Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met het vervallen van het driejarenbeleid en enkele andere onderwerpen.
- Kenmerk
- W03.03.0129/I
- Datum advies
- 7 juli 2003
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 14 oktober 2003, nr 198
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met het vervallen van het driejarenbeleid en enkele andere onderwerpen.
Bij Kabinetsmissive van 10 april 2003, no.03.001573, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met het vervallen van het driejarenbeleid en enkele andere onderwerpen.
Het ontwerpbesluit wijzigt het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000); de bepalingen met betrekking tot het zogenaamde driejarenbeleid vervallen. Dit beleid houdt in dat een asielzoeker op wiens aanvraag niet onherroepelijk is beslist binnen drie jaar, in beginsel in aanmerking komt voor verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier. Het ontwerpbesluit bevat bovendien enkele wijzigingen met betrekking tot het koppelingsbeginsel en de documentplicht.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij kanttekeningen met betrekking tot de feitelijke afschaffing van het beleid voorafgaand aan de wijziging van het Vb 2000 en over de cumulatie van beslistermijnen als gevolg van verschillende voorgestelde wijzigingen van het vreemdelingenrecht. In verband daarmee is hij van oordeel dat de toelichting dient te worden aangepast.
1. Het Vb 2000 geeft de minister de discretionaire bevoegdheid om al dan niet het driejarenbeleid te voeren. Het gebruik van deze discretionaire bevoegdheid is verder uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Vóór de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 en het Vb 2000 was het driejarenbeleid slechts geregeld op het niveau van beleidsregels (Vreemdelingencirculaire). Bij invoering van de nieuwe regelgeving heeft de wetgever gekozen voor regeling bij algemene maat¬regel van bestuur. De nota van toelichting presenteert het ontwerpbesluit als een technische aanpassing van het Vb 2000. Feitelijk is het driejarenbeleid al afgeschaft per 1 januari 2003, door een wijziging van de Vreemdelingencirculaire.(zie noot 1)
De toelichting bevat geen achtergrondinformatie over de beweegredenen die tot de afschaffing van het driejarenbeleid hebben geleid; de toelichting verwijst slechts naar de relevante kamerstukken waarin de voornemens van het kabinet worden bekendgemaakt. Een nota van toelichting moet zelfstandig leesbaar zijn en de motieven voor een betekenisvolle beleidswijziging bevatten. De Raad is van oordeel dat de toelichting op dit punt alsnog aangevuld dient te worden.
2. De feitelijke afschaffing van het driejarenbeleid is slechts één van de wijzigingen van het Nederlandse vreemdelingenbeleid. De Raad wijst op het wetsvoorstel houdende verlenging van de tijdelijkheid van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en op het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de richtlijn tijdelijke bescherming voor ontheemden.(zie noot 2) In sommige gevallen kan de combinatie van deze wijzigingen leiden tot een bijzonder lange periode van onzekerheid voor de aanvrager. De nota van toelichting gaat daar niet op in. Om deze duur van onzekerheid te illustreren een voorbeeld van vergaande cumulatie van termijnen:
Een vreemdeling vraagt een asielvergunning aan, nadat het driejarenbeleid is afgeschaft. Hij wacht al twee jaar op een primaire beslissing. Op dat moment verandert de situatie in het land van herkomst zodanig dat de Raad van de Europese Unie beslist tot tijdelijke bescherming van de categorie waartoe deze asielzoeker behoort. Hij geniet derhalve tijdelijke bescherming gedurende maximaal drie jaar. De normale beslistermijn van zes maanden (die op grond van de artikelen 42 en 43 van de Vreemdelingenwet 2000 verlengd kan worden tot twee jaar) zal dan met nog eens maximaal drie jaar (de duur van de tijdelijke bescherming) verlengd kunnen worden. Na afloop van deze periode zal de beslissing vallen: ofwel een afwijzing ofwel een asielvergunning voor bepaalde tijd. Als hij de vergunning krijgt, kan deze nog gedurende vijf jaar (was drie jaar) worden ingetrokken, want pas na vijf jaar kan hij in aanmerking komen voor een vergun¬ning voor onbepaalde tijd.
De Raad adviseert in de nota van toelichting nader in te gaan op de mogelijke gevolgen van de hiervoor bedoelde samenloop van regelgeving.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 7 juli 2003, no.W03.03.0129/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
— Afzonderlijke wijzigingen van een regeling met hoofdletters aanduiden, conform aanwijzing 235, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regel¬geving (Ar).
— Aanduiding van de afzonderlijke onderdelen in de nota van toelichting aanpassen aan aanwijzing 235, tweede lid, Ar.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 september 2003
1. Het advies van de Raad tot aanvulling van de toelichting is gevolgd.
2. Het advies van de Raad tot aanvulling van de toelichting is gevolgd. Anders dan de Raad lijkt te veronderstellen, ligt het in de rede om indien wordt voorgesteld de tijdelijkheid van de verblijfsvergunning asiel van drie jaar te verlengen tot vijf jaar, daarbij tevens voor te stellen de na toepassing van een besluitmoratorium te verlenen verblijfsvergunning overeenkomstig de hoofdregel te verlenen met terugwerkende kracht tot de datum waarop de aanvraag is ingediend of zoveel later als aan de voorwaarden is voldaan.
3. Het advies van de Raad is gevolgd.
4. Los van het advies van de Raad bestaat aanleiding voor een kleine wijziging in de inwerkingtredingsbepaling (artikel III). In het Hoofdlijnenakkoord (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, p. 14) is aangekondigd dat op de kortst mogelijke termijn een regeling wordt vastgesteld waarmee een verblijfsstatus wordt gegeven aan een beperkte nader af te bakenen groep asielzoekers in procedure die vanwege inactiviteit van de overheid langer dan vijf jaar in één asielprocedure zijn. Ingevolge de regeling ter uitvoering daarvan zal aan de daarvoor in aanmerking komende vreemdelingen ambtshalve een verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaar worden verleend. De artikelen 3.6, onder b, en 3.61 van het Vreemdelingenbesluit 2000 zijn noodzakelijk voor de uitvoering van die regeling en zullen derhalve later vervallen dan aanvankelijk was voorzien.
Voorts is de toelichting redactioneel aangepast met het oog op het aantreden van het huidige kabinet.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) TBV 2002/62 van 18 december 2002.
(2) Richtlijn nr.2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van de personen (PbEG L 212).
Het ontwerpbesluit wijzigt het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000); de bepalingen met betrekking tot het zogenaamde driejarenbeleid vervallen. Dit beleid houdt in dat een asielzoeker op wiens aanvraag niet onherroepelijk is beslist binnen drie jaar, in beginsel in aanmerking komt voor verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier. Het ontwerpbesluit bevat bovendien enkele wijzigingen met betrekking tot het koppelingsbeginsel en de documentplicht.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt daarbij kanttekeningen met betrekking tot de feitelijke afschaffing van het beleid voorafgaand aan de wijziging van het Vb 2000 en over de cumulatie van beslistermijnen als gevolg van verschillende voorgestelde wijzigingen van het vreemdelingenrecht. In verband daarmee is hij van oordeel dat de toelichting dient te worden aangepast.
1. Het Vb 2000 geeft de minister de discretionaire bevoegdheid om al dan niet het driejarenbeleid te voeren. Het gebruik van deze discretionaire bevoegdheid is verder uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Vóór de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 en het Vb 2000 was het driejarenbeleid slechts geregeld op het niveau van beleidsregels (Vreemdelingencirculaire). Bij invoering van de nieuwe regelgeving heeft de wetgever gekozen voor regeling bij algemene maat¬regel van bestuur. De nota van toelichting presenteert het ontwerpbesluit als een technische aanpassing van het Vb 2000. Feitelijk is het driejarenbeleid al afgeschaft per 1 januari 2003, door een wijziging van de Vreemdelingencirculaire.(zie noot 1)
De toelichting bevat geen achtergrondinformatie over de beweegredenen die tot de afschaffing van het driejarenbeleid hebben geleid; de toelichting verwijst slechts naar de relevante kamerstukken waarin de voornemens van het kabinet worden bekendgemaakt. Een nota van toelichting moet zelfstandig leesbaar zijn en de motieven voor een betekenisvolle beleidswijziging bevatten. De Raad is van oordeel dat de toelichting op dit punt alsnog aangevuld dient te worden.
2. De feitelijke afschaffing van het driejarenbeleid is slechts één van de wijzigingen van het Nederlandse vreemdelingenbeleid. De Raad wijst op het wetsvoorstel houdende verlenging van de tijdelijkheid van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en op het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de richtlijn tijdelijke bescherming voor ontheemden.(zie noot 2) In sommige gevallen kan de combinatie van deze wijzigingen leiden tot een bijzonder lange periode van onzekerheid voor de aanvrager. De nota van toelichting gaat daar niet op in. Om deze duur van onzekerheid te illustreren een voorbeeld van vergaande cumulatie van termijnen:
Een vreemdeling vraagt een asielvergunning aan, nadat het driejarenbeleid is afgeschaft. Hij wacht al twee jaar op een primaire beslissing. Op dat moment verandert de situatie in het land van herkomst zodanig dat de Raad van de Europese Unie beslist tot tijdelijke bescherming van de categorie waartoe deze asielzoeker behoort. Hij geniet derhalve tijdelijke bescherming gedurende maximaal drie jaar. De normale beslistermijn van zes maanden (die op grond van de artikelen 42 en 43 van de Vreemdelingenwet 2000 verlengd kan worden tot twee jaar) zal dan met nog eens maximaal drie jaar (de duur van de tijdelijke bescherming) verlengd kunnen worden. Na afloop van deze periode zal de beslissing vallen: ofwel een afwijzing ofwel een asielvergunning voor bepaalde tijd. Als hij de vergunning krijgt, kan deze nog gedurende vijf jaar (was drie jaar) worden ingetrokken, want pas na vijf jaar kan hij in aanmerking komen voor een vergun¬ning voor onbepaalde tijd.
De Raad adviseert in de nota van toelichting nader in te gaan op de mogelijke gevolgen van de hiervoor bedoelde samenloop van regelgeving.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 7 juli 2003, no.W03.03.0129/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
— Afzonderlijke wijzigingen van een regeling met hoofdletters aanduiden, conform aanwijzing 235, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regel¬geving (Ar).
— Aanduiding van de afzonderlijke onderdelen in de nota van toelichting aanpassen aan aanwijzing 235, tweede lid, Ar.
Nader rapport (reactie op het advies) van 2 september 2003
1. Het advies van de Raad tot aanvulling van de toelichting is gevolgd.
2. Het advies van de Raad tot aanvulling van de toelichting is gevolgd. Anders dan de Raad lijkt te veronderstellen, ligt het in de rede om indien wordt voorgesteld de tijdelijkheid van de verblijfsvergunning asiel van drie jaar te verlengen tot vijf jaar, daarbij tevens voor te stellen de na toepassing van een besluitmoratorium te verlenen verblijfsvergunning overeenkomstig de hoofdregel te verlenen met terugwerkende kracht tot de datum waarop de aanvraag is ingediend of zoveel later als aan de voorwaarden is voldaan.
3. Het advies van de Raad is gevolgd.
4. Los van het advies van de Raad bestaat aanleiding voor een kleine wijziging in de inwerkingtredingsbepaling (artikel III). In het Hoofdlijnenakkoord (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, p. 14) is aangekondigd dat op de kortst mogelijke termijn een regeling wordt vastgesteld waarmee een verblijfsstatus wordt gegeven aan een beperkte nader af te bakenen groep asielzoekers in procedure die vanwege inactiviteit van de overheid langer dan vijf jaar in één asielprocedure zijn. Ingevolge de regeling ter uitvoering daarvan zal aan de daarvoor in aanmerking komende vreemdelingen ambtshalve een verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaar worden verleend. De artikelen 3.6, onder b, en 3.61 van het Vreemdelingenbesluit 2000 zijn noodzakelijk voor de uitvoering van die regeling en zullen derhalve later vervallen dan aanvankelijk was voorzien.
Voorts is de toelichting redactioneel aangepast met het oog op het aantreden van het huidige kabinet.
Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(1) TBV 2002/62 van 18 december 2002.
(2) Richtlijn nr.2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van de personen (PbEG L 212).