Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001.

Bij Kabinetsmissive van 23 januari 2003, no.03.000254, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001.

Het ontwerpbesluit beoogt een dubbele teruggaaf als gevolg van de samenloop van de algemene compensatieregeling voor grensarbeiders en het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001 te voorkomen. De Raad van State stemt in met de strekking van het ontwerpbesluit, maar plaatst kanttekeningen bij de terugwerkende kracht van het ontwerpbesluit. Op grond daarvan adviseert de Raad het tijdstip van inwerkingtreding opnieuw te bezien.

1. Het ontwerpbesluit strekt ertoe een dubbele teruggaaf als gevolg van de samenloop van de algemene compensatieregeling voor grensarbeiders en het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001 te voorkomen. Als zodanig is het ontwerpbesluit een belastende fiscale maatregel, ook al is de bedoeling een vermeend onbedoeld voordeel weg te nemen.
Als uitgangspunt van het beleid inzake terugwerkende kracht van deze belastende fiscale maatregelen is in de brief van 25 juni 1997 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal (Kamerstukken II 1996/97, 25 212, nr.2) kenbaar gemaakt dat aan belastende fiscale maatregelen, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht zal worden toegekend, tenzij bijzondere omstandigheden een afwijking van deze regel rechtvaardigen. Deze bijzondere omstandigheden kunnen worden gevormd door aanmerkelijke aankondigingseffecten of een omvangrijk oneigenlijk gebruik of misbruik van een wettelijke voorziening.
De Raad is van oordeel dat aan dit beleid onverkort moet worden vastgehouden. Bij de beoordeling of aan dit ontwerpbesluit terugwerkende kracht kan worden verleend, moet tevens in aanmerking worden genomen dat reeds in de aanbevelingen van het Rapport van de Commissie grensarbeiders van 21 mei 2001 is opgenomen de mogelijkheid uit te sluiten om aftrekposten die door middel van de algemene compensatieregeling worden vergolden, opnieuw bij de doorschuifregeling in aanmerking te nemen. Van een niet-voorziene omissie in de regelgeving is in dit geval dus geen sprake.(zie noot 1) De Raad wijst erop dat het belang van de rechtszekerheid, dat zich verzet tegen terugwerkende kracht, in het algemeen zwaarder weegt dan het herstel van een nalatigheid.
De omstandigheid dat in het kader van de omvangrijke operatie die de belastingherziening 2001 is geweest, een ruimere toepassing van de terugwerkende kracht bij het herstel van onvolkomenheden in de wetgeving is aanvaard, mag niet meebrengen dat het in de brief van 25 juni 1997 omschreven beleid sluipenderwijs verwatert.
De Raad adviseert artikel III van het ontwerpbesluit opnieuw te bezien en daarbij tevens aandacht te geven aan de vraag of de inwerkingtreding met ingang van de eerste dag van de derde kalendermaand na de uitgifte van het Staatsblad nog noodzakelijk is.

2. Het ontwerpbesluit raakt ook de doorschuiving van vrij te stellen buitenlands inkomen uit werk en woning uit andere mogendheden dan België door in artikel 11, vierde lid, van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001 te bepalen dat, indien een binnenlandse belastingplichtige recht heeft op een teruggaaf op grond van de compensatieregeling voor grensarbeiders, het eerste en tweede lid van die bepaling niet van toepassing zijn. Hetzelfde geldt ten aanzien van de voortwenteling van niet-verrekende belasting voor artiesten en sporters (artikel 14 van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001).
De Raad adviseert in de toelichting aandacht te geven aan de samenloop van het ontwerpbesluit met de doorschuiving van buitenlands inkomen uit werk en woning uit andere mogendheden en met de voortwenteling van niet-verrekende belasting, en hierbij cijfermatige voorbeelden te geven.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 februari 2003, no.W06.03.0025/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit
- Het opschrift in overeenstemming met aanwijzing 107 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) van enige materiële aanduiding voorzien.
- In de aanhef aanwijzing 110 Ar in acht nemen.
- Na “Artikel I” opnemen: Het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001 wordt gewijzigd als volgt:.
- De voorgestelde aanduiding “Artikel II” laten vervallen en de twee aldus ontstane onderdelen van Artikel I aanduiden met de letters “A”en “B”.
- Artikel III vernummeren tot Artikel II.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 april 2003

1. Het ontwerpbesluit voorkomt onbedoeld gebruik door een groot aantal Nederlandse grensarbeiders van de samenloop van de sinds 1 januari 2003 geldende algemene compensatieregeling voor grensarbeiders in artikel 27, paragraaf 1, van het nieuwe belastingverdrag tussen Nederland en België (Trb. 2001, 136) en het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001.
Volgens de brief van mijn ambtsvoorganger van 25 juni 1997 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer(zie noot 2) geldt voor de terugwerkende kracht naast het vereiste dat sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden, zoals omvangrijk oneigenlijk gebruik, dat de maatregelen voldoende kenbaar moeten zijn vóór het tijdstip waarop het regime gaat gelden. Zoals de Raad opmerkt, is de wijziging van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001 een uitvloeisel van aanbeveling 7 van het rapport van de Commissie grensarbeiders(zie noot 3). Deze aanbeveling is op 4 oktober 2001 door het kabinet overgenomen zoals blijkt uit de gepubliceerde brief aan de Tweede Kamer van die datum, nr. IFZ 2001-860M(zie noot 4).
Het ontwerpbesluit heeft vrijwel alle gevallen geen materiële terugwerkende kracht. De wijziging zal in de praktijk namelijk vooral van belang zijn voor de verschuldigde belasting over 2004 en latere jaren. Alleen indien sprake is van de doorschuiving van buitenlands inkomen of de voortwenteling van buitenlandse belasting over jaren vóór 1 januari 2003 kan de wijziging gevolgen hebben voor de belastingheffing over 2003. De inwerkingtreding per 1 januari 2003 is in die situatie van belang om te voorkomen dat deze doorgeschoven of voortgewentelde bedragen ineens in 2003 via de algemene compensatieregeling tot een belastingvermindering leiden. Bij de berekening van de verschuldigde belasting en premie voor de algemene compensatieregeling wordt immers verondersteld dat sprake is van Nederlands in plaats van Belgisch loon. Bij Nederlands loon wordt de verschuldigde belasting verminderd in verband met de naar dat jaar doorgeschoven of voortgewentelde bedragen uit voorgaande jaren. Doorschuiving van buitenlands inkomen of voortwenteling van buitenlandse belasting over jaren vóór 1 januari 2003 zal echter nauwelijks voorkomen omdat onder de vroegere grensarbeidersregeling van artikel 15, paragraaf 3, onderdeel 1o van het belastingverdrag tussen Nederland en België van 19 oktober 1970 sprake was van een woonstaatheffing.
Tegen deze achtergrond is in artikel III van het ontwerpbesluit bepaald dat het besluit terugwerkt tot 1 januari 2003. De door de Raad bedoelde driemaandstermijn kan echter bij nader inzien komen te vervallen. Het ontwerpbesluit is op dit punt aangepast.

2. Gelet op het advies van de Raad is de toelichting aangevuld met voorbeelden en een toelichting op de gevolgen van het ontwerpbesluit bij buitenlands inkomen uit werk en woning uit andere mogendheden.

3. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit op één punt aan te passen. Het recht op doorschuiving en voortwenteling is op grond van de gewijzigde tekst uitgesloten indien sprake is van beloningen als bedoeld in een compensatieregeling in een belastingverdrag. Deze formulering wordt nader toegelicht in het algemene deel van de nota van toelichting.

De Staatssecretaris van Financiën

---

(1) Standpunt kabinet inzake aanbeveling 7, Brief aan de Voorzitter van de vaste commissie van Financiën van 5 oktober 2001, waarbij de aanpassing van het Besluit voorkoming dubbele belasting wordt aangekondigd.
(2) Kamerstukken II 1996/1997, 25 212, nr.2.
(3) Zie aanbeveling 7 in het Rapport van de Commissie grensarbeiders van 21 mei 2001. Het kabinetsstandpunt met betrekking tot dit rapport dateert van 4 oktober 2001 (IFZ 2001-860M) en is bij persbericht nr.01/268 aangekondigd.
(4) Zie ook het persbericht nr. 01/268.