opgenomen om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen met betrekking tot de uitwerking, registratie en rapportage van meetgegevens.
- In de bijlage alsmede in de nota van toelichting is voorts een aantal kleine verbeteringen aangebracht.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1) EG-richtlijn inzake beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (88/609/EEG, PbEG L 336).
(2) Richtlijn 2001/80/EG van het Europese Parlement en de Raad van de Europees Unie van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (PbEG L 309)
(3) Richtlijn nr.96/61/EG van de Raad van de EU van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257).