Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van artikel 3 van de Penitentiaire maatregel.
- Kenmerk
- W03.03.0156/I
- Datum advies
- 8 juli 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 oktober 2003, nr 198
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van artikel 3 van de Penitentiaire maatregel.
Bij Kabinetsmissive van 1 mei 2003, no.03.001880, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende wijziging van artikel 3 van de Penitentiaire maatregel.
Het ontwerpbesluit beoogt de invoering van een zogenaamde progressieve regimeopbouw in penitentiaire inrichtingen, waarbij elke detentie in principe aanvangt met een zeer beperkt basisregime. Naarmate de detentie langer duurt kunnen gedetineerden doorschuiven naar een regime met meer voorzieningen. De bestaande vier subregimes binnen het regime van beperkte gemeenschap worden vervangen door één minimumregime (artikel 3 van de Penitentiaire maatregel). Verder wordt de regeling van de duur van het dagprogramma voor het regime van beperkte gemeenschap afgeschaft en de duur van het dagprogramma voor het regime van algehele gemeenschap verkort. Het ontwerpbesluit vloeit voort uit de brief Modernisering sanctietoepassing waarin de regering de nieuwe visie op de sanctietoepassing uiteenzet.(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij kanttekeningen met betrekking tot de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de resocialisatie van (ex-)gedetineerden en de gevolgen voor het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap, alsmede met betrekking tot de uitvoerbaarheid.
1. Krachtens artikel 10, derde lid, eerste volzin, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten dient het gevangenisstelsel te voorzien in een behandeling van gevangenen die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering. Artikel 2, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet bepaalt dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij. De nota van toelichting gaat niet in op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor het uitgangspunt van resocialisatie en reïntegratie van (ex-)gedetineerden en de kansen op recidive. De Raad beveelt aan deze aspecten in de toelichting te behandelen.
2. Het geldende artikel 3, derde lid, onderdeel d, van de Penitentiaire maatregel beschrijft de ondergrenzen van het dagprogramma voor de tenuitvoerlegging van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden. Het dagprogramma
duurt minimaal 59 uur per week en daarin wordt 41 uur per week aan activiteiten en bezoek geboden. Volgens het ontwerpbesluit vervalt de duur van het dagprogramma en wordt de tijd voor activiteiten en bezoek beperkt tot het algemene minimum van 18 uur per week. De aanpak van veelplegers, van wie drugsverslaafden de grootse groep uitmaken, vormt een centraal onderdeel van het veiligheidsbeleid.(zie noot 2)
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de tenuitvoerlegging van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden, alsmede op de verhouding tussen het ontwerpbesluit en het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
3. Volgens de toelichting blijft het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap bestaan. Kenmerkend voor het onderscheid daartussen is de mate van gemeenschappelijk verblijf (vergelijk de artikelen 20 en 21 van de Penitentiaire beginselenwet).(zie noot 3) De toelichting schenkt geen aandacht aan de gevolgen van het wetsvoorstel meerpersoonscelgebruik voor het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap.(zie noot 4) Dat wetsvoorstel maakt het mogelijk dat gedetineerden in een regime van beperkte gemeenschap hun cel moeten delen.
De Raad adviseert in de toelichting de consequenties van beide voorstellen voor de regimes van algehele en beperkte gemeenschap te behandelen.
4. Voorgesteld wordt om de programmaduur in een regime van algehele gemeenschap te beperken van 78 uur tot 59 uur per week. Bij besluit van 27 oktober 2000 is de programmaduur voor het regime van algehele en beperkte gemeenschap verkort van 88 uur tot 78 uur.(zie noot 5) Aanvankelijk wenste de toenmalige Minister van Justitie Korthals de programmaduur te beperken tot 73 uur per week voor de huizen van bewaring. Dit werd evenwel onwenselijk geacht voor alle niet zeer kort in een inrichting verblijvende gedetineerden: “Daarmee zou immers het krachtens de penitentiaire regelgeving volgtijdelijk aanbieden van activiteiten waarvoor dit vereist is onmogelijk worden en het veilig en beheersbaar houden van de inrichtingen in gevaar komen.”(zie noot 6)
Mede gelet hierop beveelt de Raad aan om in de toelichting aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit.
5. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 8 juli 2003, no.W03.03.0156/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- Het opschrift van het besluit voorzien van een materiële aanduiding van het onderwerp (aanwijzing 107, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 augustus 2003
1. In de nota van toelichting (onderdeel 2) is nader ingegaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit op het uitgangspunt van resocialisatie en het voorkomen van recidive. In het beoogde systeem van progressieve regimesopbouw is ruimte om te werken aan resocialisatie en het voorkomen van recidive. Gedetineerden van wie verwacht wordt dat ze daarvoor gevoelig zijn, worden geselecteerd voor een gedifferentieerde interventie gericht op hun problematiek en op het verminderen van hun kans op recidive.
2. De tenuitvoerlegging van de eerste en tweede fase van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV) geschiedt in een regime van beperkte gemeenschap. Als gevolg van het onderhavige besluit komt voor de SOV de bepaling inzake de minimumduur van het dagprogramma te vervallen en zal ook voor de SOV de algemeen voor het regime van beperkte gemeenschap geldende bandbreedte van 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek van toepassing zijn. Binnen deze bandbreedte zal kunnen worden voorzien in een specifiek op de SOV toegesneden regime en programmering. Dat geldt ook voor de voorgestelde maatregel van plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (Kamerstukken II 2002/03, 28 980). Thans wordt gewerkt aan de praktische uitwerking van de algemene voorziening voor de opvang van stelselmatige daders en aan detentiemodaliteiten die rekening houden met de specifieke kenmerken van verschillende categorieën van stelselmatige daders.
In onderdeel 2 van de nota van toelichting wordt ingegaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor het regime voor de tenuitvoerlegging van de SOV, alsmede op de verhouding tot het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
3. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met verruiming van de mogelijkheden van meerpersoonscelgebruik is op de gevolgen van dat voorstel voor het onderscheid tussen een regime van algehele en van beperkte gemeenschap ingegaan (Kamerstukken II 2002/03, 28 979, nr. 3). Daarbij is aangegeven dat ook met de aanvaarding van dat wetsvoorstel het onderscheid tussen een regime van algehele en een regime van beperkte gemeenschap blijft bestaan. Ten aanzien van het onderhavige ontwerpbesluit is dit niet anders.
Aan de uitgangspunten van de regimes van algehele en beperkte gemeenschap wordt niets veranderd. Kenmerkend voor een regime van algehele gemeenschap blijft immers dat gedetineerden overdag met elkaar verkeren of gemeenschappelijk deelnemen aan activiteiten. Kenmerkend voor een regime van beperkte gemeenschap blijft dat de gedetineerden overdag in beginsel niet met elkaar verkeren en slechts activiteiten gemeenschappelijk hebben. Wel zal als gevolg van het onderhavige ontwerpbesluit het aantal uren dagprogramma en activiteiten worden aangepast in verband met de beoogde progressieve regimesopbouw.
In de nota van toelichting wordt in onderdeel 2 nader ingegaan op de consequenties van het ontwerpbesluit voor de regimes van algehele en beperkte gemeenschap.
4. Met de door de Raad aangehaalde opmerking in de nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000 (Stb. 466), is bedoeld dat het aanbod aan activiteiten, zoals dat toen in de huisregels van huizen van bewaring was neergelegd, niet volgtijdelijk kon plaatsvinden bij een programmaduur van 73 uren per week. Het ging daarbij om een activiteitenaanbod dat uitsteeg boven het op grond van de Penitentiaire beginselenwet minimaal verplichte. In de nota van toelichting bij het onderhavige ontwerpbesluit is aangegeven dat de duur van de activiteiten waar de gedetineerde op grond van de Penitentiaire beginselenwet recht op heeft, tenminste 18 uren per week bedraagt (onderdeel 2). Voor het regime van algehele gemeenschap wordt thans een dagprogramma van ten minste 59 uren voorgesteld. Daarbinnen kunnen de activiteiten waar de gedetineerde recht op heeft, volgtijdelijk worden aangeboden. De uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit is in dit opzicht door de Dienst Justitiële Inrichtingen getoetst.
Overigens wordt in huizen van bewaring geen regime van algehele gemeenschap gevoerd, maar een regime van beperkte gemeenschap, waarvan in het onderhavige ontwerpbesluit niet langer de duur van het dagprogramma wordt bepaald.
5. Aan de redactionele kanttekening van de Raad is gevolg gegeven.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken II 2002/03, 28 600, VI, nr.8.
(2) Vergelijk de brief Modernisering sanctietoepassing (noot 1) en de beleidsbrief Veelplegers van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 mei 2003, bladzijden 1 en 7, alsmede het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
(3) Zie de nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000, houdende wijziging van de penitentiaire maatregel in verband met de verkorting van de programmaduur in inrichtingen, Stb.2000, 466, blz.4.
(4) Vergelijk punt 2 van het advies van de Raad van State over het wetvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met de verruiming van de mogelijkheden van meerpersoonscelgebruik van 18 april 2003 (no.W03.03.0065/I).
(5) Stb.2000, 466, bladzijde 3.
(6) Nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000, houdende wijziging van de penitentiaire maatregel in verband met de verkorting van de programmaduur in inrichtingen, Stb.2000, 466, blz.3.
Het ontwerpbesluit beoogt de invoering van een zogenaamde progressieve regimeopbouw in penitentiaire inrichtingen, waarbij elke detentie in principe aanvangt met een zeer beperkt basisregime. Naarmate de detentie langer duurt kunnen gedetineerden doorschuiven naar een regime met meer voorzieningen. De bestaande vier subregimes binnen het regime van beperkte gemeenschap worden vervangen door één minimumregime (artikel 3 van de Penitentiaire maatregel). Verder wordt de regeling van de duur van het dagprogramma voor het regime van beperkte gemeenschap afgeschaft en de duur van het dagprogramma voor het regime van algehele gemeenschap verkort. Het ontwerpbesluit vloeit voort uit de brief Modernisering sanctietoepassing waarin de regering de nieuwe visie op de sanctietoepassing uiteenzet.(zie noot 1)
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij kanttekeningen met betrekking tot de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de resocialisatie van (ex-)gedetineerden en de gevolgen voor het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap, alsmede met betrekking tot de uitvoerbaarheid.
1. Krachtens artikel 10, derde lid, eerste volzin, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten dient het gevangenisstelsel te voorzien in een behandeling van gevangenen die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering. Artikel 2, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet bepaalt dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij. De nota van toelichting gaat niet in op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor het uitgangspunt van resocialisatie en reïntegratie van (ex-)gedetineerden en de kansen op recidive. De Raad beveelt aan deze aspecten in de toelichting te behandelen.
2. Het geldende artikel 3, derde lid, onderdeel d, van de Penitentiaire maatregel beschrijft de ondergrenzen van het dagprogramma voor de tenuitvoerlegging van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden. Het dagprogramma
duurt minimaal 59 uur per week en daarin wordt 41 uur per week aan activiteiten en bezoek geboden. Volgens het ontwerpbesluit vervalt de duur van het dagprogramma en wordt de tijd voor activiteiten en bezoek beperkt tot het algemene minimum van 18 uur per week. De aanpak van veelplegers, van wie drugsverslaafden de grootse groep uitmaken, vormt een centraal onderdeel van het veiligheidsbeleid.(zie noot 2)
De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de tenuitvoerlegging van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden, alsmede op de verhouding tussen het ontwerpbesluit en het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
3. Volgens de toelichting blijft het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap bestaan. Kenmerkend voor het onderscheid daartussen is de mate van gemeenschappelijk verblijf (vergelijk de artikelen 20 en 21 van de Penitentiaire beginselenwet).(zie noot 3) De toelichting schenkt geen aandacht aan de gevolgen van het wetsvoorstel meerpersoonscelgebruik voor het onderscheid tussen de regimes van algehele en beperkte gemeenschap.(zie noot 4) Dat wetsvoorstel maakt het mogelijk dat gedetineerden in een regime van beperkte gemeenschap hun cel moeten delen.
De Raad adviseert in de toelichting de consequenties van beide voorstellen voor de regimes van algehele en beperkte gemeenschap te behandelen.
4. Voorgesteld wordt om de programmaduur in een regime van algehele gemeenschap te beperken van 78 uur tot 59 uur per week. Bij besluit van 27 oktober 2000 is de programmaduur voor het regime van algehele en beperkte gemeenschap verkort van 88 uur tot 78 uur.(zie noot 5) Aanvankelijk wenste de toenmalige Minister van Justitie Korthals de programmaduur te beperken tot 73 uur per week voor de huizen van bewaring. Dit werd evenwel onwenselijk geacht voor alle niet zeer kort in een inrichting verblijvende gedetineerden: “Daarmee zou immers het krachtens de penitentiaire regelgeving volgtijdelijk aanbieden van activiteiten waarvoor dit vereist is onmogelijk worden en het veilig en beheersbaar houden van de inrichtingen in gevaar komen.”(zie noot 6)
Mede gelet hierop beveelt de Raad aan om in de toelichting aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit.
5. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 8 juli 2003, no.W03.03.0156/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
- Het opschrift van het besluit voorzien van een materiële aanduiding van het onderwerp (aanwijzing 107, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Nader rapport (reactie op het advies) van 22 augustus 2003
1. In de nota van toelichting (onderdeel 2) is nader ingegaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit op het uitgangspunt van resocialisatie en het voorkomen van recidive. In het beoogde systeem van progressieve regimesopbouw is ruimte om te werken aan resocialisatie en het voorkomen van recidive. Gedetineerden van wie verwacht wordt dat ze daarvoor gevoelig zijn, worden geselecteerd voor een gedifferentieerde interventie gericht op hun problematiek en op het verminderen van hun kans op recidive.
2. De tenuitvoerlegging van de eerste en tweede fase van de maatregel tot strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV) geschiedt in een regime van beperkte gemeenschap. Als gevolg van het onderhavige besluit komt voor de SOV de bepaling inzake de minimumduur van het dagprogramma te vervallen en zal ook voor de SOV de algemeen voor het regime van beperkte gemeenschap geldende bandbreedte van 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek van toepassing zijn. Binnen deze bandbreedte zal kunnen worden voorzien in een specifiek op de SOV toegesneden regime en programmering. Dat geldt ook voor de voorgestelde maatregel van plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (Kamerstukken II 2002/03, 28 980). Thans wordt gewerkt aan de praktische uitwerking van de algemene voorziening voor de opvang van stelselmatige daders en aan detentiemodaliteiten die rekening houden met de specifieke kenmerken van verschillende categorieën van stelselmatige daders.
In onderdeel 2 van de nota van toelichting wordt ingegaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor het regime voor de tenuitvoerlegging van de SOV, alsmede op de verhouding tot het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
3. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met verruiming van de mogelijkheden van meerpersoonscelgebruik is op de gevolgen van dat voorstel voor het onderscheid tussen een regime van algehele en van beperkte gemeenschap ingegaan (Kamerstukken II 2002/03, 28 979, nr. 3). Daarbij is aangegeven dat ook met de aanvaarding van dat wetsvoorstel het onderscheid tussen een regime van algehele en een regime van beperkte gemeenschap blijft bestaan. Ten aanzien van het onderhavige ontwerpbesluit is dit niet anders.
Aan de uitgangspunten van de regimes van algehele en beperkte gemeenschap wordt niets veranderd. Kenmerkend voor een regime van algehele gemeenschap blijft immers dat gedetineerden overdag met elkaar verkeren of gemeenschappelijk deelnemen aan activiteiten. Kenmerkend voor een regime van beperkte gemeenschap blijft dat de gedetineerden overdag in beginsel niet met elkaar verkeren en slechts activiteiten gemeenschappelijk hebben. Wel zal als gevolg van het onderhavige ontwerpbesluit het aantal uren dagprogramma en activiteiten worden aangepast in verband met de beoogde progressieve regimesopbouw.
In de nota van toelichting wordt in onderdeel 2 nader ingegaan op de consequenties van het ontwerpbesluit voor de regimes van algehele en beperkte gemeenschap.
4. Met de door de Raad aangehaalde opmerking in de nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000 (Stb. 466), is bedoeld dat het aanbod aan activiteiten, zoals dat toen in de huisregels van huizen van bewaring was neergelegd, niet volgtijdelijk kon plaatsvinden bij een programmaduur van 73 uren per week. Het ging daarbij om een activiteitenaanbod dat uitsteeg boven het op grond van de Penitentiaire beginselenwet minimaal verplichte. In de nota van toelichting bij het onderhavige ontwerpbesluit is aangegeven dat de duur van de activiteiten waar de gedetineerde op grond van de Penitentiaire beginselenwet recht op heeft, tenminste 18 uren per week bedraagt (onderdeel 2). Voor het regime van algehele gemeenschap wordt thans een dagprogramma van ten minste 59 uren voorgesteld. Daarbinnen kunnen de activiteiten waar de gedetineerde recht op heeft, volgtijdelijk worden aangeboden. De uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit is in dit opzicht door de Dienst Justitiële Inrichtingen getoetst.
Overigens wordt in huizen van bewaring geen regime van algehele gemeenschap gevoerd, maar een regime van beperkte gemeenschap, waarvan in het onderhavige ontwerpbesluit niet langer de duur van het dagprogramma wordt bepaald.
5. Aan de redactionele kanttekening van de Raad is gevolg gegeven.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1) Kamerstukken II 2002/03, 28 600, VI, nr.8.
(2) Vergelijk de brief Modernisering sanctietoepassing (noot 1) en de beleidsbrief Veelplegers van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 mei 2003, bladzijden 1 en 7, alsmede het wetsvoorstel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders.
(3) Zie de nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000, houdende wijziging van de penitentiaire maatregel in verband met de verkorting van de programmaduur in inrichtingen, Stb.2000, 466, blz.4.
(4) Vergelijk punt 2 van het advies van de Raad van State over het wetvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met de verruiming van de mogelijkheden van meerpersoonscelgebruik van 18 april 2003 (no.W03.03.0065/I).
(5) Stb.2000, 466, bladzijde 3.
(6) Nota van toelichting bij het besluit van 27 oktober 2000, houdende wijziging van de penitentiaire maatregel in verband met de verkorting van de programmaduur in inrichtingen, Stb.2000, 466, blz.3.