Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de invoering van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (Besluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA).
- Kenmerk
- W04.03.0069/I
- Datum advies
- 18 april 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 8 juli 2003, nr 128
- Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de invoering van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (Besluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA).
Bij Kabinetsmissive van 21 februari 2003, no.03.000839, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de invoering van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (Besluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA).
Het ontwerpbesluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna: het ontwerpbesluit) regelt de wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: het Besluit) in verband met de invoering van een landelijke online raadpleegbare databank van persoonsgegevens (hierna: de LRD). Deze persoonsgegevens worden verkregen uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van alle gemeenten (hierna: de GBA). De LRD is bedoeld als tijdelijke oplossing totdat alle GBA's online raadpleegbaar zijn. Het online maken van de GBA's en de LRD is uitvoerig beschreven in het rapport van de commissie-Snellen.(zie noot 1) De Raad van State is zich ervan bewust dat er behoefte bestaat aan de LRD. Hij stelt vast dat een wettelijke grondslag voor het instellen en het regelen van de LRD bij algemene maatregel van bestuur ontbreekt. De Raad is op grond hiervan van oordeel dat over het ontwerpbesluit niet positief kan worden geadviseerd.
1. Ontbreken wettelijke grondslag
Het ontwerpbesluit stelt in het nieuwe artikel 66a, eerste lid, van het Besluit: "Er is een landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA.". De LRD is geen deelverzameling van een GBA, maar - anders dan de nota van toelichting stelt onder 4, eerste tekstblok, van het Algemeen Deel, - een nieuwe verzameling van persoonsgegevens, die uit alle GBA’s verzameld worden. Ingevolge het bepaalde in artikel 10, tweede lid, van de Grondwet, is een formele wet vereist voor het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Dergelijke wetten zijn onder andere de Wet Bescherming Persoonsgegevens en de Wet gemeentelijke basisadministratie (Wet GBA). Voor de LRD is geen wettelijke grondslag aanwezig, ook niet in de Wet GBA, die louter op een gemeentelijke verzameling ziet. De onderhavige regeling schiet dan ook in dit opzicht tekort. Ten overvloede merkt de Raad op dat een parallel kan worden getrokken met het ontstaan van een nieuwe databank op
grond van de Databankenwet. Een databank wordt gedefinieerd als een systematische of methodische geordende verzameling van gegevens die onder andere afzonderlijk met elektronische middelen toegankelijk is en waarbij sprake is van een substantiële investering. Uit de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit en het rapport van de commissie-Snellen waar de toelichting naar verwijst blijkt dat de LRD hieraan voldoet.
De Raad adviseert om een aparte afdeling op te nemen in de Wet GBA, die de LRD in het leven roept en de belangrijkste regels daarvoor geeft, en die voorziet in nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur.
2. Zoekfunctionaliteit
Onverminderd het voorgaande, brengt de Raad over de inhoud van het ontwerpbesluit nog het volgende onder de aandacht.
In het ontwerpbesluit wordt een bredere zoekfunctionaliteit voorgesteld, om de zogenaamde no-hitproblematiek te omzeilen (toevoeging aan artikel 12, tweede lid, van het Besluit). De Raad begrijpt dat er in de praktijk behoefte bestaat aan een betere zoekfunctionaliteit dan de huidige maar wijst erop dat hierbij ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden van belang is. De voorgestelde zoekfunctionaliteit heeft tot gevolg dat meer gegevens bekend kunnen worden bij de afnemer dan nodig is. Dit acht de Raad niet wenselijk. De Raad adviseert een zoekfunctionaliteit te ontwikkelen die meer recht doet aan het belang van de bescherming van persoonsgegevens van de burgers.
Het ontwerpbesluit bepaalt dat het maximumaantal "hits van personen" bij ministeriële regeling wordt vastgelegd. De Raad is van oordeel dat criteria omtrent de toegang tot, de wijze van verstrekking en verkrijging van de gegevens uit de LRD in het Besluit zelf en niet in een ministeriële regeling dienen te worden vastgelegd, aangezien het hier om verderstrekkende maatregelen gaat dan louter administratieve of technische maatregelen.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien blijkens het vorenstaande bezwaar tegen zowel de vorm als de inhoud van het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus te besluiten.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 april 2003, no.W04.03.0069/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
De regeling van de landelijke online raadpleegbare databank van persoonsgegevens (LRD) in het Besluit gemeentelijk basisadministratie persoonsgegevens (hierna: het Besluit) onderbrengen in een apart hoofdstuk.
De tijdelijkheid van de regeling tot uitdrukking brengen in het nieuwe artikel 66a, alsmede in het opschrift van het ontwerpbesluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna: het ontwerpbesluit) (aanwijzing 182 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
In artikel 12, eerste lid, van het Besluit een nieuw onderdeel b opnemen onder verlettering van onderdeel b in onderdeel c met als aanhef: b. verstrekkingen uit de LRD:, gevolgd door de voorgestelde tekst uit het ontwerpbesluit.
Na artikel I, onderdeel E, van het ontwerpbesluit, onder verlettering van de onderdelen F en G in H en I, het volgende opnemen:
F
In artikel 32 eerste lid, wordt na "uit de basisadministraties" ingevoegd: , uit de LRD.
G
In artikel 33 eerste lid, wordt na "uit de basisadministraties" ingevoegd: en de LRD.
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 mei 2003
1. Ontbreken wettelijke grondslag
De Raad is van oordeel dat een wettelijke grondslag voor het instellen en het regelen van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna aangeduid als: LRD) bij algemene maatregel van bestuur ontbreekt. Naar de mening van de Raad is de LRD geen deelverzameling van een GBA, maar een nieuwe verzameling van persoonsgegevens die bij wet geregeld dient te worden. De Raad vergelijkt in dit verband de totstandkoming van de LRD met het ontstaan van een databank als bedoeld in de Databankenwet.
In de door de Raad aangehaalde passage van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt het volgende met betrekking tot de LRD opgemerkt: “Er is geen sprake van een nieuwe persoonsregistratie, maar slechts van een deelverzameling van gegevens die in de afzonderlijke basisadministraties reeds aanwezig zijn.” Waar het in deze passage om gaat, is de constatering dat de LRD niet gezien moet worden als een nieuwe persoonsregistratie. Er worden persoonsgegevens verzameld, afkomstig uit de basisadministraties, die vervolgens worden opgeslagen in een fysieke databank. Dit feit als zodanig betekent echter niet dat daarmee binnen het GBA-stelsel ook een nieuwe vorm van gegevensverwerking zou zijn ontstaan, waarvoor een aparte wettelijke grondslag noodzakelijk is. De LRD is namelijk niet meer dan een technische bewerkingsconstructie (vergelijkbaar met het verwerken van persoonsgegevens door een bewerker als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens) met het uitsluitende doel om de systematische verstrekking van deze gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties online mogelijk te maken. In juridische zin blijft de verwerking van persoonsgegevens in de LRD volledig binnen het wettelijk kader van het GBA-stelsel.
Ter nadere toelichting moge het volgende dienen. De verwerking van persoonsgegevens in de Nederlandse bevolkingsadministratie is op een specifieke wijze georganiseerd. Het GBA-stelsel is een combinatie van decentraal beheerde gemeentelijke basisadministraties en centrale elementen, waarbinnen een op het functioneren van dit stelsel toegesneden vorm van gegevensverwerking plaatsvindt. Deze gegevensverwerking is vastgelegd in een specifieke wet, de Wet GBA. De gegevensverwerking in het GBA-stelsel wijkt op een aantal essentiële punten af van de gegevensverwerkingen, die onder de werkingssfeer van de Wbp vallen. Zo zijn de colleges van burgemeester en wethouders weliswaar verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens in de basisadministratie van hun gemeente, maar bepalen zij niet zelf het doel en de middelen van die gegevensverwerking. Dat gebeurt bij of krachtens de Wet GBA. In die wet wordt ook geregeld welke gegevens in de basisadministraties kunnen worden opgenomen, hoe deze gegevens moeten worden verzameld en opgeslagen, alsmede op welke wijzen de gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties kunnen worden verstrekt. De reden van deze wettelijke vastlegging van de gegevensverwerking in het GBA-stelsel is gelegen in de noodzaak om een landelijk uniform bevolkingssysteem in stand te houden, waaruit tegelijkertijd en onder dezelfde condities aan tal van landelijke afnemers de voor hun taakuitoefening noodzakelijke gegevens moeten kunnen worden verstrekt. De Wet GBA ziet dan ook niet louter op een gemeentelijke verzameling van persoonsgegevens, maar regelt een samenhangend informatiesysteem dat meer is dan de optelsom van de afzonderlijke basisadministraties. Deze bijzondere wijze van verwerking van persoonsgegevens in een landelijke bevolkingsadministratie maakt het verklaarbaar dat de Wbp niet geldt voor de verwerking van persoonsgegevens in het GBA-stelsel. Hoewel enkele onderdelen van de Wbp van overeenkomstige toepassing zijn verklaard in de Wet GBA, geeft laatstgenoemde wet een zelfstandige invulling aan de bepalingen van de Europese privacyrichtlijn en aan artikel 10, tweede lid, van de Grondwet.
Voor de vraag of de LRD een wettelijke grondslag vindt in de huidige Wet GBA, dient derhalve te worden vastgesteld of de gegevensverwerking in de LRD integraal onderdeel uitmaakt van het door de wetgever geregelde GBA-stelsel. Dat dit inderdaad het geval is, moge blijken uit het volgende. Een van de belangrijkste centrale elementen in het GBA-stelsel is de geautomatiseerde verstrekking van persoonsgegevens uit de gemeentelijke basisadministraties aan afnemers en bijzondere derden. Deze zogenaamde systematische verstrekking vindt plaats op basis van een autorisatiebesluit van de minister van BZK en wordt technisch geïmplementeerd door aanpassing van de software in de gemeentelijke systemen (autorisatietabelregels). Op deze wijze kan de verstrekking van de gegevens waarop de afnemer of bijzondere derde ingevolge het autorisatiebesluit recht heeft, geautomatiseerd door deze systemen worden afgehandeld. Deze systematische verstrekking kan op verschillende wijzen plaatsvinden. Op dit moment kennen de GBA-systemen de mogelijkheid tot spontane verstrekking, conditionele verstrekking en verstrekking op basis van een ad-hoc vraag. Ingevolge de Wet GBA worden wijzen van systematisch verstrekken van gegevens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur geregeld. Hierdoor kunnen, rekening houdend met nieuwe behoeften van afnemers en voortgaande ICT-ontwikkelingen, andere wijzen van systematische verstrekking van gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties in juridische zin worden geregeld, zonder de Wet GBA telkens te hoeven wijzigen. De online raadpleging van gegevens vanuit de LRD is zo’n nieuwe ontwikkeling. Met de LRD wordt een zogenaamd tussenbestand gecreëerd, waarin (geautomatiseerd) een deel van de gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties wordt opgenomen én bijgehouden. Deze gegevens kunnen vervolgens, op basis van de bestaande autorisatiebesluiten, online uit de LRD worden verstrekt aan de afnemers en bijzondere derden die reeds recht hebben op de systematische verstrekking van deze gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties. Tevens biedt deze landelijk raadpleegbare deelverzameling de mogelijkheid om personen te zoeken, die in een gemeentelijke basisadministratie zijn ingeschreven, maar van wie niet exact de identificerende persoonsgegevens bekend zijn of waarvan niet bekend is in welke gemeente zij wonen. Vervolgens kan de afnemer of bijzondere derde desgewenst op de reeds bestaande wijze aanvullende gegevens van de betrokken persoon opvragen in de basisadministratie waar hij blijkt te zijn ingeschreven.
Met behulp van de LRD worden aldus enkele belangrijke functionele gebreken in de bestaande wijzen van systematische verstrekking binnen het GBA-stelsel opgeheven. De nieuwe wijze van verstrekking blijft daarbij volledig binnen het wettelijk kader dat geldt voor de gegevensverwerking in het GBA-stelsel. Zo worden in de LRD slechts gegevens opgenomen, die reeds in de gemeentelijke basisadministraties beschikbaar zijn. De gegevens worden aangeleverd uit de gemeentelijke basisadministratie met als enige doel deze te verstrekken aan de afnemers en bijzondere derden. De colleges van burgemeester en wethouders blijven voor de inhoudelijke juistheid van de door hen aangeleverde gegevens verantwoordelijk. De gegevens worden slechts uit de LRD verstrekt aan afnemers of bijzondere derden die op grond van hun autorisatiebesluit reeds recht hebben op de rechtstreekse verstrekking daarvan uit de gemeentelijke basisadministratie. De systematische verstrekking van persoonsgegevens met gebruikmaking van de LRD past aldus binnen de systematiek van het GBA-stelsel en levert bijgevolg geen nieuwe gegevensverwerking op die een aparte grondslag zou moeten krijgen in de Wet GBA.
Het College bescherming persoonsgegevens komt in zijn advies over het ontwerpbesluit van 9 februari 2003 (nr. z2002-1438) tot een gelijkluidende conclusie.
In het licht van het voorgaande wordt het advies van de Raad om de LRD een basis te geven in de Wet GBA niet gevolgd. De regeling van de LRD in het ontwerpbesluit wordt gehandhaafd, waarbij het gestelde in onderdeel 4 van het Algemeen Deel van de nota van toelichting in lijn met hetgeen hiervoor is opgemerkt, is verduidelijkt.
2. Zoekfunctionaliteit
De voorgestelde zoekfunctionaliteit in de LRD kan tot gevolg hebben dat naar aanleiding van een bevraging meer gegevens worden verstrekt dan uiteindelijk nodig blijkt te zijn. Zoals in de nota van toelichting reeds is vermeld, kent het GBA-stelsel al langer de zogenaamde ad-hoc adresvraag, waarbij gegevens van alle op een bepaald adres ingeschreven personen kunnen worden verstrekt. Op deze wijze kan de afnemer of bijzondere derde nagaan welke persoon of personen voor de uitvoering van zijn taak van belang zijn (b.v. bij het heffen van bepaalde belastingen). Uit het rapport van de commissie Snellen blijkt dat afnemers en bijzondere derden die voor hun taken gebruik maken van de GBA, daarnaast een gerechtvaardigde behoefte hebben aan de in het ontwerpbesluit voorgestelde ruimere zoekmogelijkheden. Het is ook in dat geval mogelijk dat daarbij aan een afnemer of bijzondere derde gegevens van meerdere personen worden verstrekt. Deze gegevens zijn echter nodig om te kunnen bepalen of de gezochte persoon daar bij is. Dat is inherent aan het gebruik van een zoekfunctie.
De Raad merkt terecht op dat hierbij ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden van belang is. Om deze reden voorziet het ontwerpbesluit in een regeling, die het aantal personen van wie naar aanleiding van een zoekvraag gegevens kunnen worden verstrekt, beperkt tot een bepaald maximum. Bij overschrijding van dit maximum wordt geen enkel persoonsgegeven verstrekt. Op deze wijze wordt voorkomen dat de LRD kan worden gebruikt voor breed onderzoekswerk of recherche-activiteiten, waardoor de persoonlijke levenssfeer van de in de GBA geregistreerde personen onevenredig zou kunnen worden geschaad.
Met het oordeel van de Raad dat het bovenbedoelde maximumaantal personen niet bij ministeriële regeling dient te worden bepaald, kan worden ingestemd. Het maximumaantal personen van wie naar aanleiding van een zoekvraag gegevens aan een afnemer of bijzondere derde kunnen worden verstrekt, zal derhalve in het ontwerpbesluit zelf worden opgenomen en worden vastgesteld op 10. Daarmee is in voldoende mate gewaarborgd dat de voorgestelde zoekfunctionaliteit recht doet aan het belang van de bescherming van persoonsgegevens van de burgers. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op dit punt zijn in bovenbedoelde zin aangepast.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft, vloeien voort uit het advies van de Raad om de LRD een basis te geven in de Wet GBA. Nu aan dat advies geen gevolg wordt gegeven, worden de redactionele kanttekeningen niet overgenomen.
4. Wijzigingen van het tijdstip van inwerkingtreding
Aangezien de LRD inmiddels in technische zin is voltooid dient het ontwerpbesluit zo spoedig mogelijk in werking te kunnen treden. Om deze reden is artikel II gewijzigd en wordt daarin thans bepaald dat het besluit in werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) GBA in de Toekomst, maart 2001.
Het ontwerpbesluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna: het ontwerpbesluit) regelt de wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: het Besluit) in verband met de invoering van een landelijke online raadpleegbare databank van persoonsgegevens (hierna: de LRD). Deze persoonsgegevens worden verkregen uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van alle gemeenten (hierna: de GBA). De LRD is bedoeld als tijdelijke oplossing totdat alle GBA's online raadpleegbaar zijn. Het online maken van de GBA's en de LRD is uitvoerig beschreven in het rapport van de commissie-Snellen.(zie noot 1) De Raad van State is zich ervan bewust dat er behoefte bestaat aan de LRD. Hij stelt vast dat een wettelijke grondslag voor het instellen en het regelen van de LRD bij algemene maatregel van bestuur ontbreekt. De Raad is op grond hiervan van oordeel dat over het ontwerpbesluit niet positief kan worden geadviseerd.
1. Ontbreken wettelijke grondslag
Het ontwerpbesluit stelt in het nieuwe artikel 66a, eerste lid, van het Besluit: "Er is een landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA.". De LRD is geen deelverzameling van een GBA, maar - anders dan de nota van toelichting stelt onder 4, eerste tekstblok, van het Algemeen Deel, - een nieuwe verzameling van persoonsgegevens, die uit alle GBA’s verzameld worden. Ingevolge het bepaalde in artikel 10, tweede lid, van de Grondwet, is een formele wet vereist voor het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Dergelijke wetten zijn onder andere de Wet Bescherming Persoonsgegevens en de Wet gemeentelijke basisadministratie (Wet GBA). Voor de LRD is geen wettelijke grondslag aanwezig, ook niet in de Wet GBA, die louter op een gemeentelijke verzameling ziet. De onderhavige regeling schiet dan ook in dit opzicht tekort. Ten overvloede merkt de Raad op dat een parallel kan worden getrokken met het ontstaan van een nieuwe databank op
grond van de Databankenwet. Een databank wordt gedefinieerd als een systematische of methodische geordende verzameling van gegevens die onder andere afzonderlijk met elektronische middelen toegankelijk is en waarbij sprake is van een substantiële investering. Uit de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit en het rapport van de commissie-Snellen waar de toelichting naar verwijst blijkt dat de LRD hieraan voldoet.
De Raad adviseert om een aparte afdeling op te nemen in de Wet GBA, die de LRD in het leven roept en de belangrijkste regels daarvoor geeft, en die voorziet in nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur.
2. Zoekfunctionaliteit
Onverminderd het voorgaande, brengt de Raad over de inhoud van het ontwerpbesluit nog het volgende onder de aandacht.
In het ontwerpbesluit wordt een bredere zoekfunctionaliteit voorgesteld, om de zogenaamde no-hitproblematiek te omzeilen (toevoeging aan artikel 12, tweede lid, van het Besluit). De Raad begrijpt dat er in de praktijk behoefte bestaat aan een betere zoekfunctionaliteit dan de huidige maar wijst erop dat hierbij ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden van belang is. De voorgestelde zoekfunctionaliteit heeft tot gevolg dat meer gegevens bekend kunnen worden bij de afnemer dan nodig is. Dit acht de Raad niet wenselijk. De Raad adviseert een zoekfunctionaliteit te ontwikkelen die meer recht doet aan het belang van de bescherming van persoonsgegevens van de burgers.
Het ontwerpbesluit bepaalt dat het maximumaantal "hits van personen" bij ministeriële regeling wordt vastgelegd. De Raad is van oordeel dat criteria omtrent de toegang tot, de wijze van verstrekking en verkrijging van de gegevens uit de LRD in het Besluit zelf en niet in een ministeriële regeling dienen te worden vastgelegd, aangezien het hier om verderstrekkende maatregelen gaat dan louter administratieve of technische maatregelen.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State heeft mitsdien blijkens het vorenstaande bezwaar tegen zowel de vorm als de inhoud van het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus te besluiten.
De Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 18 april 2003, no.W04.03.0069/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
De regeling van de landelijke online raadpleegbare databank van persoonsgegevens (LRD) in het Besluit gemeentelijk basisadministratie persoonsgegevens (hierna: het Besluit) onderbrengen in een apart hoofdstuk.
De tijdelijkheid van de regeling tot uitdrukking brengen in het nieuwe artikel 66a, alsmede in het opschrift van het ontwerpbesluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna: het ontwerpbesluit) (aanwijzing 182 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
In artikel 12, eerste lid, van het Besluit een nieuw onderdeel b opnemen onder verlettering van onderdeel b in onderdeel c met als aanhef: b. verstrekkingen uit de LRD:, gevolgd door de voorgestelde tekst uit het ontwerpbesluit.
Na artikel I, onderdeel E, van het ontwerpbesluit, onder verlettering van de onderdelen F en G in H en I, het volgende opnemen:
F
In artikel 32 eerste lid, wordt na "uit de basisadministraties" ingevoegd: , uit de LRD.
G
In artikel 33 eerste lid, wordt na "uit de basisadministraties" ingevoegd: en de LRD.
Nader rapport (reactie op het advies) van 26 mei 2003
1. Ontbreken wettelijke grondslag
De Raad is van oordeel dat een wettelijke grondslag voor het instellen en het regelen van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA (hierna aangeduid als: LRD) bij algemene maatregel van bestuur ontbreekt. Naar de mening van de Raad is de LRD geen deelverzameling van een GBA, maar een nieuwe verzameling van persoonsgegevens die bij wet geregeld dient te worden. De Raad vergelijkt in dit verband de totstandkoming van de LRD met het ontstaan van een databank als bedoeld in de Databankenwet.
In de door de Raad aangehaalde passage van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt het volgende met betrekking tot de LRD opgemerkt: “Er is geen sprake van een nieuwe persoonsregistratie, maar slechts van een deelverzameling van gegevens die in de afzonderlijke basisadministraties reeds aanwezig zijn.” Waar het in deze passage om gaat, is de constatering dat de LRD niet gezien moet worden als een nieuwe persoonsregistratie. Er worden persoonsgegevens verzameld, afkomstig uit de basisadministraties, die vervolgens worden opgeslagen in een fysieke databank. Dit feit als zodanig betekent echter niet dat daarmee binnen het GBA-stelsel ook een nieuwe vorm van gegevensverwerking zou zijn ontstaan, waarvoor een aparte wettelijke grondslag noodzakelijk is. De LRD is namelijk niet meer dan een technische bewerkingsconstructie (vergelijkbaar met het verwerken van persoonsgegevens door een bewerker als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens) met het uitsluitende doel om de systematische verstrekking van deze gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties online mogelijk te maken. In juridische zin blijft de verwerking van persoonsgegevens in de LRD volledig binnen het wettelijk kader van het GBA-stelsel.
Ter nadere toelichting moge het volgende dienen. De verwerking van persoonsgegevens in de Nederlandse bevolkingsadministratie is op een specifieke wijze georganiseerd. Het GBA-stelsel is een combinatie van decentraal beheerde gemeentelijke basisadministraties en centrale elementen, waarbinnen een op het functioneren van dit stelsel toegesneden vorm van gegevensverwerking plaatsvindt. Deze gegevensverwerking is vastgelegd in een specifieke wet, de Wet GBA. De gegevensverwerking in het GBA-stelsel wijkt op een aantal essentiële punten af van de gegevensverwerkingen, die onder de werkingssfeer van de Wbp vallen. Zo zijn de colleges van burgemeester en wethouders weliswaar verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens in de basisadministratie van hun gemeente, maar bepalen zij niet zelf het doel en de middelen van die gegevensverwerking. Dat gebeurt bij of krachtens de Wet GBA. In die wet wordt ook geregeld welke gegevens in de basisadministraties kunnen worden opgenomen, hoe deze gegevens moeten worden verzameld en opgeslagen, alsmede op welke wijzen de gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties kunnen worden verstrekt. De reden van deze wettelijke vastlegging van de gegevensverwerking in het GBA-stelsel is gelegen in de noodzaak om een landelijk uniform bevolkingssysteem in stand te houden, waaruit tegelijkertijd en onder dezelfde condities aan tal van landelijke afnemers de voor hun taakuitoefening noodzakelijke gegevens moeten kunnen worden verstrekt. De Wet GBA ziet dan ook niet louter op een gemeentelijke verzameling van persoonsgegevens, maar regelt een samenhangend informatiesysteem dat meer is dan de optelsom van de afzonderlijke basisadministraties. Deze bijzondere wijze van verwerking van persoonsgegevens in een landelijke bevolkingsadministratie maakt het verklaarbaar dat de Wbp niet geldt voor de verwerking van persoonsgegevens in het GBA-stelsel. Hoewel enkele onderdelen van de Wbp van overeenkomstige toepassing zijn verklaard in de Wet GBA, geeft laatstgenoemde wet een zelfstandige invulling aan de bepalingen van de Europese privacyrichtlijn en aan artikel 10, tweede lid, van de Grondwet.
Voor de vraag of de LRD een wettelijke grondslag vindt in de huidige Wet GBA, dient derhalve te worden vastgesteld of de gegevensverwerking in de LRD integraal onderdeel uitmaakt van het door de wetgever geregelde GBA-stelsel. Dat dit inderdaad het geval is, moge blijken uit het volgende. Een van de belangrijkste centrale elementen in het GBA-stelsel is de geautomatiseerde verstrekking van persoonsgegevens uit de gemeentelijke basisadministraties aan afnemers en bijzondere derden. Deze zogenaamde systematische verstrekking vindt plaats op basis van een autorisatiebesluit van de minister van BZK en wordt technisch geïmplementeerd door aanpassing van de software in de gemeentelijke systemen (autorisatietabelregels). Op deze wijze kan de verstrekking van de gegevens waarop de afnemer of bijzondere derde ingevolge het autorisatiebesluit recht heeft, geautomatiseerd door deze systemen worden afgehandeld. Deze systematische verstrekking kan op verschillende wijzen plaatsvinden. Op dit moment kennen de GBA-systemen de mogelijkheid tot spontane verstrekking, conditionele verstrekking en verstrekking op basis van een ad-hoc vraag. Ingevolge de Wet GBA worden wijzen van systematisch verstrekken van gegevens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur geregeld. Hierdoor kunnen, rekening houdend met nieuwe behoeften van afnemers en voortgaande ICT-ontwikkelingen, andere wijzen van systematische verstrekking van gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties in juridische zin worden geregeld, zonder de Wet GBA telkens te hoeven wijzigen. De online raadpleging van gegevens vanuit de LRD is zo’n nieuwe ontwikkeling. Met de LRD wordt een zogenaamd tussenbestand gecreëerd, waarin (geautomatiseerd) een deel van de gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties wordt opgenomen én bijgehouden. Deze gegevens kunnen vervolgens, op basis van de bestaande autorisatiebesluiten, online uit de LRD worden verstrekt aan de afnemers en bijzondere derden die reeds recht hebben op de systematische verstrekking van deze gegevens uit de gemeentelijke basisadministraties. Tevens biedt deze landelijk raadpleegbare deelverzameling de mogelijkheid om personen te zoeken, die in een gemeentelijke basisadministratie zijn ingeschreven, maar van wie niet exact de identificerende persoonsgegevens bekend zijn of waarvan niet bekend is in welke gemeente zij wonen. Vervolgens kan de afnemer of bijzondere derde desgewenst op de reeds bestaande wijze aanvullende gegevens van de betrokken persoon opvragen in de basisadministratie waar hij blijkt te zijn ingeschreven.
Met behulp van de LRD worden aldus enkele belangrijke functionele gebreken in de bestaande wijzen van systematische verstrekking binnen het GBA-stelsel opgeheven. De nieuwe wijze van verstrekking blijft daarbij volledig binnen het wettelijk kader dat geldt voor de gegevensverwerking in het GBA-stelsel. Zo worden in de LRD slechts gegevens opgenomen, die reeds in de gemeentelijke basisadministraties beschikbaar zijn. De gegevens worden aangeleverd uit de gemeentelijke basisadministratie met als enige doel deze te verstrekken aan de afnemers en bijzondere derden. De colleges van burgemeester en wethouders blijven voor de inhoudelijke juistheid van de door hen aangeleverde gegevens verantwoordelijk. De gegevens worden slechts uit de LRD verstrekt aan afnemers of bijzondere derden die op grond van hun autorisatiebesluit reeds recht hebben op de rechtstreekse verstrekking daarvan uit de gemeentelijke basisadministratie. De systematische verstrekking van persoonsgegevens met gebruikmaking van de LRD past aldus binnen de systematiek van het GBA-stelsel en levert bijgevolg geen nieuwe gegevensverwerking op die een aparte grondslag zou moeten krijgen in de Wet GBA.
Het College bescherming persoonsgegevens komt in zijn advies over het ontwerpbesluit van 9 februari 2003 (nr. z2002-1438) tot een gelijkluidende conclusie.
In het licht van het voorgaande wordt het advies van de Raad om de LRD een basis te geven in de Wet GBA niet gevolgd. De regeling van de LRD in het ontwerpbesluit wordt gehandhaafd, waarbij het gestelde in onderdeel 4 van het Algemeen Deel van de nota van toelichting in lijn met hetgeen hiervoor is opgemerkt, is verduidelijkt.
2. Zoekfunctionaliteit
De voorgestelde zoekfunctionaliteit in de LRD kan tot gevolg hebben dat naar aanleiding van een bevraging meer gegevens worden verstrekt dan uiteindelijk nodig blijkt te zijn. Zoals in de nota van toelichting reeds is vermeld, kent het GBA-stelsel al langer de zogenaamde ad-hoc adresvraag, waarbij gegevens van alle op een bepaald adres ingeschreven personen kunnen worden verstrekt. Op deze wijze kan de afnemer of bijzondere derde nagaan welke persoon of personen voor de uitvoering van zijn taak van belang zijn (b.v. bij het heffen van bepaalde belastingen). Uit het rapport van de commissie Snellen blijkt dat afnemers en bijzondere derden die voor hun taken gebruik maken van de GBA, daarnaast een gerechtvaardigde behoefte hebben aan de in het ontwerpbesluit voorgestelde ruimere zoekmogelijkheden. Het is ook in dat geval mogelijk dat daarbij aan een afnemer of bijzondere derde gegevens van meerdere personen worden verstrekt. Deze gegevens zijn echter nodig om te kunnen bepalen of de gezochte persoon daar bij is. Dat is inherent aan het gebruik van een zoekfunctie.
De Raad merkt terecht op dat hierbij ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden van belang is. Om deze reden voorziet het ontwerpbesluit in een regeling, die het aantal personen van wie naar aanleiding van een zoekvraag gegevens kunnen worden verstrekt, beperkt tot een bepaald maximum. Bij overschrijding van dit maximum wordt geen enkel persoonsgegeven verstrekt. Op deze wijze wordt voorkomen dat de LRD kan worden gebruikt voor breed onderzoekswerk of recherche-activiteiten, waardoor de persoonlijke levenssfeer van de in de GBA geregistreerde personen onevenredig zou kunnen worden geschaad.
Met het oordeel van de Raad dat het bovenbedoelde maximumaantal personen niet bij ministeriële regeling dient te worden bepaald, kan worden ingestemd. Het maximumaantal personen van wie naar aanleiding van een zoekvraag gegevens aan een afnemer of bijzondere derde kunnen worden verstrekt, zal derhalve in het ontwerpbesluit zelf worden opgenomen en worden vastgesteld op 10. Daarmee is in voldoende mate gewaarborgd dat de voorgestelde zoekfunctionaliteit recht doet aan het belang van de bescherming van persoonsgegevens van de burgers. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op dit punt zijn in bovenbedoelde zin aangepast.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft, vloeien voort uit het advies van de Raad om de LRD een basis te geven in de Wet GBA. Nu aan dat advies geen gevolg wordt gegeven, worden de redactionele kanttekeningen niet overgenomen.
4. Wijzigingen van het tijdstip van inwerkingtreding
Aangezien de LRD inmiddels in technische zin is voltooid dient het ontwerpbesluit zo spoedig mogelijk in werking te kunnen treden. Om deze reden is artikel II gewijzigd en wordt daarin thans bepaald dat het besluit in werking treedt met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(1) GBA in de Toekomst, maart 2001.