Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met onder meer vereenvoudiging van de bekostigingsbepalingen, met memorie van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 18 november 2003, no.03.004702 heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met onder meer vereenvoudiging van de bekostigingsbepalingen, met memorie van toelichting.

Het voorstel van wet beoogt de Wet op het voortgezet onderwijs op een aantal punten te wijzigen. De bekostiging voor het voortgezet onderwijs wordt vereenvoudigd door de bekostiging per schooljaar te wijzigen in bekostiging per kalenderjaar, door de leeftijdscorrectie voor leraren bij het bepalen van de gemiddelde personeelslast per school af te schaffen en het nascholingsbudget op te nemen in de verhouding tussen het aantal leerlingen en het aantal personeelsleden dat Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bekostigt. Verder worden er stichtingsnormen opgenomen voor een school of afdeling voor praktijkonderwijs en worden de bepalingen omtrent andere vormen van voortgezet onderwijs geschrapt en vervangen door een kapstokartikel.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar plaats daarbij enkele kanttekeningen aangaande specifieke knelpunten die zich door deze vereenvoudiging voor individuele scholen en schoolsoorten kunnen voordoen en waarvan uit de memorie van toelichting onvoldoende blijkt dat deze onder ogen zijn gezien en hoe deze moeten worden opgevangen. De Raad is van mening dat enige aanvulling van de memorie van toelichting, en eventueel een enkele aanpassing van het wetsvoorstel, wenselijk is. Ook maakt de Raad een opmerking over de in het voorgestelde tweede lid van artikel 61 voorziene mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur van de wet af te wijken en over de gefaseerde inwerkingtreding van de wetswijzigingen

1. Grondslagen berekening omvang formatie
Het voorgestelde tweede lid van artikel 84 bepaalt dat de grondslagen van de berekening van de omvang van de formatie, wat betreft de in het eerste lid onder a, b en c genoemde personeel, in elk geval wordt gevormd door een normatieve relatie tussen het aantal leerlingen en het aantal personeelsleden van de school. In de toelichting wordt niet vermeld welke andere grondslagen daarnaast (kunnen) gelden.
De Raad adviseert die duidelijkheid alsnog te verschaffen en zo nodig de formulering van genoemd tweede lid aan te passen.

2. Gemiddelde personeelslast
Door de voorgestelde wijziging van artikel 85 komt de opslag voor arbeidsduurverkorting, senioren, frictie en het schoolprofielbudget te vervallen.(zie noot 1) Deze zal worden verdisconteerd in de gemiddelde personeelslast, die per schoolsoort bij ministeriële regeling wordt vastgesteld. Deze vereenvoudiging van de vaststelling van de bekostiging kan per individuele school zeer verschillend uitpakken. Daarbij valt niet alleen te denken aan de personeelssamenstelling maar bijvoorbeeld ook aan uitzonderlijk arbeidsintensieve huisvestingssituaties.
De Raad beveelt aan in de toelichting uiteen te zetten of ten aanzien van deze gevolgen een duidelijk en voldoende geïndividualiseerd beeld bestaat en hoe de betrokken scholen geacht worden de eventueel uit hun bijzondere situatie voortvloeiende gevolgen op te vangen.

3. Het zelf kunnen opvangen van een achteruitgang van 1,5%
De memorie van toelichting gaat ervan uit dat schoolbesturen een achteruitgang van 1,5% van hun personele bekostiging zelf kunnen opvangen.(zie noot 2) Het is uit de toelichting niet duidelijk waarom juist dat percentage wordt gehanteerd.
Ook blijkt uit de toelichting niet hoeveel scholen er op achteruit zullen gaan en waarop de veronderstelling is gebaseerd dat schoolbesturen, dat wil zeggen: alle desbetreffende schoolbesturen, een dergelijke achteruitgang in het budget zelf kunnen opvangen. Evenmin blijkt hoeveel scholen er op vooruit zullen gaan en wat de ratio is van de regeling dat zij 40% van dat voordeel mogen behouden.
Voorts wordt uit de toelichting niet duidelijk, hoe de regeling van artikel IV zal worden toegepast in geval van fusies die in het jaar van inwerkingtreding van het wetsvoorstel plaats hebben. Het bevoegd gezag van de gefuseerde school had immers geen aanspraak op bekostiging in het kalenderjaar voorafgaand aan deze inwerkingtreding. Dit doet de vraag rijzen of artikel IV in dat geval naar rato wordt toegepast dan wel toepassing mist.
De Raad adviseert alsnog op deze punten in de toelichting in te gaan.

4. Afschaffing leeftijdcorrectie
De toelichting stelt dat met de toekomstige verjonging van het personeel een leeftijdcorrectie “niet meer te beargumenteren” is.(zie noot 3) Daarbij wordt evenwel geen aandacht besteed aan de recente ontwikkeling waarbij het tekort aan personeel gedeeltelijk wordt opgevangen door personeel vanuit andere functies te laten instromen. Deze zogenaamde “zij-instromers" zijn veelal reeds van gevorderde leeftijd. Voorts is het kabinetsbeleid erop gericht vervroegd uittreden tegen te gaan, hetgeen ook voor de onderwijssector, gelet op het dringende tekort aan onderwijzend personeel, noodzakelijk lijkt.
De Raad beveelt aan de afschaffing van de leeftijdscorrectie tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen nader te motiveren.

5. Afschaffing groeiregeling praktijkonderwijs
In het pakket aan maatregelen dat in de toelichting wordt opgesomd(zie noot 4), wordt onder 8 het afschaffen van de groeiregeling praktijkonderwijs genoemd, omdat deze door het overgaan naar bekostiging op kalenderjaar overbodig zou worden. De Raad vraagt zich echter af of er niet een regeling moet blijven gelden voor gevallen waarin zich, ten opzichte van de teldatum van 1 oktober van het voorafgaande jaar, een onverwachte aanzienlijke groei voordoet in het te bekostigen kalenderjaar zelf.
Het college beveelt aan op deze vraag in de toelichting in te gaan.

6. Afwijking van de wet bij lagere regeling
In het voorgestelde tweede lid van artikel 61 wordt de mogelijkheid geschapen dat bij algemene maatregel van bestuur, voorzover noodzakelijk, wordt afgeweken van het bij of krachtens deze wet bepaalde. De Raad is van mening dat het in beginsel ongewenst is dat bij lagere regeling van de wet kan worden afgeweken. Is niettemin voorzienbaar dat de noodzaak daartoe bestaat, dan dient de wet een uitputtende opsomming te bevatten van de onderdelen ten aanzien waarvan kan worden afgeweken en dient de noodzaak tot afwijking per geval in de desbetreffende algemene maatregel van bestuur te worden gemotiveerd.
De Raad adviseert bij de redactie van het tweede lid van artikel 61 en de toelichting daarop met een en ander rekening te houden.

7. Gefaseerde inwerkingtreding
Artikel V van het wetsvoorstel opent de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. De Raad is van mening dat daaraan bezwaren zijn verbonden en adviseert de wenselijkheid ervan in de toelichting te motiveren.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 maart 2004

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met de door de Raad genoemde punten rekening zal zijn gehouden.

1. In artikel 84 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) wordt in het wetsvoorstel alleen het tweede lid aangepast. In het eerste lid is geregeld dat er bij algemene maatregel van bestuur grondslagen voor de omvang van de formatie van diverse personeelscategorieën moeten worden vastgesteld. In het nieuw voorgestelde tweede lid wordt (evenals dat in het huidige tweede lid het geval is) daar deels een nadere invulling aan gegeven. De overige grondslagen waar de Raad naar informeert, zijn te vinden in het derde en vierde lid van artikel 84, die in dit wetsvoorstel niet worden gewijzigd.

2, 4 en 5. De Raad verzoekt om voor een aantal van de voorgestelde maatregelen de memorie van toelichting aan te vullen. Het betreft dan met name de gevolgen voor de scholen van de afzonderlijke maatregelen. Over de door de Raad daarbij gemaakte opmerkingen wordt het volgende opgemerkt.
Ad 2. Het verwerken van opslagen in de verhouding leerling/ bekostigd personeel betreft, anders dan de Raad kennelijk meent, slechts een rekenkundige omzetting die als zodanig geen herverdeeleffecten tot gevolg heeft. Overigens betreft het geen wijziging van de gemiddelde personeelslast, maar een wijziging van de verhouding leerling/bekostigd personeel.
Ad 4. De grotere instroom van zij-instromers is juist één van de aanleidingen om de leeftijdscorrectie af te schaffen. Zij-instromers worden over het algemeen niet via het reguliere carrièrepad van de beginnende leraren (op basis van functie) ingeschaald, maar op basis van hun eigen arbeidsverleden.
De verwachting is dat oudere leraren niet op grotere schaal vervroegd uit zullen treden. Schoolbesturen die door de vereenvoudiging van de bekostiging meer dan 1,5% minder bekostiging ontvangen, vallen onder de overgangsregeling en krijgen een budget waardoor zij mensen in dienst kunnen houden.
Het lerarentekort laat zich het meest voelen op scholen die een stijgend leerlingenaantal hebben. Juist deze scholen hebben baat bij de overgang op kalenderjaarbekostiging, waardoor de bekostiging sneller op het niveau van het aantal leerlingen is. Daardoor hebben zij meer ruimte om jonge leraren in dienst te nemen.
Ad 5. Er is niet vaak een beroep gedaan op de groeiregeling praktijkonderwijs. Daarnaast gaat het om een onderwijssoort waar leerlingen slechts mogen instromen na indicatiestelling. Er is dus geen sprake van een autonome groei.

Aan de oproep van de Raad om op de genoemde punten de memorie van toelichting aan te vullen, is gehoor gegeven. Er moet wel aan worden toegevoegd dat het gaat om een pakket aan maatregelen. De scholen zullen niet de gevolgen van elke maatregel afzonderlijk voelen, maar de gevolgen van het totale pakket. Een school kan er op grond van de ene maatregel op achteruit gaan, maar kan er evengoed op grond van een of meer andere maatregelen op vooruit gaan. Deze nuancering is naar aanleiding van het advies van de Raad ook in de memorie van toelichting opgenomen.

3. Het percentage dat wordt gehanteerd bij het in aanmerking komen voor de overgangsregeling, is tot stand gekomen na overleg met de leden van het Bestuurlijk Overleg Voortgezet Onderwijs. Het is gebaseerd op voorlopige berekeningen van de gevolgen voor de scholen in het voortgezet onderwijs (VO) van het totale pakket aan maatregelen.
Het bedrag dat wordt uitgetrokken om scholen die er meer dan 1,5% van hun voor het kalenderjaar 2004 berekende personele bekostiging op achteruit gaan, wordt in het eerste jaar afgeroomd bij de scholen die erop vooruit gaan. Gezien de genoemde voorlopige berekeningen wordt er vanuit gegaan dat voor die compensatie niet meer dan 60% van die vooruitgang nodig is. Zo gaan scholen die erop vooruit zullen gaan door de in het wetsvoorstel neergelegde vereenvoudiging van de bekostiging, er in het eerste jaar al op vooruit.
In geval van fusies wordt er vanuit gegaan dat de fuserende partijen onderling afspreken hoe met een overgangsbudget wordt omgegaan.
Indien een school wordt opgeheven, vindt er tussen school en rijksoverheid verrekening plaats van de rijksbijdragen die zijn verstrekt. Daarin zullen bedragen die in het kader van de overgangsregeling zijn verstrekt, worden betrokken.

6. De inrichtingen voor andere vormen van voortgezet onderwijs zijn per definitie geen scholen. Waar het dan wel om zal gaan, is niet tevoren aan te geven. Er is een grote verscheidenheid aan inrichtingen mogelijk. Afwijking van bestaande regelgeving voor VO-scholen is derhalve waarschijnlijk geboden. Aangezien nog in het geheel niet bekend is, wat voor soort "inrichtingen" in de toekomst op grond van artikel 61 zullen worden aangewezen, is het niet mogelijk aan te geven op welke punten afwijking zou moeten kunnen.
De toelichting op een op artikel 61 gebaseerde algemene maatregel van bestuur zal (conform Aanwijzing voor de regelgeving nr. 212) een verantwoording van de regeling bevatten, waar in een voorkomend geval ook een verantwoording van eventuele afwijkingen toe zal behoren.

7. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de noodzaak tot gefaseerde inwerkingtreding nog eens bezien. Daarbij is geconcludeerd dat alle wijzigingen in feite zo snel mogelijk na publicatie van de wetswijzigingen in het Staatsblad in werking kunnen treden, mede gezien het feit dat in de inwerkingtredingbepaling al is opgenomen dat de nieuwe bekostigingsbepalingen voor het eerst toepassing zullen vinden voor het kalenderjaar volgend op het kalenderjaar waarin die publicatie plaatsvindt. Als gevolg daarvan is de mogelijkheid tot gefaseerde inwerkingtreding uit het wetsvoorstel gehaald. Het advies van de Raad de wenselijkheid van die mogelijkheid toe te lichten, is dus niet meer opportuun.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het wetsvoorstel te actualiseren en enige redactionele aanpassingen aan te brengen. Voorts is in het artikel dat de basis bevat voor een overgangsregeling, nu ook een basis gelegd voor de mogelijkheid tot het bij ministeriële regeling bepalen van de uitwerking van details bij die overgangsregeling. Tot slot is in het wetsvoorstel een artikel opgenomen om het mogelijk te maken dat niet voorziene problemen bij de invoering van de vereenvoudiging van de bekostiging in het VO snel kunnen worden opgelost.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Memorie van toelichting, Algemeen deel, onder 1.3.
(2) Memorie van toelichting, Algemeen deel, onder 1.4.
(3) Memorie van toelichting, Algemeen deel, onder 1.3.
(4) Memorie van toelichting, Algemeen deel, onder 1.5.