Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen en het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen in verband met de versnelde uitfasering van enkelwandige olietankschepen en invoering van een scheepsnoodplan voor verontreiniging door schadelijke vloeistoffen, met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 28 oktober 2003, no.03.004394, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen en het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen in verband met de versnelde uitfasering van enkelwandige olietankschepen en invoering van een scheepsnoodplan voor verontreiniging door schadelijke vloeistoffen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen (hierna: Bvo) en het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen (hierna: Bvv). Deze wijzigingen zijn ingegeven door twee resoluties(zie noot 1) van de Mariene Milieucommissie (MEPC) van de Internationale Maritieme Organisatie en door een Europese verordening.(zie noot 2) Deze internationale bepalingen zijn totstandgekomen na enkele rampen met olietankers en hebben als doel een snelle uitfasering van enkelwandige olietankschepen om zodoende verontreiniging van de zee te voorkomen.
De Raad van State maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot het scheepsnoodplan en de late implementatie en is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Scheepsnoodplan
Het MARPOL-verdrag(zie noot 3) geeft in de voorschriften 16 en 26 een duidelijke terminologie ten aanzien van de verschillende scheepsnoodplannen. De terminologie in het Bvo en het Bvv echter is niet consequent en sluit niet aan bij het verdrag. Artikel 14a Bvv betreft het scheepsnoodplan voor milieuverontreiniging door schadelijke vloeistoffen. Het voorschrift 16 evenwel spreekt over het scheepsnoodplan voor verontreiniging van de zee door schadelijke vloeistoffen. Daarbij komt nog dat in het ontwerpbesluit de begrippen milieuverontreiniging en verontreiniging in het kader van de scheepsnoodplannen door elkaar worden gebruikt.(zie noot 4) Tot slot wordt een gecombineerd scheepsnoodplan in het Bvo en het Bvv een scheepsnoodplan voor milieuverontreiniging genoemd. Dit in tegenstelling tot het MARPOL-verdrag, dat een gecombineerd noodplan aanduidt als een scheepsnoodplan voor verontreiniging van de zee. De Raad adviseert de terminologie in het Bvo en Bvv te laten aansluiten bij het MARPOL-verdrag en deze consequent te gebruiken.

2. Late implementatie

a. In artikel III is voorzien in een uitgestelde inwerkingtreding van de verplichting een goedgekeurd scheepsnoodplan voor milieuverontreiniging door schadelijke vloeistoffen aan boord te hebben. De toelichting noemt als reden dat er redelijkerwijs ongeveer drie maanden nodig zijn om het nieuwe scheepsnoodplan voor milieuverontreiniging door schadelijke vloeistoffen of het gecombineerde scheepsnoodplan op te stellen en de procedure voor goedkeuring daarvan te doorlopen.(zie noot 5) Het nieuwe scheepsnoodplan is geïntroduceerd bij resolutie MEPC.78(43), die op 1 januari 2001 inwerking is getreden. Deze resolutie geeft ook de mogelijkheid om scheepsnoodplannen te combineren. Gelet op de ruime overschrijding van de implementatietermijn, het feit dat de meeste schepen al zijn voorzien van een nieuw scheepsnoodplan, omdat ze anders op problemen in buitenlandse havens stuiten, en een gecombineerd plan niet noodzakelijk is, is de keuze voor een overgangstermijn niet begrijpelijk. De Raad adviseert de overgangstermijn te laten vervallen.

b. De verordening is op bepaalde onderdelen ruimer dan de resoluties van de MEPC. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de verordening mogen bepaalde categorieën olietankschepen, ongeacht de vlag waaronder ze varen, havens of off-shore terminals die onder de rechtsbevoegdheid van een lidstaat van de Europese Unie vallen, niet binnenvaren.(zie noot 6) Omdat er geen wettelijke grondslag is voor de handhaving van dit binnenvaarverbod kan het ontwerpbesluit hierin niet voorzien. Daarom is een wetswijziging in voorbereiding.(zie noot 7) Hieruit blijkt dat niet tijdig is onderzocht welke consequenties de verordening voor Nederland heeft.
De verordening is op 1 september 2002 in werking getreden. Lidstaten hebben de plicht om alles te doen en na te laten wat voor de volledige en werkelijke toepassing van de verordening in de nationale rechtsorde noodzakelijk is (artikel 10 juncto artikel 249 van het EG-Verdrag). Het creëren van noodzakelijke uitvoerings- en handhavingsinstrumenten behoort daartoe.
Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad in de toelichting uiteen te zetten hoe deze problemen in de toekomst kunnen worden voorkomen en tevens aan te geven welke gevolgen het niet handhaven van het binnenvaarverbod heeft of zal hebben.

c. Inmiddels heeft er een wijziging van de verordening plaatsgevonden, die op 21 oktober 2003 in werking is getreden.(zie noot 8) Deze wijziging is totstandgekomen na de ramp met het olietankschip de Prestige en bevat strengere maatregelen dan het MARPOL-Verdag. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van deze nieuwe ontwikkeling.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 19 december 2003, no.W09.03.0441/V met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Ontwerpbesluit
- In artikel I, onderdeel B, in het eerste lid van artikel 26 de eerste vermelding van “schip” vervangen door: olietankschip.
- In artikel II in het opschrift “Artikel 14a” vervangen door: Artikel 14A.
- In artikel II in het derde lid van artikel 14a “scheepsnoodplan voor olieverontreinigingen” vervangen door: scheepsnoodplan voor olieverontreiniging.
- In artikel III “in artikel 14a, eerste lid, van het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen” vervangen door: in artikel II.

Nota van toelichting
- In de toelichting overal bij de verwijzing naar een bepaling uit het MARPOL-verdrag “artikel” vervangen door: voorschrift.
- In paragraaf 3.1 aangeven door welke resolutie van de Internationale Maritieme Organisatie het nieuwe artikel 16 wordt toegevoegd aan Bijlage II van het MARPOL-verdrag.
- In paragraaf 3.1 de vindplaats van de resoluties MEPC.85(44) en MEPC.86(44) vermelden.
- In het artikelsgewijze deel, Artikel I, onderdeel A, “In artikel 3, onderdelen 6, 7 en 8” vervangen door: In artikel 3, zesde tot en met achtste lid.
- In het artikelsgewijze deel, Artikel I, onderdeel B, aangeven door welke resolutie van de Internationale Maritieme Organisatie artikel 26 van Bijlage I van het MARPOL-verdrag wordt gewijzigd.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 9 maart 2004

1. Het advies van de Raad om in de terminologie van de scheepsnoodplannen beter aan te sluiten bij het MARPOL-verdrag is opgevolgd. In samenhang hiermee is tevens in de onderdelen b en d van het tweede lid van het voorgestelde artikel 14A van het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen ‘milieuverontreiniging’ vervangen door ‘verontreiniging’. Ook de nota van toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

2a. Inderdaad is het zo dat de meeste schepen al zijn voorzien van het nieuwe scheepsnoodplan voor verontreiniging van de zee door schadelijke vloeistoffen, omdat ze anders in buitenlandse havens op problemen stuiten. De verplichting om het nieuwe scheepsnoodplan aan boord te hebben is internationaal immers al op 1 januari 2001 in werking getreden. De invoerings- of overgangstermijn ten aanzien van het nieuwe plan was in artikel III van het ontwerpbesluit opgenomen uit het oogpunt van redelijkheid ten aanzien van die schepen die, om welke reden dan ook, wellicht toch nog geen nieuw scheepsnoodplan hebben opgesteld en laten goedkeuren; op het moment dat de nieuwe verplichting volgens Nederlands recht van kracht zal worden, kan deze immers strafrechtelijk worden gehandhaafd. Naar aanleiding van het advies van de Raad is de noodzaak van deze invoeringstermijn heroverwogen, waarbij de afweging tussen enerzijds de toch vooral theoretische situatie van schepen die nog geen goedgekeurd plan hebben en anderzijds het belang om de nieuwe verplichting ook volgens Nederlands recht zo spoedig mogelijk van kracht te doen zijn, ertoe heeft geleid de invoeringstermijn in deze specifieke situatie toch te laten vervallen. Vanzelfsprekend is ook de nota van toelichting naar aanleiding hiervan aangepast.

2b en c. Ten aanzien van het binnenvaarverbod uit de verordening is van belang dat dit verbod, ook al trad de verordening met ingang van 1 september 2002 in werking, in de praktijk pas gevolgen had vanaf 1 januari 2003. Vanaf die datum zijn er immers pas schepen die op grond van de verordening een zodanige leeftijd hebben bereikt, dat ze op grond van artikel 4, eerste lid, van de verordening een in dit geval Nederlandse haven niet meer mogen binnenvaren; het gaat dan kort gezegd om enkelwandige olietankschepen (alle categorieën) die in 1973 of eerder zijn opgeleverd. Tegen deze schepen die ondanks het binnenvaarverbod de havens in 2003 binnenkwamen, kon het binnenvaarverbod dus niet worden gehandhaafd. Voor de grootste groep enkelwandige olietankschepen, namelijk die opgeleverd tussen 1974 en 1996 (vanaf 1996 moeten nieuwe olietankschepen van meer dan 5000 ton draagvermogen reeds dubbelwandig zijn uitgevoerd), heeft het tijdelijk ontbreken van handhaving van het binnenvaarverbod uit de verordening geen gevolgen gehad. Inmiddels wordt er namelijk wel handhavend opgetreden (zie hieronder de uiteenzetting van de huidige mogelijkheden tot handhaving). Voor alle duidelijkheid zij hier nogmaals (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A, vijfde alinea, van de nota van toelichting) opgemerkt dat voor Nederlandse enkelwandige schepen niet alleen een binnenvaarverbod geldt, maar ook een verbod om ze in de vaart te houden, hetgeen op grond van het onderhavige ontwerpbesluit via het Internationaal certificaat van voorkoming van verontreiniging door olie kan worden gehandhaafd.

Inderdaad is de in paragraaf 2.4. van de nota van toelichting reeds aangekondigde wijziging van de verordening met ingang van 21 oktober 2003 in werking getreden (verordening (EG) nr. 1726/2003 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juli 2003, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 417/2002 betreffende het versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen (PbEG L 249)). De belangrijkste wijzigingen zijn de volgende. Zoals verwacht bevat de verordening een snellere uitfasering van enkelwandige olietankschepen dan artikel 13G van Bijlage I van het MARPOL-verdrag. Het binnenvaarverbod (en vergelijkbare verbod op het in de vaart houden van schepen onder Nederlandse vlag) geldt bijvoorbeeld op grond van de gewijzigde verordening voor enkelwandige olietankschepen van categorie I die zijn opgeleverd in 1980 vanaf hun verjaardatum in 2003 en voor die opgeleverd in 1981 vanaf de verjaardatum in 2004. Voor enkelwandige olietankschepen van de categorieën 2 en 3 gelden de genoemde uitfaseringsjaren voor die schepen opgeleverd in 1975 of eerder en 1976. Het van kracht worden van het verplichte onderzoek volgens de keuringsregeling scheepvaart blijft 2005 (was in de oorspronkelijke verordening voor bepaalde schepen vanaf 2010), maar het onderzoek zal ook door jongere schepen en schepen van categorie 3 moeten worden ondergaan. Het nieuwe artikel 4, derde lid, bevat het verwachte verbod om, in dit geval, een Nederlandse haven of offshoreterminal in- of uit te varen of te ankeren voor zowel schepen onder eigen vlag als buitenlandse schepen die zware oliesoorten vervoeren en niet dubbelwandig zijn. Dit verbod is ingegaan op de dag van inwerkingtreding van de verordening, dus 21 oktober 2003.

Ten opzichte van de oorspronkelijke verordening was de urgentie voor nationale bepalingen ter handhaving van de verboden met name toegenomen ten aanzien van het in- en uitvaarverbod voor Nederlandse en buitenlandse enkelwandige olietankschepen die zware oliesoorten vervoeren. Dit verbod trad binnen 20 dagen na bekendmaking van de verordening in werking en betreft alle enkelwandige olietankschepen, ongeacht leeftijd of categorie. Om de verboden te handhaven, heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat bij bekendmaking van 19 december 2003, nr. DGG/V-03/008213/VV (Stcrt. 248) bekendgemaakt dat aan enkelwandige olietankschepen die een van de in de bekendmaking genoemde verboden overtreden, door de desbetreffende bevoegde autoriteit op basis van de Scheepvaartverkeerswet een verkeersaanwijzing zal worden gegeven met als doel het in- of uitvaren van een haven of offshore terminal of het ankeren te verhinderen of dit ongedaan te maken. Daarnaast is in het voorstel van wet, houdende een voorziening om ter uitvoering van besluiten van instellingen van de Europese Unie regels te kunnen stellen ten aanzien van buitenlandse schepen (Wet buitenlandse schepen) (Kamerstukken II 2003/04, 29 394, nr. 2) een wijziging voorgesteld in de Wvvs en de Scheepvaartverkeerswet met als doel om aan zowel de genoemde verordening als aan toekomstige vergelijkbare verordeningen op goede wijze en tijdig uitvoering te kunnen geven.

Inmiddels is overigens op voorstel van de lidstaten van de Europese Unie en de Europese Commissie door de Mariene Milieucommissie van de Internationale Maritieme Organisatie bij resolutie MEPC.111(50) wederom een wijziging aangenomen van artikel 13G van Bijlage I van het MARPOL-verdrag en is een nieuw artikel 13H ingevoerd. De (gewijzigde) verordening past binnen de door de resolutie aangenomen aanpassingen van het MARPOL-verdrag. De Europese Commissie zal desalniettemin bekijken of de verordening op technische details (bijvoorbeeld de verwijzingen naar (onderdelen van) het MARPOL-verdrag, waarnaar in de verordening soms dynamisch en soms statisch wordt verwezen) aanpassing behoeft en daartoe zonodig met een wijzigingsvoorstel komen. Daarvan uitgaande zullen resolutie MEPC.111(50) en de gewijzigde of nog te wijzigen verordening niet leiden tot aanpassing van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen, aangezien de verordening rechtstreeks werkt en uitvoering geeft aan artikel 13G en straks ook 13H van Bijlage I van het MARPOL-verdrag, en het ontwerpbesluit een dynamische verwijzing naar de verordening bevat.

De nota van toelichting is naar aanleiding van de genoemde ontwikkelingen aangepast en geactualiseerd. Ook is in anticipatie op de verwachte inwerkingtreding van resolutie MEPC.111(50) met ingang van 5 april 2005 het opschrift van artikel 13G aangepast. Aan de gevolgen van het tijdelijk niet kunnen handhaven van het binnenvaarverbod en de reeds genomen maatregelen om herhaling van dit soort uitvoerings- en handhavingsproblemen bij Europese verordeningen te voorkomen, wordt in de aangepaste nota van toelichting ook aandacht besteed.

3. De redactionele kanttekeningen van de Raad van State zijn onverkort verwerkt, met uitzondering van het voorstel om in artikel III ‘in artikel 14a, eerste lid, van het Besluit voorkoming verontreiniging door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen’ te vervangen door ‘in artikel II’. Deze voorgestelde aanpassing is immers niet meer aan de orde nu artikel III om hiervoor genoemde redenen is vervallen.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het voorgestelde artikel 13G van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen het begrip ‘schip’ te wijzigen in ‘olietankschip’. In het ontwerpbesluit en de nota van toelichting is verder een klein aantal grammaticale correcties en verbeteringen aangebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Verkeer en Waterstaat

---

(1) Resolutie MEPC.78(43) en resolutie MEPC.95(46)
(2) Verordening (EG) nr. 417/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 18 februari 2002 betreffende het versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2978/94 van de Raad (PbEG L 64).
(3) Het op 2 november 1973 te Londen totstandgekomen Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (Trb.1975, 147).
(4) Zie het opschrift en het voorgestelde artikel 14a.
(5) Nota van toelichting, Artikelsgewijs deel, Artikel III.
(6) Zie artikel 4, eerste lid, van de verordening.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 2.5, laatste alinea.
(8) Verordening (EG) nr.1726/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2003 tot wijziging van verordening (EG) nr.417/2002 betreffende het versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen (PbEG L 249).