Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met decentralisatie van de vervangingsuitgaven en van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven (decentralisatie vervangingsuitgaven en bovenwettelijke wachtgelduitgaven vo), met toelichting.
- Kenmerk
- W05.04.0148/III
- Datum advies
- 7 juni 2004
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2003/04, 27 744, nr. 9
- Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
- Wet
Toon inhoud
Volledige tekst
Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met decentralisatie van de vervangingsuitgaven en van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven (decentralisatie vervangingsuitgaven en bovenwettelijke wachtgelduitgaven vo), met toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 9 april 2004, no.04.001447, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de tweede nota van wijziging betreffende het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met decentralisatie van de vervangingsuitgaven en van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven (decentralisatie vervangingsuitgaven en bovenwettelijke wachtgelduitgaven vo), met toelichting.
In deze nota van wijziging wordt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met decentralisatie van de vervangingsuitgaven en van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven zodanig gewijzigd, dat zowel de wettelijke als de bovenwettelijke wachtgelduitgaven worden gedecentraliseerd. Het bevoegd gezag van een school in het voortgezet onderwijs (VO) is dan niet langer verplicht bij het Participatiefonds aangesloten en de wachtgelduitgaven zullen voortaan deels (minimaal 50%) voor rekening van het bevoegd gezag zelf komen en deels (maximaal 50%) ten laste van het collectief, waarna laatstgenoemde kosten worden omgeslagen over de schoolbesturen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van de nota van wijziging opmerkingen over de opportuniteit, de financiële onderbouwing, en de concrete invulling van de voorgestelde maatregel. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. In de toelichting wordt, onder verwijzing naar de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen, geconstateerd dat er een verschuiving zichtbaar is naar meer autonomie en minder regellast voor het bevoegd gezag in het VO. Omdat het bevoegd gezag steeds meer ruimte krijgt om eigen beslissingen te nemen, past het daarin om thans de verantwoordelijkheid voor het wettelijke deel van de wachtgelduitgaven te leggen bij het bevoegd gezag.
Bij een ontslag hoeft het bevoegd gezag niet langer te voldoen aan allerlei administratieve verplichtingen, zoals deze op grond van de geldende wettelijke bepalingen door het Participatiefonds worden vereist. Daardoor zullen de administratieve lasten en de regelgeving voor het bevoegd gezag in het VO verminderen. De Raad erkent dat de voorgestelde maatregel in die zin past binnen de geschetste ontwikkelingen.
Tegelijk met deze vermindering van de administratieve lasten, krijgt het bevoegd gezag echter de gedeeltelijke financiële verantwoordelijkheid voor de wachtgelduitgaven die voortvloeien uit door hem genomen ontslagbesluiten. De toelichting volstaat met het argument dat het bevoegd gezag daardoor zal worden geprikkeld om de wachtgelduitgaven zo laag mogelijk te houden. Daaraan lijkt de veronderstelling ten grondslag te liggen dat in het geldende systeem er ten onrechte en te vaak een beroep wordt gedaan op de wachtgeldregeling. Het Participatiefonds is thans de toetsende instantie en bepaalt of een ontslag als vermijdbaar of als onvermijdbaar moet worden gekwalificeerd. Nu uit de toelichting niet blijkt welk percentage van de aanvragen die bij het Participatiefonds zijn ingediend in de categorie vermijdbaar viel - dat zijn de ontslagen waarvan de noodzaak niet kon worden aangetoond -, is het de Raad niet duidelijk of, en zo ja in hoeverre, die prikkel thans voor een bevoegd gezag zou ontbreken. Als het in hoofdzaak onvermijdbare ontslagen betrof, rijst de vraag in hoeverre de voorgestelde prikkel tot voorkóming van ontslag, nodig en zinvol is. De toelichting verdient op dit punt in ieder geval aanvulling.
In de toelichting wordt erop gewezen dat gezien de huidige en toekomstige krapte op de arbeidsmarkt voor het VO het niet te verwachten valt dat door het vervallen van de instroomtoets de wachtgelduitgaven toenemen.
De Raad meent dat hiermee eraan voorbij wordt gegaan dat de huidige krapte op de arbeidsmarkt voor delen van het VO redelijk snel kan veranderen. Het gaat er evenzeer aan voorbij dat het bevoegd gezag, door externe factoren zoals daling van het leerlingenaantal of wijzigingen in het onderwijssysteem, het veelal niet zelf in de hand heeft of leerkrachten moeten worden ontslagen. Dit doet de vraag rijzen of de gedeeltelijk eigen financiële verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor de kosten van ontslag zinvol en terecht is, ook voor die gevallen, waarin het effect van iedere aanvullende financiële prikkel ontbreekt, omdat het voorkómen van dat ontslag niet of niet altijd of niet helemaal in zijn macht ligt.
Dit punt klemt temeer omdat, als na ontslag een uitkering aan de betrokken leerkracht wordt toegekend, het bevoegd gezag gedurende de gehele looptijd van die uitkering daarvoor ten minste voor 50% financieel verantwoordelijk is, terwijl het veelal op de duur van deze uitkering geen enkele invloed kan uitoefenen. Het bevoegd gezag heeft immers geen wettelijke mogelijkheid om invloed uit te oefenen op deze wachtgelder om weer aan het werk te gaan, bij de eigen school indien dit opnieuw mogelijk zou zijn, of elders. Deze situatie wijkt wezenlijk af van andere arbeidsmarktsectoren. Na een op juiste gronden verleend ontslag is daar de uitkeringsinstantie immers niet alleen verantwoordelijk voor de uitkering, maar ook voor de reïntegratie in het arbeidsproces van de uitkeringsgerechtigde. Daar betaalt de werkgever de premies en draagt hij niet het financiële risico van het ontslag van een werknemer. Een nadere motivering in de toelichting op dit punt is daarom gewenst.
De Raad is van mening dat, nu wordt voorgesteld dat het bevoegd gezag ten minste voor 50% verantwoordelijk wordt voor de uitkering gedurende de periode dat de ontslagen leerkracht deze uitkering ontvangt, het ook zou moeten kunnen beschikken over mogelijkheden om deze financiële gevolgen te beperken. De toelichting gaat zoals gezegd op deze punten niet in en het voorstel voorziet niet in een mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de uitkeringslast te beperken.
De Raad is van oordeel dat de voorgestelde maatregel een nadere motivering behoeft en adviseert voorts om het voorstel zo nodig aan te passen.
2. In de toelichting wordt opgemerkt dat de voorgestelde maatregel zowel positieve als negatieve financiële gevolgen voor het bevoegd gezag in het VO met zich kan brengen. Hieraan wordt toegevoegd dat in de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE) de ervaringen met het invoeren van verevening van de wachtgelduitgaven met prikkelwerking positief zijn.(zie noot 1)
De situatie in de BVE-sector is echter niet zonder meer vergelijkbaar met die in het VO. Niet alleen is de wijze van bekostiging van deze instellingen een andere, ook wordt het onderwijs in de BVE-sector gegeven in grote tot zeer grote instellingen, zoals regionale opleidingscentra.
Tegen deze achtergrond moeten de opmerkingen in de toelichting over het draagvlak voor het voorstel worden bezien.(zie noot 2) De besturenorganisaties blijken verschillend te denken over de mate waarin het bevoegd gezag zelf de financiële verantwoordelijkheid voor de wachtgelduitgaven kan dragen: sommige zijn tegen de maatregel, andere steunen deze, zij het onder voorwaarden. Een substantieel deel van de scholen in het VO is niet erg groot en het is dan ook niet ondenkbaar dat deze verschillen in zienswijzen samenhangen met de grootte van de scholen en de bijbehorende financiële speelruimte. De toelichting gaat op deze verschillen niet in.
De Raad merkt verder op dat in de toelichting niet concreet wordt aangegeven wat het te verwachten verschil zal zijn tussen de hoogte van de premie/bijdrage die het bevoegd gezag thans aan het Participatiefonds moet afdragen en de te verwachten kosten die het bevoegd gezag zal maken op grond van de voorgestelde maatregel, te weten de bijdrage aan het collectief. In geval van een ontslag komen daar voor het desbetreffende bevoegd gezag tevens de individuele kosten voor de wachtgelduitgaven bij.
Dit verschil is van belang om te kunnen beoordelen of de financiële consequenties voor het bevoegd gezag in een redelijke verhouding staan tot het verkrijgen van meer autonomie en de vermindering van de administratieve verplichtingen.
Ook ontbreekt in de toelichting een uiteenzetting op grond waarvan kan worden aangenomen dat de voorgestelde financiële verantwoordelijkheid voor zowel de wettelijke als de bovenwettelijke wachtgelduitgaven in het VO, geen zeer grote problemen zal veroorzaken, ook niet bij de kleine scholen. Het bevoegd gezag daarvan loopt de niet-denkbeeldige kans dat het gedurende een groot aantal jaren ten minste 50% van de uitkering van een ex-werknemer moet betalen, hetgeen ten laste komt van het budget van de school dat bestemd is voor de personeelskosten en daarmee ten laste van het aantal fte’s voor de leerkrachten ten behoeve van het onderwijs op die school.
Volledige financiële verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor eigen wachtgelduitgaven wordt in de toelichting onverantwoord geacht.(zie noot 3) In het voorstel komen de wachtgelduitgaven voor minstens 50% ten laste van het desbetreffende bevoegd gezag en wordt er maximaal 50% op grond van een vereveningsregeling over alle bevoegd gezagsorganen in het VO omgeslagen. In de toelichting wordt geen cijfermatige onderbouwing gegeven waarom deze uitgaven voor ten minste 50% ten laste van het bevoegd gezag zouden moeten komen en waarom 20% geen acceptabel percentage zou zijn. De toelichting maakt verder niet duidelijk wat deze dubbele last per saldo voor een bevoegd gezag kan betekenen en of hiermee niet alsnog een financiële last wordt gecreëerd die weliswaar geen 100% bedraagt maar wel de 50% ruim te boven kan gaan.
Daarnaast wordt niet duidelijk gemaakt of de bijdrage in de collectieve verevening zoals hiervoor beschreven, in financieel-economisch slechte tijden niet op zichzelf een te grote last voor bevoegd gezagsorganen kan betekenen, in het bijzonder voor scholen met een relatief klein budget. In die slechtere tijden zal rekening moeten worden gehouden met een hoger aantal ontslagen en daardoor een hoog collectief deel, waaraan ieder bevoegd gezag moet meebetalen.
Voorts blijkt uit het voorstel niet of rekening is gehouden met de aandachtspunten die volgens het rapport Evaluatie Participatiefonds moeten worden meegenomen als het Participatiefonds wordt afgebouwd.(zie noot 4) De Raad noemt bijvoorbeeld het punt dat invoering van een eigen financiële verantwoordelijkheid voor grote en kleine scholen om een verschillende fasering vraagt, en dat als scholen verantwoordelijk worden voor het betalen van de wachtgelden, terwijl het niveau van de wachtgelden centraal vastgesteld blijft worden, enige vorm van garantstelling van die kosten door de minister noodzakelijk is.
De Raad adviseert in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen over zowel de financiële onderbouwing als de effecten van het voorstel alsmede over de fasering van de uitvoering en zonodig het voorstel aan te passen.
3. In onderdeel D (artikel 96n, eerste en vierde lid, WVO) wordt bepaald dat de vorm van het vereveningsmodel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. De toelichting op dit artikel stelt dat de vorm van het vereveningsmodel wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur, terwijl de exacte verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten in een ministeriële regeling wordt vastgesteld, zodat deze kan worden aangepast aan recente ontwikkelingen.
De Raad is van mening dat het vereveningsmodel, en vooral de vorm daarvan, een essentieel nieuw onderdeel van het onderhavige wijzigingsvoorstel betreft. Teneinde het voorstel goed te kunnen beoordelen dient daarom, meer concreet dan thans het geval is, in de toelichting te worden uiteengezet wat de inhoud van die algemene maatregel van bestuur zal zijn.
Voorts wijst de Raad erop dat ministeriële regelingen beperkt dienen te blijven tot administratieve en technische voorschriften, of voorschriften die dikwijls wijziging behoeven.(zie noot 5) De vaststelling van de exacte verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten valt hier niet onder.
De Raad adviseert zowel de vorm van het vereveningsmodel als de verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten bij algemene maatregel van bestuur te regelen en in de toelichting bij de onderhavige nota van wijziging alvast meer duidelijkheid te geven over de inhoud van de aangekondigde algemene maatregel van bestuur.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging de nota van wijziging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 7 juni 2004, no.W05.04.0148/III met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Nota van wijziging
— In onderdeel D (artikel 96n, vierde lid) “aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal” vervangen door: aan de beide Kamers der Staten-Generaal. (Aanwijzing 43 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.)
— In onderdeel L (artikel IV, derde lid) “dat de laatste volzin van het eerste lid wordt gelezen” vervangen door: dat de laatste volzin van het eerste lid wordt vervangen door.
— In onderdeel P (artikel VIIb, eerste lid) “de periode 1 augustus” telkens vervangen door: de periode van 1 augustus.
Toelichting
— Terminologie van ‘bevoegd gezag’ consequent hanteren (en niet vervangen door bijvoorbeeld “besturen bevoegd gezagsorganen”)
— Artikelsgewijs, onderdeel K, aan de zinsnede “dat het PF na de opheffing daarvan” toevoegen: voorzover het het voortgezet onderwijs betreft.
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juli 2004
De Raad van State kan zich ermee verenigen dat de nota van wijziging aan de Tweede Kamer wordt toegezonden nadat et het advies rekening is gehouden.
1. De Raad reageert op de stelling in de toelichting dat het gezien de huidige en toekomstige krapte op de arbeidsmarkt voor het VO niet te verwachten valt dat door het vervallen van de instroomtoets de wachtgelduitgaven toenemen.
De Raad meent dat hiermee eraan voorbij wordt gegaan de huidige krapte op de arbeidsmarkt voor delen van het VO redelijk snel kan veranderen. Tevens wijst de Raad erop dat het bevoegd gezag het veelal niet zelf in de hand heeft of leerkrachten moeten worden ontslagen.
De toelichting is hierop aangepast. Zo is er enerzijds op gewezen dat het bevoegd gezag het niet altijd in de hand heeft of een leerkracht wordt ontslagen (par. 2.3 van de toelichting). Anderzijds is aangegeven dat een bevoegd gezag wel mogelijkheden heeft om ontslagen te voorkomen (par. 2.2 van de toelichting).
2. De Raad wijst erop dat een substantieel deel van de scholen in het VO niet erg groot is en dat een uiteenzetting ontbreekt op grond waarvan kan worden aangenomen dat de voorgestelde financiële verantwoordelijkheid geen zeer grote problemen zal veroorzaken, ook niet bij kleine scholen.
De toelichting is hierop aangepast. In paragraaf 2.3 zijn de overwegingen om te kiezen voor een vereveningsmodel opgesomd. Tevens is in deze paragraaf een passage gewijd aan de positie van kleinere bevoegd gezagsorganen.
Daarbij wordt onder meer gewezen op het relatief kleine aandeel van de wachtgelduitgaven op het totaal van de personele vergoeding en het vangnet dat wordt gecreëerd voor bevoegd gezagsorganen die in ernstige financiële problemen komen als gevolg van extreem hoge wachtgelduitgaven.
3. De Raad wijst erop dat de exacte verdeling tussen collectief en individueel te dragen lasten in de algemene maatregel van bestuur zelf, en niet in een ministeriële regeling moet worden neergelegd, omdat het een essentieel nieuw onderdeel van het wetsvoorstel betreft. Voorts stelt de Raad dat deze verdeling ook niet in een ministeriële regeling behoeft te worden geregeld omdat het geen voorschriften betreft die dikwijls wijziging behoeven. Op dit punt deel ik de visie van de Raad niet. Op voorhand is niet vast te stellen hoe vaak het gewenst zal zijn dat het percentage wordt gewijzigd. Meer nog klemt de noodzaak dat een wijziging daarvan relatief snel kan worden gerealiseerd. Dan is het niet meer dan praktisch dat een wijziging daartoe bij ministeriële regeling geschiedt.
Voorts adviseert de Raad alvast in de toelichting bij de nota van wijziging meer duidelijkheid te geven over de inhoud van de algemene maatregel van bestuur.
Dit advies heb ik overgenomen, zie paragraaf 7, onderdeel D, van de toelichting.
4. De redactionele kanttekeningen heb ik overgenomen, met uitzondering van de tweede. In artikel IV, eerste en tweede lid, is geregeld dat het Vervangingsfonds verslag uitbrengt over onder meer de werkzaamheden betreffende zogenaamde lopende vervangingen, bedoeld in artikel III. In het derde lid is geregeld dat er eenzelfde verslaglegging moet plaatsvinden door het Participatiefonds over onder meer de werkzaamheden betreffende de afhandeling van liggende aanvragen, bedoeld in artikel IIIa. Daarom zijn in het derde lid het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing verklaard, zij het dat het niet om de werkzaamheden, bedoeld in artikel III gaat, maar om die, bedoeld in artikel IIIa. Dan is het niet logisch de desbetreffende passage te vervangen, maar te bepalen dat de desbetreffende passage wordt gelezen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in artikel VIIb de mogelijkheid op te nemen dat niet alleen met het Participatiefonds, maar ook met het Vervangingsfonds na de opheffing ervan wat het voortgezet onderwijs betreft, een positief saldo kan worden afgerekend. Deze mogelijkheid is indertijd in het wetsvoorstel niet opgenomen vanwege met name de slechte financiële positie van het fonds. Inmiddels is de financiële positie van het Vervangingsfonds in de afgelopen jaren sterk verbeterd, hetgeen nu heeft geleid tot het in het wetsvoorstel opnemen van de mogelijkheid tot het afrekenen met dat fonds. Te zijner tijd zal, afhankelijk van de concrete situatie op dat moment, worden bezien of van die mogelijkheid tot afrekenen gebruik zal worden gemaakt.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(1) Toelichting, 3. Financiële gevolgen.
(2) Toelichting, 5. Draagvlak.
(3) Toelichting, 2. Systematiek. Vereveningsmodel, eerste zin.
(4) Evaluatie Participatiefonds. IVA, Tilburg, 2002, bladzijden 44-45.
(5) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
In deze nota van wijziging wordt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met decentralisatie van de vervangingsuitgaven en van de bovenwettelijke wachtgelduitgaven zodanig gewijzigd, dat zowel de wettelijke als de bovenwettelijke wachtgelduitgaven worden gedecentraliseerd. Het bevoegd gezag van een school in het voortgezet onderwijs (VO) is dan niet langer verplicht bij het Participatiefonds aangesloten en de wachtgelduitgaven zullen voortaan deels (minimaal 50%) voor rekening van het bevoegd gezag zelf komen en deels (maximaal 50%) ten laste van het collectief, waarna laatstgenoemde kosten worden omgeslagen over de schoolbesturen.
De Raad van State maakt naar aanleiding van de nota van wijziging opmerkingen over de opportuniteit, de financiële onderbouwing, en de concrete invulling van de voorgestelde maatregel. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. In de toelichting wordt, onder verwijzing naar de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen, geconstateerd dat er een verschuiving zichtbaar is naar meer autonomie en minder regellast voor het bevoegd gezag in het VO. Omdat het bevoegd gezag steeds meer ruimte krijgt om eigen beslissingen te nemen, past het daarin om thans de verantwoordelijkheid voor het wettelijke deel van de wachtgelduitgaven te leggen bij het bevoegd gezag.
Bij een ontslag hoeft het bevoegd gezag niet langer te voldoen aan allerlei administratieve verplichtingen, zoals deze op grond van de geldende wettelijke bepalingen door het Participatiefonds worden vereist. Daardoor zullen de administratieve lasten en de regelgeving voor het bevoegd gezag in het VO verminderen. De Raad erkent dat de voorgestelde maatregel in die zin past binnen de geschetste ontwikkelingen.
Tegelijk met deze vermindering van de administratieve lasten, krijgt het bevoegd gezag echter de gedeeltelijke financiële verantwoordelijkheid voor de wachtgelduitgaven die voortvloeien uit door hem genomen ontslagbesluiten. De toelichting volstaat met het argument dat het bevoegd gezag daardoor zal worden geprikkeld om de wachtgelduitgaven zo laag mogelijk te houden. Daaraan lijkt de veronderstelling ten grondslag te liggen dat in het geldende systeem er ten onrechte en te vaak een beroep wordt gedaan op de wachtgeldregeling. Het Participatiefonds is thans de toetsende instantie en bepaalt of een ontslag als vermijdbaar of als onvermijdbaar moet worden gekwalificeerd. Nu uit de toelichting niet blijkt welk percentage van de aanvragen die bij het Participatiefonds zijn ingediend in de categorie vermijdbaar viel - dat zijn de ontslagen waarvan de noodzaak niet kon worden aangetoond -, is het de Raad niet duidelijk of, en zo ja in hoeverre, die prikkel thans voor een bevoegd gezag zou ontbreken. Als het in hoofdzaak onvermijdbare ontslagen betrof, rijst de vraag in hoeverre de voorgestelde prikkel tot voorkóming van ontslag, nodig en zinvol is. De toelichting verdient op dit punt in ieder geval aanvulling.
In de toelichting wordt erop gewezen dat gezien de huidige en toekomstige krapte op de arbeidsmarkt voor het VO het niet te verwachten valt dat door het vervallen van de instroomtoets de wachtgelduitgaven toenemen.
De Raad meent dat hiermee eraan voorbij wordt gegaan dat de huidige krapte op de arbeidsmarkt voor delen van het VO redelijk snel kan veranderen. Het gaat er evenzeer aan voorbij dat het bevoegd gezag, door externe factoren zoals daling van het leerlingenaantal of wijzigingen in het onderwijssysteem, het veelal niet zelf in de hand heeft of leerkrachten moeten worden ontslagen. Dit doet de vraag rijzen of de gedeeltelijk eigen financiële verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor de kosten van ontslag zinvol en terecht is, ook voor die gevallen, waarin het effect van iedere aanvullende financiële prikkel ontbreekt, omdat het voorkómen van dat ontslag niet of niet altijd of niet helemaal in zijn macht ligt.
Dit punt klemt temeer omdat, als na ontslag een uitkering aan de betrokken leerkracht wordt toegekend, het bevoegd gezag gedurende de gehele looptijd van die uitkering daarvoor ten minste voor 50% financieel verantwoordelijk is, terwijl het veelal op de duur van deze uitkering geen enkele invloed kan uitoefenen. Het bevoegd gezag heeft immers geen wettelijke mogelijkheid om invloed uit te oefenen op deze wachtgelder om weer aan het werk te gaan, bij de eigen school indien dit opnieuw mogelijk zou zijn, of elders. Deze situatie wijkt wezenlijk af van andere arbeidsmarktsectoren. Na een op juiste gronden verleend ontslag is daar de uitkeringsinstantie immers niet alleen verantwoordelijk voor de uitkering, maar ook voor de reïntegratie in het arbeidsproces van de uitkeringsgerechtigde. Daar betaalt de werkgever de premies en draagt hij niet het financiële risico van het ontslag van een werknemer. Een nadere motivering in de toelichting op dit punt is daarom gewenst.
De Raad is van mening dat, nu wordt voorgesteld dat het bevoegd gezag ten minste voor 50% verantwoordelijk wordt voor de uitkering gedurende de periode dat de ontslagen leerkracht deze uitkering ontvangt, het ook zou moeten kunnen beschikken over mogelijkheden om deze financiële gevolgen te beperken. De toelichting gaat zoals gezegd op deze punten niet in en het voorstel voorziet niet in een mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de uitkeringslast te beperken.
De Raad is van oordeel dat de voorgestelde maatregel een nadere motivering behoeft en adviseert voorts om het voorstel zo nodig aan te passen.
2. In de toelichting wordt opgemerkt dat de voorgestelde maatregel zowel positieve als negatieve financiële gevolgen voor het bevoegd gezag in het VO met zich kan brengen. Hieraan wordt toegevoegd dat in de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE) de ervaringen met het invoeren van verevening van de wachtgelduitgaven met prikkelwerking positief zijn.(zie noot 1)
De situatie in de BVE-sector is echter niet zonder meer vergelijkbaar met die in het VO. Niet alleen is de wijze van bekostiging van deze instellingen een andere, ook wordt het onderwijs in de BVE-sector gegeven in grote tot zeer grote instellingen, zoals regionale opleidingscentra.
Tegen deze achtergrond moeten de opmerkingen in de toelichting over het draagvlak voor het voorstel worden bezien.(zie noot 2) De besturenorganisaties blijken verschillend te denken over de mate waarin het bevoegd gezag zelf de financiële verantwoordelijkheid voor de wachtgelduitgaven kan dragen: sommige zijn tegen de maatregel, andere steunen deze, zij het onder voorwaarden. Een substantieel deel van de scholen in het VO is niet erg groot en het is dan ook niet ondenkbaar dat deze verschillen in zienswijzen samenhangen met de grootte van de scholen en de bijbehorende financiële speelruimte. De toelichting gaat op deze verschillen niet in.
De Raad merkt verder op dat in de toelichting niet concreet wordt aangegeven wat het te verwachten verschil zal zijn tussen de hoogte van de premie/bijdrage die het bevoegd gezag thans aan het Participatiefonds moet afdragen en de te verwachten kosten die het bevoegd gezag zal maken op grond van de voorgestelde maatregel, te weten de bijdrage aan het collectief. In geval van een ontslag komen daar voor het desbetreffende bevoegd gezag tevens de individuele kosten voor de wachtgelduitgaven bij.
Dit verschil is van belang om te kunnen beoordelen of de financiële consequenties voor het bevoegd gezag in een redelijke verhouding staan tot het verkrijgen van meer autonomie en de vermindering van de administratieve verplichtingen.
Ook ontbreekt in de toelichting een uiteenzetting op grond waarvan kan worden aangenomen dat de voorgestelde financiële verantwoordelijkheid voor zowel de wettelijke als de bovenwettelijke wachtgelduitgaven in het VO, geen zeer grote problemen zal veroorzaken, ook niet bij de kleine scholen. Het bevoegd gezag daarvan loopt de niet-denkbeeldige kans dat het gedurende een groot aantal jaren ten minste 50% van de uitkering van een ex-werknemer moet betalen, hetgeen ten laste komt van het budget van de school dat bestemd is voor de personeelskosten en daarmee ten laste van het aantal fte’s voor de leerkrachten ten behoeve van het onderwijs op die school.
Volledige financiële verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor eigen wachtgelduitgaven wordt in de toelichting onverantwoord geacht.(zie noot 3) In het voorstel komen de wachtgelduitgaven voor minstens 50% ten laste van het desbetreffende bevoegd gezag en wordt er maximaal 50% op grond van een vereveningsregeling over alle bevoegd gezagsorganen in het VO omgeslagen. In de toelichting wordt geen cijfermatige onderbouwing gegeven waarom deze uitgaven voor ten minste 50% ten laste van het bevoegd gezag zouden moeten komen en waarom 20% geen acceptabel percentage zou zijn. De toelichting maakt verder niet duidelijk wat deze dubbele last per saldo voor een bevoegd gezag kan betekenen en of hiermee niet alsnog een financiële last wordt gecreëerd die weliswaar geen 100% bedraagt maar wel de 50% ruim te boven kan gaan.
Daarnaast wordt niet duidelijk gemaakt of de bijdrage in de collectieve verevening zoals hiervoor beschreven, in financieel-economisch slechte tijden niet op zichzelf een te grote last voor bevoegd gezagsorganen kan betekenen, in het bijzonder voor scholen met een relatief klein budget. In die slechtere tijden zal rekening moeten worden gehouden met een hoger aantal ontslagen en daardoor een hoog collectief deel, waaraan ieder bevoegd gezag moet meebetalen.
Voorts blijkt uit het voorstel niet of rekening is gehouden met de aandachtspunten die volgens het rapport Evaluatie Participatiefonds moeten worden meegenomen als het Participatiefonds wordt afgebouwd.(zie noot 4) De Raad noemt bijvoorbeeld het punt dat invoering van een eigen financiële verantwoordelijkheid voor grote en kleine scholen om een verschillende fasering vraagt, en dat als scholen verantwoordelijk worden voor het betalen van de wachtgelden, terwijl het niveau van de wachtgelden centraal vastgesteld blijft worden, enige vorm van garantstelling van die kosten door de minister noodzakelijk is.
De Raad adviseert in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen over zowel de financiële onderbouwing als de effecten van het voorstel alsmede over de fasering van de uitvoering en zonodig het voorstel aan te passen.
3. In onderdeel D (artikel 96n, eerste en vierde lid, WVO) wordt bepaald dat de vorm van het vereveningsmodel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. De toelichting op dit artikel stelt dat de vorm van het vereveningsmodel wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur, terwijl de exacte verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten in een ministeriële regeling wordt vastgesteld, zodat deze kan worden aangepast aan recente ontwikkelingen.
De Raad is van mening dat het vereveningsmodel, en vooral de vorm daarvan, een essentieel nieuw onderdeel van het onderhavige wijzigingsvoorstel betreft. Teneinde het voorstel goed te kunnen beoordelen dient daarom, meer concreet dan thans het geval is, in de toelichting te worden uiteengezet wat de inhoud van die algemene maatregel van bestuur zal zijn.
Voorts wijst de Raad erop dat ministeriële regelingen beperkt dienen te blijven tot administratieve en technische voorschriften, of voorschriften die dikwijls wijziging behoeven.(zie noot 5) De vaststelling van de exacte verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten valt hier niet onder.
De Raad adviseert zowel de vorm van het vereveningsmodel als de verdeling tussen de collectief en individueel te dragen lasten bij algemene maatregel van bestuur te regelen en in de toelichting bij de onderhavige nota van wijziging alvast meer duidelijkheid te geven over de inhoud van de aangekondigde algemene maatregel van bestuur.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging de nota van wijziging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 7 juni 2004, no.W05.04.0148/III met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
Nota van wijziging
— In onderdeel D (artikel 96n, vierde lid) “aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal” vervangen door: aan de beide Kamers der Staten-Generaal. (Aanwijzing 43 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.)
— In onderdeel L (artikel IV, derde lid) “dat de laatste volzin van het eerste lid wordt gelezen” vervangen door: dat de laatste volzin van het eerste lid wordt vervangen door.
— In onderdeel P (artikel VIIb, eerste lid) “de periode 1 augustus” telkens vervangen door: de periode van 1 augustus.
Toelichting
— Terminologie van ‘bevoegd gezag’ consequent hanteren (en niet vervangen door bijvoorbeeld “besturen bevoegd gezagsorganen”)
— Artikelsgewijs, onderdeel K, aan de zinsnede “dat het PF na de opheffing daarvan” toevoegen: voorzover het het voortgezet onderwijs betreft.
Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juli 2004
De Raad van State kan zich ermee verenigen dat de nota van wijziging aan de Tweede Kamer wordt toegezonden nadat et het advies rekening is gehouden.
1. De Raad reageert op de stelling in de toelichting dat het gezien de huidige en toekomstige krapte op de arbeidsmarkt voor het VO niet te verwachten valt dat door het vervallen van de instroomtoets de wachtgelduitgaven toenemen.
De Raad meent dat hiermee eraan voorbij wordt gegaan de huidige krapte op de arbeidsmarkt voor delen van het VO redelijk snel kan veranderen. Tevens wijst de Raad erop dat het bevoegd gezag het veelal niet zelf in de hand heeft of leerkrachten moeten worden ontslagen.
De toelichting is hierop aangepast. Zo is er enerzijds op gewezen dat het bevoegd gezag het niet altijd in de hand heeft of een leerkracht wordt ontslagen (par. 2.3 van de toelichting). Anderzijds is aangegeven dat een bevoegd gezag wel mogelijkheden heeft om ontslagen te voorkomen (par. 2.2 van de toelichting).
2. De Raad wijst erop dat een substantieel deel van de scholen in het VO niet erg groot is en dat een uiteenzetting ontbreekt op grond waarvan kan worden aangenomen dat de voorgestelde financiële verantwoordelijkheid geen zeer grote problemen zal veroorzaken, ook niet bij kleine scholen.
De toelichting is hierop aangepast. In paragraaf 2.3 zijn de overwegingen om te kiezen voor een vereveningsmodel opgesomd. Tevens is in deze paragraaf een passage gewijd aan de positie van kleinere bevoegd gezagsorganen.
Daarbij wordt onder meer gewezen op het relatief kleine aandeel van de wachtgelduitgaven op het totaal van de personele vergoeding en het vangnet dat wordt gecreëerd voor bevoegd gezagsorganen die in ernstige financiële problemen komen als gevolg van extreem hoge wachtgelduitgaven.
3. De Raad wijst erop dat de exacte verdeling tussen collectief en individueel te dragen lasten in de algemene maatregel van bestuur zelf, en niet in een ministeriële regeling moet worden neergelegd, omdat het een essentieel nieuw onderdeel van het wetsvoorstel betreft. Voorts stelt de Raad dat deze verdeling ook niet in een ministeriële regeling behoeft te worden geregeld omdat het geen voorschriften betreft die dikwijls wijziging behoeven. Op dit punt deel ik de visie van de Raad niet. Op voorhand is niet vast te stellen hoe vaak het gewenst zal zijn dat het percentage wordt gewijzigd. Meer nog klemt de noodzaak dat een wijziging daarvan relatief snel kan worden gerealiseerd. Dan is het niet meer dan praktisch dat een wijziging daartoe bij ministeriële regeling geschiedt.
Voorts adviseert de Raad alvast in de toelichting bij de nota van wijziging meer duidelijkheid te geven over de inhoud van de algemene maatregel van bestuur.
Dit advies heb ik overgenomen, zie paragraaf 7, onderdeel D, van de toelichting.
4. De redactionele kanttekeningen heb ik overgenomen, met uitzondering van de tweede. In artikel IV, eerste en tweede lid, is geregeld dat het Vervangingsfonds verslag uitbrengt over onder meer de werkzaamheden betreffende zogenaamde lopende vervangingen, bedoeld in artikel III. In het derde lid is geregeld dat er eenzelfde verslaglegging moet plaatsvinden door het Participatiefonds over onder meer de werkzaamheden betreffende de afhandeling van liggende aanvragen, bedoeld in artikel IIIa. Daarom zijn in het derde lid het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing verklaard, zij het dat het niet om de werkzaamheden, bedoeld in artikel III gaat, maar om die, bedoeld in artikel IIIa. Dan is het niet logisch de desbetreffende passage te vervangen, maar te bepalen dat de desbetreffende passage wordt gelezen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in artikel VIIb de mogelijkheid op te nemen dat niet alleen met het Participatiefonds, maar ook met het Vervangingsfonds na de opheffing ervan wat het voortgezet onderwijs betreft, een positief saldo kan worden afgerekend. Deze mogelijkheid is indertijd in het wetsvoorstel niet opgenomen vanwege met name de slechte financiële positie van het fonds. Inmiddels is de financiële positie van het Vervangingsfonds in de afgelopen jaren sterk verbeterd, hetgeen nu heeft geleid tot het in het wetsvoorstel opnemen van de mogelijkheid tot het afrekenen met dat fonds. Te zijner tijd zal, afhankelijk van de concrete situatie op dat moment, worden bezien of van die mogelijkheid tot afrekenen gebruik zal worden gemaakt.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(1) Toelichting, 3. Financiële gevolgen.
(2) Toelichting, 5. Draagvlak.
(3) Toelichting, 2. Systematiek. Vereveningsmodel, eerste zin.
(4) Evaluatie Participatiefonds. IVA, Tilburg, 2002, bladzijden 44-45.
(5) Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.