Goedkeuring van het op 16 april 2003 te Athene totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, met Toetredingsakte, Bijlagen en Protocollen (Trb.2003, ...).

Bij Kabinetsmissive van 15 april 2003, no.03.001718, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlands Zaken, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris voor Europa Zaken, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet met memorie van toelichting houdende goedkeuring van het op 16 april 2003 te Athene totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, met Toetredingsakte, Bijlagen en Protocollen (Trb.2003, ...).

Het voorliggende verdrag, dat met de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden, bijlagen en protocollen in elk van de officiële talen ongeveer 5.000 bladzijden telt, voorziet in de meest omvangrijke uitbreiding van de Europese Gemeenschappen (EG) c.q. de Europese Unie (EU) sinds hun oprichting. Het aantal lidstaten zal met tien toenemen, het aantal burgers van de EU met ongeveer 75 miljoen personen, het aantal officiële talen met negen. Door deze uitbreiding zal de EU een aanzienlijk deel van het Europese continent gaan omvatten, naast een aantal - al langer tot de Unie behorende - buiten Europa gelegen delen van de lidstaten. In zijn advies gaat de Raad van State van het Koninkrijk in op de relatie tussen deze ingrijpende uitbreiding en karakter en werking van de EU en haar instellingen. In het bijzonder vraagt de Raad - evenals in zijn advies over het Verdrag van Nice(zie noot 1) - aandacht voor belangrijke institutionele en constitutionele vragen betreffende de toekomst van de Unie die nog niet zijn beantwoord. Zij vormen een risico voor het daadwerkelijk functioneren van de Europese instellingen.
De Raad gaat er in zijn advies van uit dat over de werkzaamheden van de Conventie door de regering afzonderlijk advies zal worden gevraagd. De constitutionele en institutionele onderwerpen die vooral in de Conventie worden besproken, zullen in dit advies niet of slechts zijdelings aan de orde komen. Dat laat echter onverlet dat bepaalde onderwerpen een zo directe relatie hebben met de uitbreiding dat ze in dit advies reeds aan de orde worden gesteld. Verder gaat de Raad in op een aantal aspecten en gevolgen van de uitbreiding die een nadere toelichting en beoordeling vereisen, waaronder het functioneren van de rechtspraak van de EU en de relatie met de Caribische delen van het Koninkrijk der Nederlanden.

Algemene aspecten
1. De drie dimensies van de ontwikkeling van “een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren”
De uitbreiding van de EU beantwoordt aan de idealen die in de preambule van het Verdrag van Rome van 25 maart 1957 hun uitdrukking kregen: het streven naar “een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren” dat werd gevormd vanuit de vaste wil “door deze bundeling van krachten de waarborgen voor vrede en vrijheid te versterken, en de overige Europese volkeren die hun idealen delen, oproepende zich bij hun streven aan te sluiten”. Als het voorliggende verdrag wordt goedgekeurd, zullen tien staten, in het merendeel waarvan democratie en rechtsstaat pas in het begin van de jaren ‘90 tot ontwikkeling zijn gekomen, zich als leden bij de Unie aansluiten. Hiermee wordt een belangrijke stap gezet ter realisering van deze sinds de Tweede Wereldoorlog gekoesterde idealen.

Tot aan het begin van de jaren ’90 werd de meningsvorming over de toekomst van de EG beheerst door het veronderstelde dilemma tussen verbreding (naar werkterreinen) en verdieping. De verbreding lijkt met de verdragen van Maastricht en Amsterdam te zijn voltooid, maar is in feite een voortgaand proces. Op basis van bestaande bevoegdheden worden telkens weer nieuwe taken ter hand genomen, zoals - na 11 september 2001 - de gezamenlijke bestrijding van terrorisme. Tegelijkertijd wordt de verdieping voortgezet, onder meer door verdere regulering en intensievere controle op velerlei terreinen. Aan deze twee dimensies van het “steeds hechter verbond” is - in een vijftien jaar geleden nog geheel onvoorziene mate - als derde dimensie de ver strekkende geografische uitbreiding van de Unie toegevoegd.

De vraag moet onder ogen worden gezien welke gevolgen het in de loop van de toetredingsonderhandelingen aanvaarde tempo van uitbreiding - de zogenaamde “big bang” - zal hebben voor de tot nu toe gestaag voortgaande verbreding en verdieping. De gevolgen van de uitbreiding en het toezicht op de nakoming van de daaraan verbonden eisen zullen in de naaste toekomst de agenda en de werkwijze van de instellingen in hoge mate beheersen. Daarom herhaalt de Raad van State van het Koninkrijk de in zijn advies over het Verdrag van Nice uitgesproken aanbeveling, de “finalité” van de Unie onder ogen te zien, echter zonder in blauwdrukken te vervallen.
Aan die “finalité” wordt ideëel richting gegeven door dat wat de preambule van het Handvest van de grondrechten van de EU omschrijft als “het geestelijke en morele erfgoed van de Unie” en de “ondeelbare en universele waarden van menselijke waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit”. De twintigste eeuw heeft als geen ander tijdperk aangetoond hoe kwetsbaar deze waarden zijn en hoe precair de aspiratie, ze voor alle mensen zonder onderscheid tot gelding te brengen. Het besef dat de menselijke waardigheid een “universele” waarde vertegenwoordigt, ligt niet alleen ten grondslag aan de oprichting van de EG en de EU, maar leidt ook tot de bereidheid de Unie uit te breiden met lidstaten die dit erfgoed en deze waarden delen. Aldus hangen de drie dimensies van de “finalité”-discussie (verbreding, verdieping èn uitbreiding) samen met de totstandkoming van een Europese constitutie waarin die gemeenschappelijke waarden zijn vastgelegd en uitgewerkt.

Het constitutionele verdrag (en in het bijzonder de identificatie daarin van de richtinggevende principes) zal mede de identiteit van de EU bepalen, zowel als politiek bestel als in zijn relatie tot derde staten. Het al dan niet aanvaarden van de mogelijkheid dat het tweede deel van dit verdrag zonder unanimiteit onder de lidstaten wordt gewijzigd, zal bepalen of thans afscheid kan worden genomen van de gedachte dat de Unie slechts berust op een mandatering van soevereiniteit door de lidstaten. Juist nu de volledige realisering van de oorspronkelijke, pan-Europese idealen van het eenwordingsproces dichterbij komt, zijn er echter tekenen van een herleefde behoefte - op bepaalde terreinen ook aan Nederlandse kant - aan een nationaal vetorecht voor allerlei onderwerpen. Onwennigheid of onzekerheid omtrent de gevolgen van de verschuiving van het - voorheen West-Europese - zwaartepunt naar het midden van het continent draagt bij aan terughoudendheid bij het afstaan van (uiteindelijke) zeggenschap. Deze gevoelens zijn in zekere mate begrijpelijk, maar versterken op hun beurt weer het risico dat in de praktijk, omdat er tenslotte iets moet gebeuren, de grote lidstaten de doorslag zullen geven.
Het vereiste van unanimiteit holt het democratische karakter van de Europese besluitvorming uit. Terzake van de uitoefening van het vetorecht kunnen regeringen weliswaar door hun nationale parlementen ter verantwoording worden geroepen, maar die verantwoording betreft dan enkel het tegenhouden van een besluit op grond van nationale overwegingen. In een situatie waarin als gevolg van een veto in het geheel geen besluit tot stand komt, kan het Europees Parlement (EP) zijn medeverantwoordelijkheid voor de wetgeving ook niet uitoefenen. Vetobevoegdheden vergroten weliswaar over en weer de druk op onderhandelingsprocessen, maar omdat zij ontwikkelingen alleen maar kunnen blokkeren, zijn zij ongeschikt om de medewerking van nationale regeringen en nationale parlementen aan de Europese rechtsontwikkeling en het gezamenlijke beleid te stimuleren. De Raad adviseert dit niet alleen in het kader van de Conventie, maar ook bij de beoordeling van het voorliggende verdrag onder ogen te zien. Hij brengt met het oog hierop nog het volgende onder de aandacht van de regering.
Met het al dan niet accepteren van meerderheidsbesluitvorming op Europees niveau, zal worden uitgemaakt of de verdere ontwikkeling van een “steeds hechter verbond” kan worden geblokkeerd door een enkele lidstaat. Die mogelijkheid moet Nederland noch van anderen accepteren, noch voor zichzelf wensen. Waarborgen voor minderheden dienen veeleer te worden gevonden in spreiding van macht tussen de drie bij het wetgevingsproces betrokken instellingen, in een goede afbakening van bevoegdheden en in de waarborging van grondrechten.
In zijn relatie tot derde staten gaat het om de mogelijkheid en de wenselijkheid dat de EU zich ontwikkelt tot een internationale machtsfactor van betekenis. Daarbij zal ook moeten worden bezien hoe groot de spankracht is van het ideaal van “een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren”. Kan dat verbond ook staten waarvan het territoir grotendeels buiten het Europese continent is gelegen omvatten? Kan met een algemeen aanvaarde Europese constitutie als gemeenschappelijke basis het antwoord op deze vraag, behalve door cultuur-historische ook door geopolitieke factoren worden beïnvloed?

De Raad herhaalt zijn zorgen omtrent het achterblijven van de institutionele hervormingen bij de uitbreiding. Tot op de dag van vandaag bouwt de institutionele structuur voort op de inrichting waarvoor in 1957 - toen de EG zes lidstaten had - werd gekozen. Of de Europese Conventie erin zal slagen daarin wijzigingen voor te stellen, staat nog te bezien. Weliswaar is er oog voor de tekortkomingen in de besluitvorming, maar voorstellen voor veranderingen stuiten op grote weerstanden. Dit geldt onder meer voor het opgeven van het uitgangspunt dat uit elke lidstaat ten minste één lid van de Commissie afkomstig moet zijn.
De Raad wijst erop dat de complicaties van de omvangrijke uitbreiding ook gelegen zijn in de gevolgen voor de cultuur van de besluitvorming. Wanneer en zolang besluitvormers elkaar voldoende kennen om - ongeacht stemprocedures en stemverhoudingen - zo enigszins mogelijk tot een gezamenlijke conclusie te komen, is het proces van besluitvorming te overzien. Nergens blijkt dat bij de totstandkoming van het voorliggende verdrag ook de gevolgen van de uitbreiding voor de bestuurlijke en politieke cultuur in de overwegingen zijn betrokken.
Onder deze omstandigheden moet sterker dan voorheen rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een erosie van de gezamenlijkheid. Groepjes van twee of meer lidstaten zouden in de behoefte aan verenigd optreden kunnen voorzien buiten de EU om. In de gevallen waarin op andere wijzen onvoldoende voortgang kan worden gemaakt, zal zo’n ontwikkeling nauwelijks te voorkomen zijn. Dat is iets anders (en bedreigender) dan de al langer geleden geopperde maar - afgezien van de bijzondere structuren van Schengen en de Europese en Monetaire Unie (EMU) - niet tot toepassing gekomen mogelijkheden van nauwere samenwerking met gebruikmaking van de instellingen, de procedures en de regelingen van de verdragen (artikelen 43-45 van het EU-Verdrag). Een voorhoede van staten in het integratieproces, waarbij andere lidstaten zich gaandeweg kunnen aansluiten, kan goede diensten bewijzen, vooral wanneer er geen of slechts geringe gevolgen zijn voor de werking van de interne markt. Maar een Europa van niet met de Unie verbonden wisselende coalities zal de EU degraderen tot een puur functioneel selectief samenwerkingsverband en verrekenkantoor.

2. Gevolgen voor het beleid van de Europese Unie
Om de in de inleiding geschetste complicaties te beperken zal - onverlet het tijdschema van de Conventie - moeten worden onderkend welke institutionele veranderingen nodig zullen zijn om de uitbreiding hanteerbaar te maken. Anders dreigt de uitbreiding een obstakel te vormen voor de goede balans tussen verbreding en verdieping.
De uitbreiding vindt plaats op een tijdstip dat de spankracht van het (huidige) EU-instrumentarium ten volle wordt beproefd. De besluitvorming binnen Europa staat onder grote druk, de werklast van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) neemt steeds verder toe. Het uitdijende werkterrein van de EU en de noodzaak tot intensievere samenwerking en coördinatie van nationaal beleid, leiden ertoe dat ook nu al aan het functioneren van de EU steeds hogere eisen worden gesteld. Versterking van (de coördinatie van) het beleid op sociaal-economisch terrein is noodzakelijk, ook voor een goed functioneren van de EMU. Op andere terreinen, zoals het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, zijn ingrijpende hervormingen nodig. Het bestaande Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid/Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (GBVB/EVDB) is niet bestand tegen crisissituaties. De uitbreiding maakt de noodzaak bestaande knelpunten weg te nemen nog dringender. Bij het Verdrag van Nice, dat op 1 februari 2003 in werking is getreden, is een aantal wijzigingen van de verschillende verdragen aangebracht om de Unie voor te bereiden op de uitbreiding. Daarbij is onderkend, dat de institutionele ontwikkelingen van de Unie met het Verdrag van Nice niet waren voltooid. Ingrijpender maatregelen zijn nodig. Dit blijkt uit de bij het Verdrag van Nice gevoegde verklaring nr.23 betreffende de toekomst van de Unie, waarin de komende Intergouvernementele Conferentie (IGC) wordt aangekondigd, en waarvoor in de Conventie thans de voorbereidingen worden getroffen.
De omstandigheid dat de uitbreiding plaatsvindt terwijl het proces om te komen tot ingrijpende institutionele hervormingen nog niet is afgerond, maakt de operatie als geheel riskant, hoe terecht het ook is dat de toetredende landen bij deze hervormingen worden betrokken. De kans is immers groot dat de EU voor langere tijd met 25 lidstaten zal moeten functioneren in de huidige structuur, terwijl die structuur hierop duidelijk niet is berekend.
De besluitvormingsprocessen in een EU met 25 lidstaten zullen een andere dynamiek vertonen dan voorheen gebruikelijk was.
Indien in zo’n situatie niet een duidelijke verankering van een gemeenschappelijke doel wordt verbonden met institutionele garanties voor cohesie (bijvoorbeeld door versterking van de effectieve leiding van de Europese Commissie in besluitvormingsprocessen) dreigt het gevaar dat het integratieproces de natuurlijke dynamiek van de eerste halve eeuw verliest.
Dit gevaar wordt versterkt door externe turbulenties, waarin de EU door verschillende factoren - waaronder de afwezigheid van een gemeenschappelijk militair potentieel - geen richtingbepalende rol weet te spelen. De Raad adviseert ook dit onderwerp in de toelichting te bespreken.

3. De institutionele structuur
In het advies over het Verdrag van Nice heeft de Raad niet alleen, zoals hiervóór reeds vermeld, zijn zorgen uitgesproken over het achterblijven van de institutionele hervormingen, maar ook een aantal criteria genoemd waaraan de institutionele structuur moet voldoen om een Unie van 25 lidstaten naar behoren te doen functioneren.(zie noot 2)
In dat advies sprak de Raad zich uit voor een sterke Commissie als Europese “executieve”. Geen van de andere instellingen kon volgens de Raad de Commissie vervangen als centraal punt van de beleidsvoorbereiding en geen van de instellingen zou op volwaardige wijze door het EP kunnen worden gecontroleerd (paragraaf 7). De huidige institutionele structuur is in wezen nog steeds de structuur zoals die ontworpen is voor een Gemeenschap van zes staten. De enige structurele wijzigingen waren de toevoeging - in 1974 - van de Europese Raad en - in 1988 - van het Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen (GEA).
De regering sloot zich in het nader rapport aan bij de opmerkingen van de Raad met betrekking tot de positie van de Europese Commissie als centraal punt van beleidsvoorbereiding en het belang van volwaardige, democratische controle door het EP.

De Raad acht het thans noodzakelijk het onderwerp van de gewenste institutionele structuur opnieuw aan de orde te stellen.
Behalve met de institutionele structuren moet ook met de inrichting van de besluitvormingsprocessen en de daaraan ten grondslag liggende feitelijke machtsverhoudingen rekening worden gehouden. De Raad roept in herinnering wat hij daarover in het advies over het verdrag van Nice naar voren heeft gebracht:
“Het gaat om de beheersing van processen en de eisen die daaruit voortvloeien voor de institutionele structuur. Tot die eisen behoren: 1°. doorzichtigheid van de besluitvorming (wie is verantwoordelijk voor wat?); 2°. democratische controle op de besluitvorming (Europees en nationaal); 3°. openbaarheid van bestuur (zowel openbaarheid van documenten als recht op informatie); 4°. invulling van het Europese burgerschap (meer dan alleen kiesrecht); 5°. subsidiariteit als beginsel van bevoegdheidstoedeling (niet als rem). Deze kwaliteitseisen gelden zowel de Europese Unie als geheel en de integratie op afzonderlijke beleidsterreinen als de verschillende vormen van samenwerking. Waar deze samenwerking steeds meer ook gericht is op het instandhouden van de eigen democratische rechtsorde dient die samenwerking ook zelf aan de eisen van een democratische rechtsorde te voldoen.
(…) De bevoegdhedendistributie tussen de Europese instellingen heeft directe betekenis voor de democratische kwaliteit van de Europese Unie. De keuze tussen democratische legitimatie in Europees verband en democratische legitimatie via de nationale parlementen – en dus via de Raad dan wel de Europese Raad – kan niet langer worden ontweken. Voorzover besluitvorming medewerking van de regeringsvertegenwoordigers vereist, kan de controle via de nationale parlementen niet worden gemist. Vaststaat echter dat deze controle naar haar aard haast onvermijdelijk negatief gericht is (namelijk als een bevoegdheid «nee» te zeggen), terwijl de democratische controle door het Europees Parlement een verdergaand, constructiever karakter kan hebben. De Raad wijst er voorts op dat daar waar er sprake is van een democratisch deficit, dat deficit door verschillende factoren wordt bepaald, zowel op Europees, als op nationaal niveau. Het gaat daarbij niet zozeer om de vraag naar formele bevoegdheden, maar evenzeer om de transparantie van de besluitvorming, de openbaarheid van bestuur, de opstelling van de verschillende parlementen afzonderlijk en gezamenlijk, het ontbreken van Europese politieke partijen en van publieke controle door een Europese pers. Voor een daadwerkelijke oplossing van dat democratisch deficit is niet alleen nodig dat de formele bevoegdheden van het Europees Parlement en die van de nationale parlementen communicerende vaten zijn, ook is een actieve benadering en samenwerking nodig om te bewerkstelligen dat een reëel en betekenisvol debat ontstaat. Dat is meer een kwestie van cultuur dan van structuur.”(zie noot 3)

Destijds werd van regeringszijde volstaan met een algemene verwijzing naar de "toekomstnotitie" van het toenmalig kabinet. In verband met de vragen die thans de Europese Conventie verdeeld houden wijst de Raad erop dat zich in het functioneren van de instellingen veranderingen hebben voltrokken. De traditionele bipolariteit tussen de Commissie als representant van de communautaire invalshoek en de Europese Raad en de Raad van Ministers als representanten van de intergouvernementele invalshoek moet worden gerelativeerd. Tegelijkertijd blijft het onverminderd nodig er tegen te waken dat de communautaire besluitvorming aan een versterkte rol van de nationale regeringen wordt blootgesteld. De Europese Raad kon in het begin worden gezien als tegenwicht tegen de communautaire invalshoek. Hij was buiten het kader van de verdragen opgericht en wenste zich niet te onderwerpen aan de communautaire besluitvormingsprocedure. Hierin is echter later verandering gekomen. Allereerst kreeg de Raad een uitdrukkelijke verdragsbasis (zie thans artikel 4 van het Unieverdrag). In de tweede plaats heeft hij zich allengs steeds nauwer aangesloten bij de communautaire besluitvorming. Die ontwikkeling is geculmineerd in het besluit van de Europese Raad over de "Regels voor de organisatie van de werkzaamheden van de Europese Raad", dat onder andere inhoudt dat politieke conclusies van de Europese Raad door de gewone Raad - in overeenstemming met de toepasselijke Verdragsbepalingen - in juridisch bindende vorm zullen worden gegoten (Europese Raad van Sevilla, 21 en 22 juni 2002, Agence Europe, nr.8239, 23 juni 2002, bladzijden 13 en 14). Tegenover deze ontwikkeling staat een ontwikkeling bij de Europese Commissie waarvan de leden - in weerwil van het bepaalde in artikel 213, tweede lid, eerste volzin, van het EG-Verdrag - allengs ook worden gezien als vertegenwoordigers van de opvattingen die in "hun" lidstaten leven. Thans werkt deze opvatting door in het verlangen dat elke lidstaat door een lid (of althans adviserend lid) in de Commissie wordt vertegenwoordigd.
De Raad adviseert om thans – in het licht van de totstandkoming van een Unie van 25 lidstaten – het institutionele stelsel meer dan voorheen gebruikelijk was te bezien vanuit de werking van de besluitvormingsprocessen en de noodzaak communautaire, nationale en functionele belangen met elkaar in evenwicht te brengen. Dit doel bereikt men niet door de Commissie, de Raad en de "comitologie" afzonderlijk als institutionele bewakers van de verschillende belangen te mobiliseren.
Een goed functioneren van de Raad van Ministers als communautaire medewetgever kan worden bevorderd door een stabieler voorzitterschap dat niet uitsluitend op uitruil van nationale belangen is georiënteerd. Voorwaarde daarvoor is echter dat ook de andere bij het wetgevingsproces betrokken instellingen - de Commissie en het Parlement - het hunne aan deze evenwichtige behartiging van de onderscheiden belangen bijdragen. Het komt dus niet alleen aan op institutionele beslissingen (zoals aantal en roulatie van ambtsdragers), maar ook op de bevoegdheden en processen die de verhoudingen tussen de instellingen en met de lidstaten bepalen, met het oog op de verwezenlijking van de doeleinden van de Unie.

De Raad adviseert in de toelichting nader op deze ontwikkelingen in onderlinge samenhang in te gaan en daarbij in het bijzonder aandacht te schenken aan de voorstellen om
a. een President van de Europese Raad te benoemen(zie noot 4) en
b. een Europese Minister van Buitenlandse Zaken te benoemen die de functies van de Hoge Vertegenwoordiger van het GBVB/EVDB en de commissaris belast met de externe betrekkingen in zich zal verenigen.
De Raad wijst erop dat de benoeming van een Europese President de dominantie van enkele grote lidstaten in de Europese Raad juist zal kunnen doorbreken. De functie, mits voorzien van een duidelijke taakomschrijving en met toevoeging van een slechts betrekkelijk kleine staf, kan de positie van de kleine en middelgrote lidstaten verbeteren, als deze functionaris ook een onderdaan van een klein of middelgroot land kan zijn èn de Europese President het tot zijn of haar taak rekent, het wetgevingsproces in samenspel met Commissie en Parlement goed te doen verlopen. De vormgeving van de functie van President zal in elk geval zodanig moeten zijn, dat zij zich niet ontwikkelt tot een parallelle structuur naast de Commissie. Deze laatste zal immers een centrale rol in de beleidsvorming moeten blijven vervullen, respectievelijk moeten gaan vervullen waar dit tot nu toe niet ten volle het geval is. In dit verband roept de Raad ook in herinnering dat hij reeds in zijn advies over het Verdrag van Nice heeft bepleit bij wijze van nauwere samenwerking een grotere rol van Commissie en Parlement in de Tweede en de Derde Pijler mogelijk te maken.(zie noot 5) De inrichting van een vast voorzitterschap van de Raad van Ministers mag niet leiden tot een afzwakking juist op deze terreinen van een ontwikkeling in de richting van toepassing van de gewone besluitvormingsprocedures (waaronder de medebeslissingsprocedure inzake wetgeving). Het zou naar het oordeel van de Raad daarom wenselijk zijn de nadere discussie over vaste voorzitterschappen te verbinden met de discussie over de versterking van de positie van Commissie en Parlement in het samenspel van de instellingen op die terreinen waarop tot nu toe het accent bij de intergouvernementele besluitvorming ligt. Het gaat om evenwicht en complementariteit.
De Raad adviseert de beoordeling van de onderwerpen die in deze paragraaf onder de aandacht zijn gebracht, te betrekken in de toelichting op het voorstel van rijkswet zodat deze deel kunnen uitmaken van de besluitvorming over de goedkeuring van het Verdrag van Athene.

4. Rechtspraak
Bij het Verdrag van Nice zijn wijzigingen in het EG-Verdrag doorgevoerd met betrekking tot de rechtspleging. Deze zien vooral op de werkwijze van het HvJ EG en het GEA en op invoering van de mogelijkheid tot instelling van gespecialiseerde Kamers.
Zoals de Raad eerder heeft opgemerkt, moet rekening worden gehouden met een grote toevloed aan zaken vanuit de nieuwe lidstaten naar het HvJ EG. De verwachting lijkt gerechtvaardigd dat om aan deze toestroom, naast die welke het gevolg is van de eerdergenoemde verbreding en verdieping, het hoofd te kunnen bieden, ingrijpender stelselwijzingen noodzakelijk zullen zijn dan die welke bij het Verdrag van Nice zijn doorgevoerd.(zie noot 6)
De Raad wijst hierbij in het bijzonder op de risico’s voor het functioneren van de prejudiciële procedure van artikel 234 van het EG-Verdrag. Wanneer de uitbreiding van de Unie leidt tot overbelasting van het HvJ EG door een grote stroom van prejudiciële vragen - mogelijkerwijs in een periode waarin de samenstelling van het Hof ook ingrijpende veranderingen ondergaat - kan dat leiden tot een ondraaglijke stagnatie in de rechtspleging.
Juist omdat het HvJ EG en het GEA een cruciale rol vervullen bij de ontwikkeling en handhaving van de communautaire rechtsorde, acht de Raad het dringend gewenst dat tijdig de nodige praktische maatregelen worden genomen om aan de uitbreiding het hoofd te kunnen bieden, te beginnen met de uitbreiding van het GEA waartoe in beginsel reeds is besloten.
Aan beheersing van het risico van overbelasting kan voorts een bijdrage worden geleverd door in artikel 234 dan wel op het niveau van het reglement van orde te bepalen dat prejudiciële vragen vergezeld moeten gaan van een voorlopig antwoord van de zijde van de verwijzende rechter.
De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de genoemde (praktische) mogelijkheden en wenselijkheden.

5. Differentiatie
Met de uitbreiding van de EU zal de behoefte toenemen aan differentiatie en nauwere samenwerking tussen twee of meer lidstaten. De posities van de verschillende lidstaten zullen te ver uiteen gaan lopen om op alle terreinen tot een gezamenlijke aanpak te kunnen komen.
Het is ook van belang dat nauwere samenwerking binnen het kader van de EU plaatsvindt. Zonder een centrale rol van de Commissie zal nauwere samenwerking te lijden hebben van een gebrek aan samenhang met de gewone toepassing van het Gemeenschapsrecht.
Op veel terreinen ligt langdurige nauwere samenwerking daarom niet voor de hand. Een terrein waar nauwere samenwerking wellicht wèl goed werkbaar zou zijn is ontwikkelingssamenwerking. De interne-marktdimensie is daar minder groot. Hier liggen mogelijkheden van geleidelijk groeiende beleidscoördinatie die ook van belang is voor het GBVB. Te denken valt aan vredesopbouw in Irak en de Balkan, alsmede aan gezamenlijk beleid in bepaalde gespecialiseerde internationale organisaties. Te denken valt ook aan gezamenlijke productie en aankoop van defensiematerieel. Die gezamenlijke productie en aankoop hebben echter grotere consequenties voor de interne markt en voor het politiek gevoelige deel van het buitenlands beleid van de lidstaten.
Het is in dit verband overigens de vraag of de bestaande instrumenten voor nauwere samenwerking nog adequaat zijn. In het bijzonder vraagt de Raad zich af of de voorwaarden voor nauwere samenwerking in het buitenlands beleid en veiligheidsbeleid in de artikelen 17, vierde lid, en 27A en volgende van het Verdrag betreffende de EU, niet zodanig zijn geformuleerd, dat deze in feite tot gevolg hebben dat samenwerking tussen lidstaten op dat terrein buiten het verdrag om zal plaatsvinden.(zie noot 7)

Specifieke aspecten

6. Directe belastingen
De toetreding geeft de thans binnen de EU lopende discussie over de directe belastingen een nieuwe dimensie. Binnen de EU is al langere tijd een discussie gaande over het tegengaan van schadelijke belastingconcurrentie. Over de aanpak van het tegengaan van schadelijke belastingconcurrentie is evenwel nog geen overeenstemming bereikt. Veel schadelijke belastingmaatregelen kunnen bovendien vermoedelijk ook worden aangemerkt als steunmaatregel in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag. Op dat terrein heeft de Europese Commissie een eigen bevoegdheid. Ten aanzien van bepaalde regelingen, waaronder bijvoorbeeld de Nederlandse regeling inzake concernfinanciering, is de Europese Commissie procedures gestart.
Met betrekking tot de directe belastingen zijn voorts de ontwikkelingen in de jurisprudentie van het HvJ EG op het terrein van het vrije verkeer van belang. Die jurisprudentie heeft in sommige gevallen grote budgettaire gevolgen voor de lidstaten (te denken valt aan de kostenaftrek in het kader van de deelnemingsvrijstelling in Nederland). De problemen die door deze jurisprudentie ontstaan, zullen vanwege het sterk grensoverschrijdende karakter ervan, vaak bij uitstek door middel van Europese regelgeving (harmonisatie) kunnen worden aangepakt. Thans geldt echter het unanimiteitsvereiste. De ontwikkelingen in de Conventie laten zien dat een nieuwe benadering – ook van Nederlandse zijde – nodig is om de impasses in de besluitvorming op dit terrein te doorbreken. Dat dat niet is gelukt vóór de uitbreiding, wreekt zich thans reeds. De discussie over schadelijke belastingconcurrentie zal alleen maar heviger worden, gelet op de fiscale posities van de nieuwe lidstaten. Zo kent Estland geen belasting op ingehouden winsten, en zal dat land die situatie lange tijd kunnen voortzetten. Cyprus (off shore), Malta (scheepsbouw), Hongarije (off shore), Slowakije (staal- en automobielsector) en Polen (milieu-investeringen en vrije zones) zullen een aantal fiscale maatregelen mogen handhaven gedurende een bepaalde periode.
De mogelijkheden om met unanimiteit tot besluitvorming in EU-verband te komen, zullen met de uitbreiding nog kleiner worden. Stabiele belastingstelsels zijn echter noodzaak, mede in het kader van de EMU en de coördinatie van het sociaal-economische beleid in de EU. De Raad vraagt zich dan ook af of het standpunt van de Nederlandse regering dat op het gebied van de directe belastingen besluitvorming bij unanimiteit moet worden gehandhaafd, houdbaar is. Hij adviseert de voor- en nadelen van het vereiste van unanimiteit in belastingzaken nogmaals onder ogen te zien.(zie noot 8)

7. Indirecte belastingen
Het Verdrag voorziet in verschillende uitzonderingen op het terrein van de indirecte belastingen. Zo gelden voor vrijwel alle toetredende staten lange overgangstermijnen voor de tabakaccijns en gelden veelal afwijkende regelingen op het gebied van de omzetbelasting voor kleine ondernemingen. Voorts is voor afzonderlijke toetredende staten voorzien in afwijkende tarieven in de omzetbelasting voor bepaalde prestaties. Zowel wat betreft de hoogte als de duur ervan, is er een grote variëteit in deze afwijkingen. De Raad vraagt zich af of het niet voor de hand had gelegen om een en ander meer te stroomlijnen. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

8. Natuurbescherming
Volgens de toelichting bij artikel 24, hoofdstuk 22, milieu, onderdeel d, is er voor Malta een niet in de tijd beperkte uitzondering gemaakt op het verbod van de jacht op en de vangst van migrerende vogels. Het argument is, dat dit verbod in het geval van Malta een algeheel verbod op de vogeljacht zou betekenen, omdat het eiland geen eigen vogelpopulatie heeft. De Raad vraagt zich af wat het bezwaar van dat algehele verbod zou zijn. Er is naar de mening van het college eerder reden om de bescherming van de trekvogels die op hun tocht naar het zuiden en vice versa een rust- en fourageerplek zoeken strikt te handhaven, zulks in plaats van de uitzondering die nu gemaakt is en die in strijd is met doel en strekking van richtlijn nr.79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103). De Raad vraagt om een uitvoeriger toelichting.
Hetzelfde geldt voor de gemeenschappelijke verklaring nr.3 over de jacht op bruine beren in Estland. Volgens de toelichting lijkt richtlijn nr.92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: de Habitatrichtlijn) "stringenter dan Estland zou wensen". Ook in dit geval is er sprake van een niet door de Habitatrichtlijn gekende uitzonderingsgrond. Daarom had
deze naar de mening van de Raad niet "gemeenschappelijk", dus ook door Nederland, tot uitzondering mogen worden verklaard.

9. Cyprus

a. De mislukte onderhandelingen over de hereniging van Cyprus hebben tot gevolg dat feitelijk alleen het Grieks-Cypriotische deel van Cyprus zal toetreden. In de toelichting wordt niet ingegaan op de praktische gevolgen hiervan. Een toelichting op Protocol nr.10 ontbreekt. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.
Daarbij dienen tevens de positie van Turkije (inclusief het Associatieakkoord met dit land), alsmede de afspraken die zijn gemaakt tussen het Grieks-Cypriotische deel en het Turks-Cypriotische deel van Cyprus over het vrije verkeer van goederen tussen de twee delen, te worden betrokken.

b. Tijdens de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Economische Gemeenschap in 1973 werd overeengekomen dat de zones die onder soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk staan, buiten de werking van het verdrag zouden vallen. Deze situatie wordt thans, bij de toetreding van Cyprus, gecontinueerd. Wel worden bepaalde arrangementen getroffen. Zo worden de zones wel binnen de douane-unie gebracht en worden door Cyprus indirecte belastingen geheven (Protocol nr.3). De Raad vraagt zich af of het, nu zowel het Verenigd Koninkrijk als Cyprus lidstaten van de EU zullen zijn, thans niet voor de hand had gelegen deze uitzonderingssituatie op te heffen. De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

c. Voorts wijst de Raad erop dat het Turks constitutioneel een van de officiële talen van de Republiek Cyprus is. Thans is echter niet voorzien in toevoeging van het Turks aan de officiële talen van de EU/EG. De Raad adviseert toe te lichten, of voorzien is dat – al dan niet op grond van artikel 4 van Protocol Nr. 10 over Cyprus – in een later stadium alsnog een Turkse taalversie van de verdragen en het acquis zal worden opgesteld, en welke procedure alsdan zal gelden voor de goedkeuring en bekrachtiging van de verdragen in die versie.

10. Budgetrecht Europees Parlement
Tijdens de (laatste) onderhandelingen, in het bijzonder in het kader van de Europese Raad van Kopenhagen, zijn met de toetredende staten over de financiële aspecten van de uitbreiding afspraken gemaakt die in de bijlage zijn neergelegd, doch niet tevoren met het EP zijn afgestemd. Dat heeft bij het EP tot beroering geleid vanwege de miskenning van het medebeslissingsrecht van het EP waar het gaat om het budget. Een veto voor de uitbreiding dreigde. Uiteindelijk is een compromis bereikt door een verhoging van het (generieke) EU-budget met 540 miljoen euro voor de periode 2004–2006.
In de toelichting wordt niet op deze gebeurtenissen ingegaan. De Raad mist in het bijzonder het antwoord op de vraag of de prerogatieven van het EP tijdens de onderhandelingen nog ter sprake zijn geweest en welke rol Nederland daarbij heeft gespeeld. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

11. Inwerkingtreding
Het verdrag regelt de datum van inwerkingtreding: 1 mei 2004 (artikel 2, eerste lid). Toetredende landen die niet op tijd zijn, kunnen de toetreding van de anderen niet tegenhouden: het verdrag treedt dan voor die anderen in werking (artikel 2, tweede lid). Niet geregeld is de situatie dat één van de bestaande lidstaten te laat is met de ratificatie of uiteindelijk niet tot ratificatie overgaat. De Raad vraagt zich af, of met deze mogelijkheid bij de onderhandelingen rekening is gehouden en of er een terugvalpositie is overeengekomen.
Voorts merkt de Raad op dat inmiddels twijfels lijken te rijzen over de toetreding van Polen in verband met het referendum dat daar in juni wordt gehouden. De Raad vraagt zich af of hiermee rekening is gehouden en of de uitbreiding in haar geheel zonder Polen realistisch wordt geacht.
De Raad adviseert nader in te gaan op het vorenstaande.

12. Nieuwe buren
De uitbreiding leidt tot een toename van het gewicht van de EU, in bevolkingsaantal, economisch en geografisch. Dit geeft de betrekkingen met derde landen nieuw profiel. Met veel van de landen in de regio heeft de EU thans reeds intensieve relaties. Te denken valt aan de landen van de Europese Economische Ruimte, Turkije, Zwitserland, een aantal landen in de Balkan en de landen in de mediterrane regio. Voor een aantal landen, bijvoorbeeld die in de Balkan, lijken intensiveringen een eerste stap op weg naar een EU-lidmaatschap. Voor andere, bijvoorbeeld de mediterrane landen, is dat, mede gelet op artikel 49 van het Verdrag betreffende de EU, geen optie. Vooral de verplaatsing van de EU-buitengrenzen in oostelijke richting, heeft tot gevolg dat de relaties met de nieuwe buurlanden van groter belang worden.
De Europese Raad van Kopenhagen in 2002 heeft bevestigd dat de Unie vastbesloten is nieuwe scheidslijnen in Europa te vermijden, en stabiliteit en voorspoed binnen en buiten de nieuwe grenzen van de Unie te bevorderen. Ook sprak de Raad de wens uit om de betrekkingen met de Oekraïne, Moldavië, Wit-Rusland en de zuidelijke mediterrane landen te verbeteren via een langetermijnbenadering die hervormingen, duurzame ontwikkeling en handel bevordert. De Europese Commissie heeft onlangs haar visie gegeven op de verdere ontwikkeling van de betrekkingen met de naburige landen na de uitbreiding.(zie noot 9)
De Raad is het ermee eens dat goede betrekkingen met de naburige landen in de Europese regio essentieel zijn voor stabiliteit in Europa en om nieuwe scheidslijnen te voorkomen. Wel komt de vraag op, op welke wijze aan die betrekkingen vorm dient te worden gegeven.

a. De Raad vraagt aandacht voor het gevaar van onevenwichtigheden bij de benadering ten aanzien van de groep landen waarvoor een EU-lidmaatschap niet in het verschiet ligt. Vrij verkeer zonder overname van het acquis brengt risico's voor de concurrentieverhoudingen mee. Indien uitzicht op EU-lidmaatschap bestaat is dat minder problematisch, omdat de risico's dan in de tijd beperkt zijn (het betreft immers een tijdelijk probleem). Ten aanzien van deze groep ligt dat evenwel anders, omdat het perspectief van een EU-lidmaatschap niet bestaat, en deze situatie dus een structureel karakter zou hebben. De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

b. De Raad vraagt zich af in hoeverre de politieke criteria, zoals die bij besluiten over aanvragen tot toetreding worden gehanteerd (de vraag of een staat beschikt over stabiele instellingen die democratie, rechtsstaat, mensenrechten en het respect voor de bescherming van minderheden garanderen), niet in meer of mindere mate een rol zouden moeten spelen bij de betrekkingen van de EU met de (nieuwe) buurlanden. Deze vraag komt temeer op nu ten aanzien van deze landen intensieve betrekkingen met de EU worden voorgestaan. De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

Nederland

13. Gevolgen voor de Nederlandse bestuurlijke en politieke cultuur.
De veranderingen binnen de Unie, de verbreding, de verdieping en de uitbreiding, stellen niet alleen eisen aan de Europese instellingen en het proces van besluitvorming binnen de Unie. Voorzienbaar is dat zij ook eisen stellen aan de Nederlandse instellingen en het besluitvormingsproces in Nederland. Toch is daaraan tot nu toe maar weinig aandacht besteed. In zijn advies over de Miljoenennota 2003 heeft de Raad erop gewezen dat de koppeling van beleidsterreinen sterker wordt; niet alleen inhoudelijk, maar ook door de wijze van besluitvorming op Europees niveau. Dat dwingt Nederland tot het tijdig ontwikkelen van een breed gedragen visie op de Nederlandse inbreng in Europa, duidelijke prioriteiten en goede interne coördinatie. Daar komt in een Unie van vijfentwintig landen de noodzaak bij, snel te kunnen inspelen op nieuwe kansen en omstandigheden. Omdat het relatieve gewicht van Nederland zal afnemen is het daarenboven van belang voor de uitvoering van de Nederlandse inbreng op verschillende beleidsterreinen partnerschappen met verschillende lidstaten te ontwikkelen.
De wijze van besluitvorming in Nederland voldoet niet automatisch aan deze eisen van snelheid, effectiviteit en democratische legitimiteit. Ervaringen in andere lidstaten leren dat op elk van deze punten verbeteringen mogelijk zijn. Finland en Denemarken bijvoorbeeld scoren hoger bij de democratische legitimiteit; het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk in snelheid en effectiviteit. De Raad adviseert in de toelichting op de mogelijkheden van verbeteringen in te gaan en daarin, waar mogelijk, de praktijk in andere lidstaten te betrekken. De Nederlandse invloed in een zich verbredende, verdiepende en uitgebreide Unie is afhankelijk van de wijze waarop aan deze eisen wordt voldaan.

14. Het Koninkrijk als lidstaat van de Europese Unie
De voortschrijdende verwevenheid van de Nederlandse rechtsorde met die van de EU maakt de ambigue relatie tussen de andere landen van het Koninkrijk en de EU steeds minder houdbaar. Evenals het geval was bij de oprichtingsverdragen van de EG, het Verdrag betreffende de EU en de wijzigingverdragen is ook nu voorzien in goedkeuring bij rijkswet voor het gehele Koninkrijk. Inderdaad raken deze verdragen de Nederlandse Antillen en Aruba, ook al is sinds de jaren ‘70 telkens alleen in bekrachtiging voor Nederland voorzien.(zie noot 10) Daarbij is onderkend dat de aangelegenheden van de Tweede en - voor een deel - de Derde Pijler Koninkrijksaangelegenheden zijn. De Raad tekent hierbij aan dat ook sommige thans ingevolge het EG-Verdrag geregelde onderwerpen, zoals het burgerschap van de Unie - dat immers berust op het staatsburgerschap van de lidstaten - en de zeescheepvaart (geheel of gedeeltelijk) tot de Koninkrijksaangelegenheden moeten worden gerekend.
De Nederlandse Antillen en Aruba hebben nu de status van “landen en gebieden overzee” (LGO) als bedoeld in het Vierde Deel van het EG-Verdrag. Daarop zijn van toepassing: Deel IV, de Verdragsbepalingen waarnaar dat Deel verwijst of die anderszins door het Hof van toepassing zijn verklaard, alsmede de uitvoeringsbesluiten. Deze tussenvorm tussen het deel uitmaken van de EG en EU en het associatieverdrag met onafhankelijke ontwikkelingslanden (ACS-staten) is in toenemende mate problematisch. Het overgrote deel van de LGO ten tijde van de oprichting van de EG is inmiddels onafhankelijk geworden, en van de resterende LGO is het merendeel economisch van marginale betekenis. Een aantal LGO heeft zelfs bijna geen inwoners. Reeds bij de totstandkoming van het Verdrag van Amsterdam is in een aan het verdrag gehechte Verklaring gewezen op de verminderde houdbaarheid van het LGO-regime.(zie noot 11)
De Raad mist in de toelichting een uiteenzetting over de vraag of, en zo ja hoe, de regering zich in het kader van de onderhandelingen over de uitbreiding rekenschap heeft gegeven van de betekenis voor het Koninkrijksverband van de voortgaande integratie en de toetreding van tien nieuwe lidstaten . Evenmin wordt toegelicht waarom daarover geen (expliciete) openbare discussie en besluitvorming is bevorderd, bijvoorbeeld in een van de beleidsnotities die de afgelopen jaren over de Europese integratie zijn uitgebracht. Een herijking van de relatie tussen de Nederlandse Antillen en Aruba als autonome delen van een lidstaat - het Koninkrijk der Nederlanden - en de EU verdient dringend aanbeveling. Denkbaar is een positie die overeenkomt met die van de ACS-staten, waarvoor dan een speciaal verdrag van die strekking zou moeten worden gesloten. Betwijfeld moet echter worden of dit voor de Nederlandse Antillen en Aruba een zinvol alternatief zou zijn. De ACS-staten zijn onafhankelijke staten die als ontwikkelingslanden andere economische belangen hebben dan de Caribische landen van het Koninkrijk.
Voor een aantal andere niet-Europese gebieden is in het EG-Verdrag een regeling getroffen die leidt tot een rechtstreekse toepasselijkheid van het verdrag en van het Verdrag betreffende de EU. Dit betreft de Franse overzeese departementen (waaronder Guadeloupe, dat onder meer Saint-Martin omvat, en Martinique), de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden. Voorheen werd hun positie geregeld door artikel 227, tweede lid, van het EG-Verdrag: een reeks onderwerpen was van rechtswege van toepassing; voor de toepasselijkheid van andere onderdelen van het Verdrag was een Raadsbesluit nodig. Thans bepaalt artikel 299, tweede lid, van het EG-Verdrag dat het Verdrag van toepassing is op de genoemde gebieden, zij het met een aantal faciliterende bepalingen in de tweede tot en met vierde alinea van dat artikellid.
Noch principieel, noch praktisch zijn er redenen om de Nederlandse Antillen en Aruba blijvend buiten het toepassingsbereik van artikel 299, tweede lid, te houden. In Aruba en de Nederlandse Antillen ligt het Bruto Nationaal Product per hoofd op Europees niveau. Voor specifieke belangen die verband houden met geografische positie en economische structuur zijn in artikel 299 ondersteunende regelingen voorzien, die zeer wel ook voor de Caribische landen van het Koninkrijk een positief effect zouden kunnen hebben.
Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden levert in elk geval geen doorslaggevende bezwaren op. Het in het verleden wel naar voren gebrachte argument dat alleen overzeese gebieden die onder direct gezag van het moederland staan - zoals het geval is bij de Franse départements d’outre mer, waaronder Guadeloupe en Martinique - tot de EU zouden kunnen behoren, berust in elk geval op een misverstand. Het Koninkrijk der Nederlanden is een staat met in wezen federale kenmerken. Van dat (min of meer) federatieve staatsverband maken als deelstaten de drie landen Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba, deel uit. Als een federale staat lid is van de EU (bijvoorbeeld Duitsland) hangt het van de interne competentieverdeling af waar de federatie dan wel de deelstaat verantwoordelijk is voor implementatie van EG-recht. Dezelfde benadering is ook mogelijk ten aanzien van het Koninkrijk der Nederlanden, dat tenslotte naar geldend recht de lidstaat is. Gestreefd zou moeten worden naar het toepasselijk verklaren van de bijzondere bepalingen van artikel 299, tweede lid.
Uit het oogpunt van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bezien, is vermoedelijk juist de bestaande uitsluiting van de Caribische delen van het Koninkrijk problematisch, nu beleid en wetgeving ook inzake bepaalde Koninkrijksaangelegenheden meer en meer afhankelijk worden van besluitvorming in Europees verband. Daarbij neemt het relatieve gewicht van Nederland als gevolg van de uitbreiding steeds verder af. Hoewel nog steeds de plicht bestaat tot afstemming van de civiel- en strafrechtelijke wetgeving in de drie landen van het Koninkrijk, drijven Nederland en de beide andere landen in wetgeving en beleid op deze en andere terreinen steeds meer uiteen als gevolg van de Europese integratie van Nederland.
De Raad stemt daarom in met het in de toelichting uitgesproken voornemen van de regering, bij de bekrachtiging van het voorliggende verdrag een verklaring over dit onderwerp af te leggen. Daarin kan tot uitdrukking worden gebracht dat het Koninkrijk bij de IGC aan de orde wil kunnen stellen de opheffing van de bestaande territoriale beperking van de verdragen tot het Koninkrijk in Europa en de mogelijkheid van wijziging van artikel 299.

15. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk

---

Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 19 mei 2003, no.W01.03.0141/I/K, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Voorstel van rijkswet
- De tekst van artikel 2 voorzien van de aanduiding “Artikel 2”.
- Bij de ruimte voor ondertekening de woorden “te ’s-Gravenhage” en de komma schrappen.

Memorie van toelichting

Algemeen
- Verwijzingen naar Europese primaire en secundaire regelgeving redigeren overeenkomstig aanwijzing 89 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
- Consequent kiezen voor “Tsjechië” of “de Tsjechische Republiek“.
- Bij verwijzingen naar publicaties, Kamerstukken en dergelijke de bladzijdenummers vermelden.
- Op verschillende plaatsen “Europa Akkoorden” en “Associatie Akkoorden” vervangen door respectievelijk “Europa-Akkoorden” en “Associatie-Akkoorden”.
- Op verschillende plaatsen “kandidaatlidstaten” vervangen door: kandidaat-lidstaten.
- Op verschillende plaatsen “Euro” vervangen door: euro.
- Diverse afkortingen (PSO, WTO, GBCS) de eerste keer dat ze worden gebruikt voluit schrijven.

Algemeen deel
- In hoofdstuk I (Algemene inleiding) “Raad van Ministers” vervangen door: Raad.
- In hoofdstuk III (Historische achtergrond), vierde tekstblok, “Cypriotische republiek” vervangen door: Republiek Cyprus.
- In hoofdstuk V (Gevolgen voor het functioneren van de Europese Unie), de op een na laatste zin, aangeven welk proces wordt bedoeld (de Conventie of de Intergouvernementele Conferentie (IGC)).
- De laatste zin van hoofdstuk V zo herschrijven dat duidelijk wordt waarnaar “hierop” verwijst.
- In hoofdstuk VI (Aanloop naar de onderhandelingen), eerste tekstblok onder de tabel, “Bovendien trad in 1992 de interne markt in werking” vervangen door: Bovendien kwam in 1992 de interne markt tot stand.
- In hoofdstuk VI (Gereedheid van de Unie voor de uitbreiding), de tweede zin van het eerste tekstblok, de vindplaats van de desbetreffende voorwaarden vermelden.
- In hoofdstuk VIII (Het onderhandelingsproces), eerste tekstblok, uitleggen wat wordt bedoeld met “horizontale benadering”.
- In hetzelfde hoofdstuk het tweede tekstblok zo herschrijven dat duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de onderhandelingen tussen de huidige lidstaten onderling (die plaatsvonden in de ambtelijke werkgroep) en anderzijds de onderhandelingen tussen de huidige lidstaten en de toetredende staten (in de IGC’s).
- In hetzelfde hoofdstuk, derde tekstblok, tweede zin, “zal” vervangen door: dacht te kunnen.
- In hetzelfde hoofdstuk, dertiende tekstblok, “aan het Parlement” vervangen door: aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
- In hoofdstuk IX (Voornaamste onderhandelingskwesties en Nederlandse inzet), paragraaf 1.3, vijfde tekstblok, de vindplaats van het strategiedocument vermelden.
- In dezelfde paragraaf, het op een na laatste tekstblok, concretiseren op welke manier aan de Nederlandse wensen werd tegemoetgekomen.
- In dezelfde paragraaf, laatste tekstblok, indien de voor het voorjaar van 2003 aangekondigde monitoringtabellen inmiddels verschenen zijn hieraan aandacht besteden.
- In hoofdstuk IX, paragraaf 2.2, laatste tekstblok, zo aanpassen dat duidelijk wordt (a) of de regering de gewenste beleidshervormingen uiteindelijk wel of niet als voorwaarden in de toetredingsonderhandelingen heeft ingebracht; (b) als dat het geval is, wat de aanleiding daarvoor is geweest, gezien het feit dat dit aanvankelijk niet de bedoeling was; en (c) waarom men dit punt aan de orde heeft gesteld, gelet op het feit dat de regering, blijkens de laatste zin van dit tekstblok, de Mid Term Review-voorstellen van de Commissie al als basis had aanvaard voor hervormingen nog voordat ze bekend waren.
- In paragraaf 2.3, eerste tekstblok, de vindplaats vermelden van het Common Financial Framework.
- In paragraaf 2.4, eerste tekstblok, voor “Kamer” invoegen: Tweede.
Voorts van de genoemde Kamerstukken het vergaderjaar vermelden.
- In paragraaf 2.7, tweede tekstblok, “de Gemeenschappelijke Position” vervangen door: het gemeenschappelijke standpunt.
- In dezelfde paragraaf, vijfde tekstblok, aandacht besteden aan het feit dat de eventuele “toekomstige beslissingen” en de verdere inhoudelijke beleidsaanpassingen ook een door de regering niet gewenste richting op kunnen gaan.

- Op dezelfde plaats de vindplaats vermelden van het daar opgenomen citaat.
- In paragraaf 2.9, vierde tekstblok, “zich conformeerde aan” vervangen door: in overeenstemming was met.
- In paragraaf 3, tweede tekstblok, de eerste zin herformuleren, aangezien deze nu een tautologie bevat. Tevens de vindplaats opnemen van het desbetreffende advies van de Sociaal-Economische Raad.
- In paragraaf 4, derde tekstblok, de laatste twee zinnen (“Met Polen werd een … voldoende worden gewaarborgd”) verplaatsen of laten vervallen, zodanig dat een logische volgorde in de tekst wordt aangebracht.
- In paragraaf 5, tweede tekstblok, aangeven van welke regeling de bedoelde artikelen 81 en 82 deel uitmaken.
- In dezelfde paragraaf, derde tekstblok, verduidelijken wat de betekenis is van de zinsnede “niet de nationale regels”.
- In dezelfde paragraaf, vierde tekstblok, voor “op zich genomen” invoegen: de verplichting. Voorts voor “incompatibele” invoegen: met het acquis.
- In paragraaf 8, eerste tekstblok, “Door alle toetredende staten zijn” vervangen door: Alle toetredende staten hebben.
- In hetzelfde tekstblok de precieze vindplaats aangeven van het opgenomen citaat.
- In dezelfde paragraaf, tweede tekstblok, “Ministerie van Volksgezondheid Ruimtelijke Ordening en Milieu” vervangen door: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Artikelsgewijze toelichting
- Algemeen: bij de verschillende overgangsmaatregelen waar nodig aandacht besteden aan de (mogelijke) gevolgen voor de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven.
- Aan het begin van de toelichting op het eerste deel van de Akte, het kopje “Deel één: algemene bepalingen” schrappen.
- In de toelichting op artikel 1 de zin “Artikel 1 definieert wat precies wordt verstaan onder bepaalde begrippen” vervangen door: Artikel 1 definieert bepaalde begrippen.
- Het kopje bij de bespreking van de artikelen 5 en 6 veranderen, aangezien artikel 5 geen betrekking heeft op overeenkomsten met derde landen.
- In de toelichting op artikel 6, laatste tekstblok, de volzin “waar de Europese Unie uitzonderingen op nationale behandeling nodig heeft”, die in deze vorm onbegrijpelijk is, wijzigen.
- In de toelichting op artikel 11 “parlementariërs van de nieuwe lidstaten” vervangen door: leden van de nationale parlementen van de nieuwe lidstaten.
- In het opschrift van het derde deel “Permanente maatregelen” vervangen door: Permanente bepalingen.
- In de toelichting op artikel 20, tweede tekstblok, de zin die begint met “In een aantal gevallen betreft het …” vervangen door: In een aantal gevallen betreft het de inpassing van de nieuwe lidstaten in opsommingen van communautair erkende bilaterale afspraken tussen lidstaten, en de bijbehorende vernummering van die opsommingen.
- In de toelichting op artikel 20, in de laatste zin van het op twee na laatste tekstblok, verduidelijken welke doelstellingen worden bedoeld.
- In de toelichting op artikel 21, onder het kopje “Erkenning beroepskwalificaties”, de passages over Poolse verpleegkundigen en de benamingen van het beroep van advocaat schrappen, aangezien Bijlage III, waarnaar artikel 21 verwijst, over deze onderwerpen geen bepalingen bevat.
- Op dezelfde plaats een toelichting opnemen op de veterinaire en fytosanitaire bepalingen in Bijlage III.
- Op dezelfde plaats toelichten wat de redenen zijn dat over de in Bijlage III genoemde onderwerpen nog geen overeenstemming is bereikt, en of te verwachten is dat zich bij de vaststelling van de nodige wijzigingen nog problemen zullen voordoen.
- In het opschrift van het vierde deel “Tijdelijke maatregelen” vervangen door: Tijdelijke bepalingen.
- In de toelichting op artikel 24, in de laatste zin van de subparagraaf “Landbouwgrond en bossen”, aangeven wie wordt geacht het desbetreffende overzicht op te stellen.
- In de toelichting op hetzelfde artikel, de laatste zin van de subparagraaf “Plattelandsontwikkeling” herschrijven, aangezien hij in deze vorm onbegrijpelijk is.
- In de toelichting op hetzelfde artikel, in de subparagraaf getiteld “Hoofdstuk 10-Belastingen”, verduidelijken wat wordt verstaan onder een “horizontaal aandachtspunt”.
- In de toelichting op hetzelfde artikel, in de subparagraaf getiteld “Hoofdstuk 13-Sociaal beleid en werkgelegenheid”, eerste tekstblok, verduidelijken welke initiatieven in de diverse gremia kunnen worden ontplooid met het oog op het verbeteren van arbeidsomstandigheden in de desbetreffende landen. Tevens aangeven wat het verband is van de daaropvolgende passage over het Nederlandse arbeidsomstandighedenbeleid met de tekortschietende arbeidsomstandigheden in de toetredende staten.
- In de toelichting op hetzelfde artikel, in de subparagraaf getiteld “Hoofdstuk 22-Milieu”, onder het kopje “C. Waterkwaliteit”, verduidelijken om welke gevaarlijke stoffen het gaat, waarom de desbetreffende vrijstellingen noodzakelijk waren en welke risico’s er voor het milieu en de volksgezondheid aan zijn verbonden.
- In de toelichting op hetzelfde artikel, in de subparagraaf getiteld “Hoofdstuk 22-Milieu”, onder het kopje “D. Natuurbescherming”, aangeven krachtens welke bepaling de jacht op migrerende vogels verboden is.
- In de toelichting op artikel 34 aangeven waar naar de mening van de regering de prioriteiten zouden moeten liggen voor besteding van de middelen uit de Transitiefaciliteit, gezien de relatief beperkte omvang ervan en het feit dat artikel 34 een groot aantal uiteenlopende onderwerpen noemt waaraan het geld kan worden besteed.
- Het opschrift van titel I van het vijfde deel in overeenstemming brengen met de tekst van de Akte.
- De toelichting op verklaring nr.37 aanpassen, nu de argumentatie dat de verklaring van Malta niet juridisch bindend is niet gebaseerd kan zijn op strijdigheid met verklaring nr.21; deze is immers ook niet juridisch bindend.

---

Nader rapport op het advies van 18 juni 2003

Algemene aspecten

1. De drie dimensies van de ontwikkeling van “een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren”
Het is ontegenzeggelijk een feit dat de uitbreiding met tien nieuwe leden gevolgen zal hebben voor de intensiteit van de samenwerking in Unie-verband ("verdieping"). Naar het inzicht van de regering zal die samenwerking op nauwere leest moeten worden geschoeid. In een Unie van 25 of meer lidstaten zullen immers gemakkelijk de centrifugale krachten de overhand krijgen. Daar zullen centripetale elementen tegenover gesteld moeten worden. Bredere toepassing van meerderheidsbesluitvorming dient te waarborgen dat ook in een Unie van velen op een snelle en effectieve wijze besluiten tot stand komen. Versterking van de rol van de Commissie, als hoedster van het verdrag en motor van het integratieproces, is cruciaal voor het bewaren van coherentie in een pluriforme omgeving. In het bijzonder de naleving van het acquis verdient aandacht in een uitgebreide Unie. De omstandigheden waaronder het recht van de Unie moet worden geïmplementeerd verschillen per lidstaat aanzienlijk. Het aantal inbreuken zal vermoedelijk evenredig toenemen met de toename van het aantal lidstaten. Het is van belang dat de positie van de Commissie bij het toezicht op de naleving wordt versterkt en de infractieprocedures worden vereenvoudigd. Of in de nabije toekomst ook sprake zal zijn van een uitbreiding van het werkterrein van de Unie ("verbreding") valt nog te bezien. Bedacht moet worden dat in de afgelopen tien jaar al veel nieuwe terreinen betreden zijn, zoals de monetaire unie, de sociaal-economische beleidscoördinatie, de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken en het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Er ligt op deze beleidsgebieden nog veeI onontgonnen terrein. De agenda's van Tampere en Lissabon vergen nog de nodige actie. Gecombineerd met de schok van de uitbreiding zal dit het uiterste vragen van de absorptiecapaciteit van Unie en lidstaten. Het inslaan van radicale nieuwe beleidsgebieden ligt in dat licht minder voor de hand.

De Raad geeft aan dat het al dan niet opgeven van unanimiteit voor het wijzigen van het beleidsgedeelte van het verdrag zal bepalen of afscheid genomen kan worden van de gedachte dat de Unie slechts berust op een mandatering van soevereiniteit. De regering meent dat voor het beleidsgedeelte inderdaad een lichtere wijzigingsprocedure dient te gelden dan voor het constitutionele gedeelte van het verdrag. In een uitgebreide Unie zal een wijziging gepaard gaande met 25 of meer nationale ratificatieprocessen een lastig en heikel proces zijn. Toch dient met name het beleidsgedeelte van het verdrag op gezette tijden aangepast te kunnen worden, teneinde in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Daarom heeft de regering in de Conventie voorgesteld dat het beleidsgedeelte kan worden gewijzigd door een unaniem besluit van de Europese Raad daartoe, na consultatie van de Commissie en instemming van het Europees Parlement. Dit voorstel is nog niet door de Conventie overgenomen. Het loslaten van de unanimiteitsregel bij een dergelijk besluit tot verdragswijziging door de Europese Raad acht de regering echter niet realistisch. Ook het beleidsgedeelte van het verdrag bevat bepalingen die diep ingrijpen in de nationale soevereiniteit van de lidstaten. Geen enkel land zal het accepteren overstemd te worden bij wijziging van deze bepalingen. In dat opzicht is de mandateringsgedachte nog steeds springlevend.

De Raad beschouwt de herlevende behoefte bij lidstaten aan het nationale veto door middel van handhaving van unanimiteitsbesluiten op tal van terreinen als onwenselijk. Zoals hierboven reeds gesteld, is de regering voor een uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming. Zulks is noodzakelijk voor een effectief besluitvormingsproces in een uitgebreide Unie. Daarnaast is de waarde van het veto als ultiem machtsmiddel ter behartiging van Nederlandse belangen betrekkelijk. Een dergelijk middel zal immers ook door andere lidstaten worden ingezet om besluitvorming tegen te houden die juist wel wenselijk en in het Nederlandse belang wordt geacht. De regering is het derhalve eens met de Raad, dat een onverkort vasthouden aan veto's geen verstandige weg is. Het overgaan van unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming is echter een geleidelijk proces. Ook de verdragswijziging volgend op de Conventie zal vermoedelijk een uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming te zien geven, naar verwachting op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), asiel en migratie, sociaal beleid. De Nederlandse regering juicht deze ontwikkeling toe. Dat neemt echter niet weg, dat er nog steeds wetgeving is die dusdanig ingrijpt in de eigenheid van de nationale rechtsorde of dermate grote financiële consequenties heeft, dat ook bij een voortschrijdende integratie lidstaten wensen vast te houden aan unanimiteit.

De regering deelt niet de visie van de Raad dat bij de thans in voorbereiding zijnde verdragsherziening de gevolgen van de uitbreiding op de bestuurlijke en politieke cultuur uit het oog worden verloren. Integendeel, de Conventie is juist doordrenkt van het besef dat bestuurlijke hervorming noodzakelijk is met het oog op een uitgebreide Unie. Het mandaat van Laken draagt de Conventie expliciet op te onderzoeken hoe de efficiëntie van de besluitvorming en de werking van de instellingen kunnen worden verbeterd in een Unie van ongeveer 30 lidstaten. Juist daarom staan zaken als omvang en bevoegdheden van de Commissie, hervorming van het voorzitterschap, vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures (om enkele voorbeelden te noemen) ten principale ter discussie in de Conventie.

In het bijzonder gaat de Raad in op de samenstelling van de Commissie en de weerstand bij vele lidstaten tot het opgeven van de eigen commissaris. De regering constateert dat in de Conventie inderdaad, zoals de Raad stelt, grote weerstand bestaat tegen het opgeven van de eigen Commissaris, met name bij de toetredende staten die de commissaris zien als de belichaming van het pas verworven lidmaatschap. Nederland heeft, tezamen met de benelux-partners, een voorstel gedaan voor een Commissie bestaande uit een college van maximaal 15 commissarissen met stemrecht en daarnaast 15 gedelegeerde commissarissen zonder stemrecht, waarbij een systeem van egalitaire rotatie geldt en alle lidstaten altijd een onderdaan in de Commissie hebben. Dit voorstel beoogt effectiviteit en representativiteit te combineren.

2. Gevolgen voor het beleid van de Europese Unie
De zich uitbreidende Europese Unie moet adequaat kunnen blijven handelen en besluiten. De dynamiek en het handelingsvermogen van de Unie moeten derhalve behouden blijven. Ook de legitimiteit en transparantie van de Unie moeten worden verbeterd om aan deze doelen te kunnen blijven beantwoorden, is het nodig dat de communautaire methode wordt versterkt en uitgebreid.

Onder communautaire methode wordt het samenspel verstaan tussen de Commissie, de Raad, het Europees Parlement en het Hof van Justitie in de verschillende fases - van beleidsformulering tot - uitvoering - van het besluitvormingsproces. Daarin staan in het bijzonder centraal het initiatiefrecht van de Commissie, de besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid van de Raad, het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement en de toetsing van besluiten aan het primaire recht door het Hof. Met de Raad meent de regering dat versterking van de Europese Commissie een van de manieren is om de dynamiek in het integratieproces te behouden. Dit beginsel is dan ook een van de belangrijke inzetten van de regering in de Conventie (zie onder meer de reactie van de regering op het advies van de wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR), en het advies van de adviesraad voor internationale vraagstukken (AIV). De Commissie is de hoedster van het Verdrag en bij uitstek de instelling die het gemeenschappelijk belang nastreeft en de coherentie en doelmatigheid van de werkzaamheden waarborgt. Daarnaast speelt zij binnen de institutionele driehoek een essentiële rol bij het verminderen van spanningen tussen de lidstaten en als katalysator voor hun gemeenschappelijke belangen. Teneinde ervoor te zorgen dat de Commissie ook in de Unie van 25 lidstaten de drijvende kracht achter de Europese integratie blijft, zijn aanpassingen van haar bevoegdheden noodzakelijk.

De regering onderschrijft de constatering van de Raad dat externe turbulenties het integratieproces kunnen schaden. Een coherent en slagvaardig extern beleid van de Unie is daarom noodzakelijk om in te spelen op de uitdagingen van globalisering en internationale interdependentie. Tal van internationale vraagstukken waarmee Europese samenlevingen worden geconfronteerd kunnen niet meer louter op nationaal niveau worden opgelost. Te denken valt ondermeer aan belang van ondersteuning van de internationale rechtsorde, democratisering en rechtstaat, non-proliferatie, liberalisering van de wereldhandel, armoedebestrijding, bescherming van het milieu, veiligheid, beheer van migratiestromen alsmede terrorisme- en criminaliteitbestrijding. In een Unie van 25 lidstaten zal het nog meer dan voorheen van belang zijn om een adequaat antwoord te vinden voor deze vraagstukken. De regering zal er daarom naar blijven streven een eensgezind en slagvaardig Europees extern beleid te formuleren dat recht doet aan de gemeenschappelijke belangen en waarden van de Europese Unie. In dit verband behoeft de opmerking van de Raad dat het bestaande Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) niet bestand is tegen crisissituaties nuancering. Juist op dit terrein heeft de Europese Unie de laatste jaren een enorme ontwikkeling doorgemaakt en op het gebied van crisisbeheersing is het ontwikkelingsproces nog niet beëindigd, De Unie voert thans zelfs een aantal operaties uit in de Balkan.

Natuurlijk komt het voor dat lidstaten ten aanzien van bepaalde vraagstukken tegengestelde belangen hebben, echter op tal van onderwerpen in het externe beleid (bijvoorbeeld handelspolitiek, communautaire hulp, vertegenwoordiging wereldwijd van de euro-zone) en in de grote meerderheid van GBVB-dossiers weet de Unie tot een gezamenlijke aanpak te komen.

3. De institutionele structuur
De regering is het met de Raad eens dat er een noodzaak bestaat de institutionele structuur van de Unie opnieuw aan de orde te stellen. De eisen die aan een dergelijke structuur kunnen worden gesteld, zoals de Raad deze in zijn advies bij het verdrag van Nice opgesomd heeft, worden ten volle door de regering onderschreven. Op ieder van de door de Raad genoemde punten (doorzichtigheid, democratische controle, openbaarheid, Europees burgerschap en subsidiariteit) tekenen zich resultaten af in de Conventie. Zo beveelt de Conventie aan het wetgevingsproces in de Raad van Ministers geheel openbaar te maken. Daarnaast bestaat er consensus over de wenselijkheid van een subsidiariteitmechanisme, waarbij de nationale parlementen een nadrukkelijke rol spelen. Bij het schrijven van deze nadere toelichting bevond de conventie zich in de eindfase. De regering gaat ervan uit dat de zich aftekenende consensus op ieder van deze punten terug te vinden zal zijn in het eindresultaat en ook behouden zal blijven in de Intergouvernementele Conferentie (IGC). De Raad constateert een verschuiving in de positie van de Europese Raad richting communautaire besluitvorming en tegelijkertijd een ontwikkeling binnen de Commissie richting intergouvernementalisme, waarbij de leden steeds meer gezien worden als de vertegenwoordiger van hun lidstaat. De regering meent, dat voor zover dergelijke tendensen daadwerkelijk bestaan, zij zouden moeten worden gekeerd. De taak van de Europese Raad is eerst en vooral gelegen in het geven van politieke impulsen aan het integratieproces en het uitzetten van de algemene politieke lijnen. De rol van communautaire wetgever dient te worden vervuld door de Raad van Ministers, tezamen met het Europees parlement. Al te vaak is in het recente verleden de Europese Raad opgetreden als een beroepsinstantie voor die zaken, vaak ook nog in hoge mate gedetailleerd, waarover de Raad van Ministers geen overeenstemming kon bereiken. Zulks belemmert de Europese Raad in het uitoefenen van de impulsrol.

De regering is minder bevreesd voor het door de Raad gesignaleerde sluipende intergouvemementalisme in de Commissie. De individuele commissarissen zullen in de besluitvorming in het college bij tijd en wijle relevante omstandigheden en belangen onder de aandacht brengen uit het land hunner herkomst. Het is één van de redenen waarom een aantal lidstaten vasthoudt aan de "eigen" Commissaris. Daar is op zich niets op tegen. Een adequaat functionerende Commissie dient zich bewust te zijn van de posities van individuele lidstaten alvorens voorstellen tot wetgeving aan de Raad van Ministers worden voorgelegd. Dat doet geen afbreuk aan het collegialiteitbeginsel dat ten grondslag ligt aan het functioneren van de Commissie. Teneinde deze collegialitéit ook in een uitgebreide Unie te waarborgen zijn door Nederland, tezamen met de Benelux-partners, de bovengenoemde voorstellen gedaan voor hervorming van de samenstelling van de Commissie.

De Raad van State pleit voor een stabieler voorzitterschap van de Raad, dat niet slechts gebaseerd is op de uitruil van nationale belangen. De regering meent, evenals de Raad van State, dat hervorming van het voorzitterschap van de Raad noodzakelijk is in een uitgebreide Unie. In Benelux-kader zijn daartoe voorstellen gedaan, waarbij gepleit is voor een stabiel voorzitterschap van de Raad Algemene Zaken en de Raad Externe Betrekkingen. De regering is echter van mening dat de evidente voordelen verbonden aan een roterend voorzitterschap ook in de nieuwe institutionele structuur behouden dienen te blijven. Rotatie geeft uitdrukking aan het beginsel van gelijkwaardigheid van lidstaten, het zorgt voor nieuwe impulsen voor de beleidsagenda van de Unie en het brengt de Unie naar de lidstaten toe. Juist door rotatie kan ook voorkomen worden dat besluitvorming slechts een uitruil is van nationale belangen. Doordat iedere lidstaat weet dat men op gezette tijden zeIf in de voorzittersstoel zal zitten, bestaat er een neiging om het voorzitterschap behulpzaam te zijn bij het bereiken van compromissen.

De Raad van State meent dat een "president" van de Europese Raad de dominante positie van de grote lidstaten zal kunnen doorbreken en de positie van de kleine en middelgrote lidstaten zal kunnen verbeteren. De regering vind het moeilijk een voorspelling daarover te doen. Zij beziet de kwestie van een vaste voorzitter van de Europese Raad niet zozeer in het licht van de tegenstelling tussen grote en kleine lidstaten, maar veeleer in het perspectief van het evenwicht tussen de instellingen en de verdeling van de bevoegdheden. Het gevaar van een vaste voorzitter van de Europese Raad, zoals de Raad van State terecht signaleert, is gelegen in mogelijke schade aan de positie van de Commissie en haar voorzitter. Hiermee zal in de uiteindelijke besluitvorming terdege rekening moeten worden gehouden.

Dubbelhoed
De Nederlandse regering is voorstander van de invoering van een Europese Minister van Buitenlandse Zaken die de functies van Hoge Vertegenwoordiger en Commissaris Externe betrekkingen zal verenigen (de "dubbelhoed"). Deze functionaris zal borg staan voor meer coherentie, en derhalve ook meer effectiviteit, in het externe beleid van de Unie. Zo kunnen bijvoorbeeld het GBVB en de communautaire instrumenten van het externe beleid (zoals hulp, handelspreferenties, associatieakkoorden) in één hand samenkomen. De Europese Minister van Buitenlandse Zaken zal ook een belangrijke rol kunnen spelen bij de externe vertegenwoordiging (boegbeeldfunctie). De huidige formule (Voorzitterschap, Commissie en Hoge Vertegenwoordiger) werkt nog vaak verwarrend. Nederland is er ook voorstander van dat de dubbelhoed tevens een prominente positie inneemt in de Europese Commissie (vice-voorzitter). Voor de communàutaire onderdelen van het externe beleid dient hij/zij gebonden te blijven aan de regels van collegialiteitbesluitvorming. De dubbelhoed moet worden ondersteund door één ambtelijke dienst. Het ligt derhalve in de rede de externe dienst van het Raadssecretariaat en het Directoraat-Generaal Externe Betrekkingen (Relex) van de Commissie met elkaar te fuseren.

De regering heeft wel een aantal institutionele zorgen ten aanzien van de dubbelhoed (risico van ongewenste vermenging van verantwoordelijkheden, onduidelijke aansturing en verantwoording, hybride positie ten aanzien van het Europees Parlement e.d.). Deze kunnen worden weggenomen door helder de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze functionaris vast te leggen. Belangrijk is ondermeer dat de Commissie haar exclusieve recht van initiatiefkan blijven uitoefenen ten aanzien van extern beleid dat niet tot het GBVB behoort.

4. Rechtspraak
De regering deelt de door de Raad geuite zorg ten aanzien van de werklast van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) en het Gerecht van Eerste Aanleg (GEA). De regering is zich bewust van de toenemende werklast van deze instelling en de gevolgen van de lange doorlooptijden van met name prejudiciële zaken voor de nationale rechtspleging. De regering streeft er dan ook actief naar, om de mogelijkheden die het Verdrag van Nice en de Europese Conventie daartoe bieden zoveel mogelijk te benutten om de werkdruk van het HvJEG en het GEA te verlichten.

Met het Verdrag van Nice, werd reeds in een vroegtijdig stadium vooruitgelopen op de op handen zijnde uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe lidstaten. Het Verdrag van Nice creëerde hiertoe verschillende mogelijkheden om de werking van het HvJEG en het GEA te optimaliseren. Op dit moment worden deze door het Verdrag van Nice in het leven geroepen mogelijkheden in de Raadswerkgroep Hofzaken nader onderzocht. Deze werkgroep geeft aan de hand van voorstellen van uiteenlopende aard concrete invulling aan de door het Verdrag van Nice gegeven handvaten om zo te komen tot een evenwichtiger verdeling tussen het HvJEG en het GEA en waar mogelijk tot vermindering van de werklast. Zo is de regering in dit kader voorstander van gebruikmaking van de door het Verdrag van Nice in het leven geroepen mogelijkheid om zonder voorafgaande conclusie van de Advocaat-generaal te komen tot een arrest. Voorts wordt in de Raadswerkgroep Hofzaken met name gesproken over de vraag of het GEA ter ontlasting en in plaats van het HvJEG bepaalde directe beroepen kan behandelen en over de vraag of gebruik kan worden gemaakt van de door het Verdrag van Nice gecreëerde mogelijkheid om de afdoening van prejudiciële zaken voor een deel aan het GEA toe te kennen. Voorts geeft het Verdrag van Nice de mogelijkheid tot het instellen van "bijzondere gerechten", bijvoorbeeld op het gebied van intellectuele eigendomsrècht (octrooi-zaken). De bedoeling van dergelijke maatregelen is dat het HvJEG zich nog slechts zal buigen over zaken van principiële aard.

Ook kan erop worden gewezen dat conform het onderhavige Toetredingsverdrag het GEA na de toetreding van tien nieuwe lidstaten tot de Europese Unie uit 25 rechters bestaat. Het Verdrag van Nice (artikel 221 van het EG-Verdrag) regelde reeds dat in het HvJEG per lidstaat een rechter zetelt. Na de toetreding in totaal dus eveneens 25. Deze toename van het aantal rechters van het GEA en het HvJEG biedt op zichzelf reeds de flexibiliteit om (zoals bij het Verdrag van Nice voorzien) met meerdere, kleinere kamers recht te spreken.

Verder verwijst de regering naar de Europese Conventie, die op dit moment naar haar eindrapport toewerkt. Ook in de Conventie worden de mogelijkheden besproken om te komen tot verdergaande maatregelèn voor het HvJEG en het GEA. Zo worden in de Grondwet die de Conventie beoogt te formuleren de mogelijkheden tot het instellen van bijzondere gerechten verder vergemakkelijkt. Tevens is bijvoorbeeld het punt van de vereenvoudiging van de sanctieprocedure aan de orde. Het gaat daarbij om gevallen waarin een lidstaat aan de uitvoering van een arrest van het HvJEG geen of onvoldoende gevolg geeft. Voorgesteld wordt het systeem van sancties in dat geval te versnellen, door middel van vereenvoudiging van de administratieve procedure waarmee de Commissie een dergelijke zaak voor het Hof kan brengen (artikel 228 van het EG-verdrag). In Conventie-kader heeft Nederland onlangs voorstellen ingediend ter verbetering van het functioneren van het HvJEG. Tevens heeft Nederland met Spanje een gezamenlijke notitie ingediend waarin concrete punten ter verbetering worden voorgesteld. Een aantal van deze voorstellen is terug te vinden in de laatste versie van de bepalingen uit de Conventie over deze instelling. Zo liggen er thans voorstellen om het sanctiemechanisme na vaststelling van een inbreuk eenvoudiger en doeltreffender te maken, wordt voorgesteld het HvJEG zo spoedig mogelijk uitspraak te laten doen in prejudiciële zaken waarbij een gedetineerd persoon is betrokken en wordt besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid (in plaats van bij unanimiteit) voorgesteld op enkele terreinen die van groot belang kunnen zijn voor het functioneren van het HvJEG:
- instelling van gespecialiseerde Kamers,
- besluitvorming over het Statuut van het HvJEG en
- bevoegdheid van het HvJEG met betrekking tot industriële eigendomsrechten.
De regering is zich ervan bewust dat, hoewel de genoemde maatregelen reeds duidelijke verbeteringen behelzen, deze nog niet voldoende zijn om een substantiële werklastvermindering en significant kortere doorlooptijden te realiseren. Om die reden zal de regering -zowel in Conventieverband als daarbuiten - zich onverminderd voor verdere verbeteringen blijven inzetten.

5. Differentiatie
De verdeling van de bevoegdheden en besluitvormingsprocedures loopt op verschillende terreinen van de Europese Unie uiteen. De algemene inzet van de regering blijft te streven naar een gezamenlijke aanpak binnen de Unie op alle terreinen. In een uitbreidende Unie neemt het belang van goede samenwerking tussen de lidstaten verder toe. Het is daarbij noodzakelijk de doelstellingen in de verschillende hoofdsteden te coördineren, opdat een goede samenhang van het beleid kan worden bereikt.

Wanneer de noodzakelijke ontwikkeling van beleid niet gezamenlijk kan worden vormgegeven en uitgevoerd, staat de regering overigens niet afwijzend tegenover de optie van nauwere samenwerking op bepaalde terreinen. Voorwaarde dient wel te zijn dat vormen van nauwere samenwerking altijd openstaan voor de lidstaten die nog niet participeren. Een tweede voorwaarde is dat wordt afgewogen of voordelen opwegen tegen mogelijke negatieve neveneffecten. Voorts onderschrijft de regering het door de Raad aangehaalde belang van een nauwere samenwerking binnen het kader van de Europese Unie, waarbij de rol van de Commissie dient te worden gewaarborgd.

ln het extern optreden is het van belang dat de Europese Unie zoveel mogelijk met één stem spreekt. Om de nodige dynamiek te kunnen genereren, moeten evenwel ook mogelijkheden voor nauwere samenwerking kunnen worden gecreëerd. Zo is de regering voorstander van de oprichting van een Europees agentschap voor intensivering van defensiematerieel-samenwerking, waarbij de lidstaten in beginsel de keuze hebben al dan niet aan verschillende activiteiten deel te nemen.

De bepalingen genoemd in het Verdrag van Nice die zien op nauwere samenwerking op het gebied van het GBVB zijn in de praktijk niet toegepast. Toch kan de vraag worden gesteld of de daarin genoemde voorwaarden nauwere samenwerking wel goed mogelijk maken. De regering is er zeker geen voorstander van dat dergelijke samenwerking tussen lidstaten op dit terrein buiten het verdrag om zal plaatsvinden (al bestaat er geen concrete aanleiding die daar op wijst). Mede met het oog op de uitbreiding van de Unie circuleren thans in de Conventie diverse nieuwe voorstellen om versterkte samenwerking tussen lidstaten op GBVB-terrein mogelijk te maken, met behoud van de nodige waarborgen, ook voor niet deelnemende lidstaten.

Specifieke aspecten

6. Directe belastingen
De Raad van State stelt terecht de vraag of het standpunt van de Nederlandse regering dat in EU-verband op het gebied van de (directe) belastingen besluitvorming bij unanimiteit moet worden gehandhaafd, houdbaar is. Met name in het zicht van de toetreding van tien nieuwe lidstaten, heeft de regering de voor- en nadelen van het vereiste van unanimiteit in belastingzaken tegen elkaar afgewogen en geoordeeld dat voor bepaalde fiscale zaken besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid wenselijk is. Nederland heeft in de Conventie dan ook gepleit voor besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid in die gevallen waarin het de milieubelastingen of fiscale "bijzaken" betreft. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als de wijze van heffen, wederzijdse bijstand bij heffing/invordering, uitwisseling van inlichtingen, fraudebestrijding en voorschriften met betrekking tot administratieve verplichtingen. De Nederlandse regering is echter van mening dat de fiscale besluitvorming op basis van unanimiteit gehandhaafd moet blijven voor bepaalde kernzaken, in het bijzonder voor die zaken waar een directe samenhang bestaat met het nationale begrotingsbeleid (zaken als het instellen of afschaffen van een heffing dan wel belasting, de grondslag, het tarief, de maatstaf van heffing en specifiek voor de indirecte belastingen ook de plaats van prestatie en het soort goederen of diensten dat onder de reikwijdte van de belasting valt). Zeker nu de fiscaliteit sinds de invoering van de Europese Monetaire Unie misschien wel het belangrijkste instrument is om het nationale sociaal-economische en financiële beleid te sturen. Ook met het oog op het waarborgen van de stabiliteit van het Nederlandse belastingstelsel is het belangrijk dat voor fiscale hoofdzaken besluitvorming op basis van unanimiteit wordt gehandhaafd. De regering wijst er overigens op dat de kwestie van Europese fiscale besluitvorming nog aan de orde zal komen bij de beoordeling van de uitkomsten van de Conventie.

7. Indirecte belastingen
De Memorie van Toelichting is op dit punt aangepast.

8. Natuurbescherming
De Memorie van Toelichting is op dit punt aangepast.

9.Cyprus

a. De lidmaatschapsaanvraag van Cyprus betreft de Republiek Cyprus en daarmee het hele eiland. Het feit dat de Republiek Cyprus toetreedt tot de Unie zonder dat er een oplossing is gevonden voor de kwestie Cyprus betekent dat de toepassing van het acquis op het noordelijk deel van het eiland zal worden opgeschort, totdat de Raad op grond van een Commissievoorstel met eenparigheid van stemmen anders besluit. In Protocol 10 wordt deze beperkte toepassing van het acquis op het eiland vastgelegd. Tevens is in het protocol een verwijzing opgenomen (artikel 4) hoe, in geval van een oplossing van het conflict, de bepalingen betreffende de toetreding van Cyprus tot de Unie aan te passen met betrekking tot de Turks-Cypriotische gemeenschap. De beperkingen voor de implementatie van het acquis op het eiland zijn vooral te zien op het gebied van vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Met betrekking tot het vrij verkeer van goederen en diensten is in de praktijk geen handel mogelijk tussen noord en zuid. Het Europees Hof van Justitie heeft bepaald dat ten aanzien van de rechtstreekse invoer van producten die fytosanitaire of veterinaire documentatie vereisen in de EU, invoer van deze producten alleen mogelijk is indien dergelijke documentatie van de Republiek Cyprus kan worden overlegd. Ten aanzien van de invoer via Turkije heeft het Hof bepaald dat deze toegestaan is op basis van Turkse fytosanitaire of veterinaire documentatie. Van Turks-Cypriotische zijde wordt regelmatig geklaagd dat er een handelsembargo van de Europese Unie tegen de “TRNC” bestaat. Bovenstaande maakt duidelijk dat er geen embargo bestaat maar dat er slechts sprake is van beperkingen, die samenhangen met het feit dat de “TRNC” internationaal niet erkend is. Met betrekking tot het vrij verkeer van kapitaal is de aankoop van grond en onroerend goed over en weer onmogelijk. Met betrekking tot het vrij verkeer van personen kon, tot voor kort, het zuiden niet vanuit het noorden worden bezocht; vanuit het zuiden zijn slechts dagtrips naar het noorden toegestaan.

Zeer recent hebben zich ontwikkelingen voorgedaan die gevolgen zullen hebben voor genoemde beperkingen. Zo heeft de Turks-Cypriotische leider onlangs burgers van Noord en Zuid toegestaan de groene lijn over te steken. Ook de Turkse premier heeft tijdens zijn recente bezoek aan het eiland enkele aanvullende confidence building measures afgekondigd. Tevens heeft de regering van Cyprus maatregelen bekend gemaakt die zij voornemens is in te voeren teneinde het vrije verkeer tussen Noord en Zuid te vergemakkelijken en de Turks-Cypriotische gemeenschap tegemoet te komen. Het betreft maatregelen op het terrein van verkeer in goederen, verkeer van personen en auto's, economisch verkeer (tewerkstelling van Turks-Cyprioten in de Republiek), sport, vermisten, media, communicatie etc. Daarnaast zal de Europese Commissie maatregelen afkondigen, bedoeld om het Noorden economisch te ontwikkelen en nader tot de Unie te brengen. Wat de precieze betekenis van één en ander voor het vrije verkeer zal worden is nu nog moeilijk aan te geven en zal pas in een later stadium duidelijk worden. De openstelling van de groene lijn wordt alom door de internationale gemeenschap verwelkomd en als historische gebeurtenis bestempeld, waarbij de hoop wordt uitgesproken dat dit zijn eigen dynamiek zal krijgen en zal leiden tot een oplossing voor de kwestie-Cyprus. Het afkondigen van de huidige maatregelen van beide zijden is echter niet voldoende en gestreefd wordt naar een oplossing voor de daadwerkelijke toetreding van Cyprus in mei 2004. De Memorie van Toelichting is aangevuld met een toelichting op protocol 10.

b. De bepalingen van het Verdrag betreffende de oprichting van de Republiek Cyprus (1960) beperken de bevoegdheden van het Verenigd Koninkrijk in de Sovereign Base Areas (SBA's). Zo mogen in de SBA's geen douane- of grensposten, havens, vliegvelden, nieuwe nederzettingen dan wel civiele commerciële of industriële ondernemingen worden gevestigd, zolang deze niet gerelateerd zijn aan militaire behoeften. Deze beperkingen werden met name ingesteld om de belangen van personen wonend of werkend in de SBA's te beschermen en om deze personen zo veel mogelijk dezelfde behandeling te geven als personen wonend of werkend in Cyprus. Bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1973 werd met het oog op de bepalingen in het Verdrag betreffende de oprichting van de Republiek Cyprus overeengekomen dat de SBA’s buiten de werking van dat Toetredingsverdrag zouden vallen. Tegelijkertijd werd overeengekomen dat de afspraken over de betrekkingen tussen de EEG en de SBA’s zouden worden bezien in de relatie tot enige overeenkomst tussen de EEG en Cyprus.

Op basis van het bovenstaande heeft de sluiting van een Toetredingsverdrag met Cyprus geleid tot een heroverweging van de afspraken over de SBA’s. Gelet op de uitkomsten van overleg tussen de Europese Commissie, het Verenigd Koninkrijk en Cyprus over de consequenties van de toetreding van Cyprus tot de Europese Unie voor de SBA's, heeft de Raad van Ministers van de Europese Unie besloten de SBA's buiten de Unie te houden. Op deze wijze kan worden bewerkstelligd dat de toetreding van Cyprus tot de Europese Unie de rechten en plichten van de partij en bij het Verdrag betreffende de oprichting van de Republiek Cyprus ongemoeid laat. Om te voorkomen dat het Verenigd Koninkrijk, door zich te binden aan het Toetredingsverdrag, zich niet langer zou kunnen houden aan de bepalingen van het Verdrag betreffende de oprichting van de Republiek Cyprus, diende nog een aantal aanvullende voorzieningen te worden getroffen. Deze voorzieningen betreffen bepalingen met betrekking tot het brengen van de SBA's binnen het gebied van de douane-unie van de Europese Unie, de toepasselijkheid onder voorwaarden van het acquis met betrekking tot indirecte belastingen, de gelijke toepasselijkheid van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid in de SBA's en in Cyprus, de gelijke toepasselijkheid van het acquis op het gebied van sociale zekerheid in de SBA's en in Cyprus, de gelijke behandeling van personen wonende of werkende in de SBA 's en in Cyprus en vrijstelling van Cyprus van de uitoefening van controle op overschrijdingen door personen van de grens tussen Cyprus en de SBA's. Deze afspraken zijn vastgelegd in protocol 3 bij het Toetredingsverdrag. De Memorie van Toelichting is ook op dit punt aangepast.

c. In het toetredingsverdrag is het Turks niet vermeld als officiële taal van de Unie. Zoals hierboven gesteld is in protocol 10 een verwijzing opgenomen (artikel 4) hoe, in geval van een oplossing van het conflict, de bepalingen betreffende de toetreding van Cyprus aan te passen met betrekking tot de Turks-Cypriotische gemeenschap. Het Turks is één van de officiële talen van de Republiek Cyprus, maar vooralsnog heeft de Cypriotische regering geen verzoek ingediend om het Turks op te nemen als één van de officiële talen van de Europese Unie. De regering van de Republiek Cyprus heeft evenwel toegezegd dit te zullen doen in het geval van een oplossing. Tevens zal de Europese Commissie op korte termijn confidence building measures ten behoeve van Turks- Cyprioten afkondigen, waarvan vertaling van het acquis in het Turks onder andere deel van uitmaakt. Overigens is een groot deel van de EU-verdragen en de secundaire wetgeving reeds vertaald in het Turks vanwege de douane-unie met Turkije. Om het Turks als officiële taal te erkennen volstaat een wijziging van de verordening over de talenregeling (verordening nr. 1 van de Raad uit 1958 tot regeling van het taalgebruik in de EEG). Om het Turks tot authentieke Verdragstaal te maken dienen de Verdragen in die zin te worden gewijzigd. Deze verdragswijziging zal in Nederland parlementaire goedkeuring behoeven.

10. Budgetrecht Europees Parlement
De Memorie van Toelichting is op dit punt aangepast.

11. Inwerkingtreding
De Raad constateert terecht dat, op grond van het tweede lid van artikel 2 van het verdrag, een toetredend land dat niet op tijd is met het nederleggen van zijn akte van bekrachtiging, de toetreding van de andere landen niet kan tegenhouden. Voor de situatie dat een van de bestaande lidstaten te laat is of uiteindelijk niet tot ratificatie overgaat, is daarentegen geen speciale voorziening getroffen. Dientengevolge zou het Toetredingsverdrag in een dergelijk geval nog niet of niet in werking kunnen treden, waarop eventueel opnieuw zou kunnen worden onderhandeld. De regering acht een dergelijk scenario evenwel zeer onwaarschijnlijk. Wat het referendum in Polen betreft, de regering hoopt dat de positieve lijn die de tot nog toe gehouden referenda te zien geven, zich ook in Polen doorzet. Verder waagt de regering zich ongaarne aan speculaties. Genoemde bepaling in het tweede lid van artikel 2 is duidelijk en geldt evenzeer voor Polen als voor de andere toetredende staten. Mocht het onverhoopt zo ver komen, dan zal de Raad de noodzakelijke aanpassingen doorvoeren in de Akte, en de daarbij behorende bijlagen en protocollen, zodat een negatieve uitslag bij de één de overige toetredende staten niet belemmert.

12. Nieuwe buren
De regering onderstreept het belang van goede betrekkingen met de buurlanden, zowel voor deze buurlanden als voor de uitgebreide Europese Unie zelf. De uitgebreide Unie heeft buren van Marrakesh tot Moermansk. De buurlanden zijn in vijf groepen te verdelen: (I) Zwitserland en de landen van de Europese Economische Ruimte (IJsland, Noorwegen en Liechtenstein), (2) de huidige kandidaat-lidstaten Bulgarije, Roemenië en Turkije, (3) de landen van de Westelijke Balkan waarmee de Europese Unie Stabiliteits- en Associatieakkoorden heeft afgesloten met een geconditioneerd toetredingsperspectief (Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Macedonië en Servië-Montenegro), (4) Rusland en de nieuwe oosterburen (Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland), waarmee de Unie Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten heeft afgesloten (behalve met Wit-Rusland, waarmee de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst in 1997 zijn gestaakt), en (5) de landen uit de Mediterrane regio waarmee de Europese Unie associatie-akkoorden heeft afgesloten (Marokko, Algerije, Egypte, Tunesië, Israël, Palestijnse Autoriteit, Jordanië, Libanon) en waarmee zij in het kader van het Barcelona-proces samenwerkt (dezelfde landen plus Libië en Syrië).

De eerste groep landen staat het vrij lidmaatschap aan te vragen maar heeft dit tot nu toe niet gedaan of vanwege binnenlands-politieke redenen een aanvraag niet doorgezet. In de tweede groep onderhandelt de Europese Unie al met Bulgarije en Roemenië over toetreding. In 2004 zal de Unie een beslissing nemen over het al dan niet starten van onderhandelingen met Turkije. Van de derde groep heeft Kroatië inmiddels het lidmaatschap aangevraagd. Over de relatie met de vierde groep is binnen de Unie in de loop van 2002 een discussie ontstaan onder de noemer “Wijder Europa/Nieuwe buren”. Daarbij wordt de Russische Federatie apart behandeld, gezien haar geopolitieke omvang en gezien het feit dat het reeds buurland van de Unie is. De relatie met de vijfde groep wordt vormgegeven middels een ambitieus en vergevorderd instrumentarium, dat financieel wordt ondersteund door het MEDA-programma: de Europees-mediterrane associatie-akkoorden en het Barcelona-proces, inclusief het streven naar een vrijhandelzone tussen deze landen onderling in 2010.

De mededeling van de Europese Commissie over “Wijder Europa” in maart 2003 betreft niet alleen de nieuwe oosterburen, maar ook de zuiderburen van de vijfde groep. Voor deze groepen zonder toetredingsperspectief schetst de Commissie een ver toekomstbeeld met “een soort participatie” in de interne markt van de Unie, maar niet in de instellingen. Ook bepleit de Commissie een nieuw financieel Natuurschapsinstrument, dat voortbouwt op programma's als Phare, Tacis en Interreg, alsmede landenspecifieke en/of regionale “Actieplannen” met daarin strategische beleidsdoelen en ijkpunten waaraan de vorderingen over verschillende jaren kunnen worden getoetst. Ten slotte oppert de Commissie de mogelijkheid van “Nabuurschapsakkoorden”, met nieuwe rechten en verplichtingen ter aanvulling op bestaande contractuele relaties.

De regering onderschrijft de noodzaak van het voorkomen van nieuwe scheidslijnen in Europa. Zij is daarbij echter van mening dat de nadruk ten aanzien van zowel de ooster-als de zuiderburen op de korte termijn moet liggen op betere implementatie van de huidige afspraken met deze landen. Pas als daarvan sprake is kan het zinvol worden over “Nabuurschapsakkoorden” te gaan spreken. Actieplannen en ijkpunten kunnen nuttige instrumenten zijn bij het ondersteunen van hervormingen in de betreffende landen. Nieuwe financiële instrumenten kunnen pas ter sprake komen als onderdeel van de brede discussie over de nieuwe Financiële Perspectieven.

a. De Raad meent dat vrij verkeer zonder overname van het acquis onwenselijke gevolgen kan hebben. De regering onderschrijft deze mening. Vrij verkeer veronderstelt dat een goed dat in één van de deelnemende landen op de markt is gebracht ook op alle andere markten kan worden verhandeld. Dit is alleen denkbaar wanneer wordt voldaan aan de wetgeving die voor in de Gemeenschap verhandelde goederen en diensten geldt. Een vorm van deelname aan de interne markt als lange- termijnperspectief veronderstelt dan ook dat vergaande aanpassing aan het acquis communautaire plaatsvindt. Dat betekent op het gebied van het vrij verkeer van goederen met name aanpassing aan technische regelgeving, maar ook controle op mededinging en staatssteun van een vergelijkbaat niveau als binnen de Unie. Over deze onderwerpen wordt tussen de Europese Unie en Rusland reeds gesproken in het kader van de High Level Group on the Common European Economic Space (CEES). Aanpassing van wetgeving op gebied van goederenverkeer is een omvangrijk project. De moeilijkheden voor de buurlanden om hun wetgeving aan de vereisten van de Unie aan te passen lijken nog groter op het gebied van het vrij verkeer van kapitaal, diensten en personen - en wel in diezelfde volgorde. Tegelijkertijd dient zich de vraag aan in hoeverre deelname aan de interne markt, dus met inbegrip van overname van het acquis, maar zonder institutionele participatie, op den duur een houdbaar en bevredigend model voor alle partijen oplevert. Voor de leden van de Europese Economische Ruimte, Noorwegen voorop, is het dikwijls frustrerend wetgeving over te moeten nemen bij de totstandkoming waarvan men niet betrokken is geweest. Dit ziet de regering als een reden te meer om “een soort participatie” in de interne markt voor de ooster- en zuiderburen niet als reële optie te beschouwen. Vrijhandel is dat wel; dit is al een verdragsrechtelijk vastgelegd streven met de zuiderburen en kan met de oosterburen worden besproken nadat zij zijn toegetreden tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

b. Ten aanzien van Moldavië, dat al WTO-lid is, bestudeert de Commissie mogelijkheden voor intensivering van de handelsrelatie.

c. Vooropgesteld dient te worden dat politieke criteria reeds onderdeel uitmaken van de verdragsrelaties met zowel de ooster- als de zuiderburen. Zowel de Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten met de oosterburen als de Associatie- akkoorden met de zuiderburen zijn gestoeld op de beginselen van democratie, rechtsstaat en respect voor mensenrechten en minderheden. De Commissie stelt in haar mededeling voor dat de Unie aan te bieden concrete voordelen en preferentiële betrekkingen inbedt in een gedifferentieerd kader dat beantwoordt aan de vorderingen van de partnerlanden op het gebied van de politieke en economische hervorming. Met andere woorden: de Commissie stelt voor dat voordelen en preferenties voor de buurlanden afhankelijk worden gemaakt van het voldoen aan onder andere politieke criteria. De regering onderschrijft deze aanpak, met dien verstande dat niet kan worden getornd aan de bestaande rendez vous-clausule in de Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten met Oekraïne, Moldavië en Rusland. Deze schrijft voor dat na voldoende vordering op economisch gebied de partijen hun handelsrelatie zullen herzien met het oog op het vestigen van een vrijhandelszone. Deze herziening is dus alleen van economische voortgang afhankelijk, waarbij met name toetreding tot de WTO van het betreffende buurland van belang is (Moldavië is dit wel, Oekraïne en Rusland nog niet).

13. Gevolgen voor de Nederlandse bestuurlijke en politieke cultuur
De regering onderschrijft de inschatting van de Raad dat de veranderingen binnen de Europese Unie, niet alleen de uitbreiding maar bijvoorbeeld ook de aanpassing van de institutionele structuur, aanleiding zijn om Nederlandse structuren en het Nederlandse besluitvormingsproces tegen het licht te houden. De elementen die de Raad in dit verband noemt -het tijdig ontwikkelen van breed gedragen visie op de Nederlandse inbreng, heldere prioriteiten en een goede coördinatie - krijgen op dit moment reeds de nodige aandacht, onder meer in het kader van de verdere uitwerking van de zgn. Quick Scan, uitgevoerd door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Vanwege diens geaccentueerde positie in Europa zal aan deze elementen naar verwachting eveneens aandacht worden besteed in het onderzoek naar de verschillende modaliteiten van de versterking van de positie van de Minister-President, dat zal worden verricht door een regiegroep uit het kabinet.

Het advies van de Raad, nadere studie te verrichten naar de mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen teneinde de vereiste snelheid en effectiviteit te koppelen aan democràtische legitimiteit sluit dus aan bij de beweging die reeds is ingezet. Uiteraard zal daarbij tevens worden gekeken naar de ervaringen in andere lidstaten van de Europese Unie. Verder lijkt het raadzaam in de afweging van mogelijke verbeteringen ook de taken en werkwijze van bijvoorbeeld adviesorganen te betrekken. Ook daar kan een bijdrage worden geleverd aan stroomlijning van de coördinatie en het besluitvormingsproces, met als oogmerk een slagvaardige en zorgvuldig voorbereide Nederlandse delegatie in Europese fora.

14. Het Koninkrijk als lidstaat van de Europese Unie
De Raad besteedt in zijn advies aandacht aan de positie van het Koninkrijk in EU-verband, meer in het bijzonder met betrekking tot de positie van de Nederlandse Antillen en Aruba. De Raad wijst terecht op de verminderde houdbaarheid van het huidige LGO-regime. Een uiteenzetting over dit onderwerp is niet in de toelichting opgenomen, omdat het verdrag gaat over de uitbreiding met de landen Midden- en Oost Europa en niet over de relatie van de overzeese gebiedsdelen met de Europese Unie. Er is slechts sprake van een indirect verband tussen deze onderwerpen in die zin dat voortschrijdende Europese integratie mede aanleiding is tot een bezinning op de positie van de Nederlandse Antillen en Aruba ten opzichte van de Unie. Conform het hoofdlijnenakkoord onderschrijft Nederland de opvatting dat een herijking van deze relatie nodig is. De Raad noemt twee mogelijke opties, te weten een positie die overeenkomt met die van de ACS-staten en de status als ultraperifeer gebied. De Raad geeft, zoals blijkt uit zijn advies, de voorkeur aan de status als ultraperifeer gebied. Hoewel de regering de voordelen van deze status inziet, overweegt ze dat voor een dergelijke beslissing, die vergaande gevolgen met zich mee zal brengen, een grondige bestudering van alle opties en hun gevolgen noodzakelijk is. Dit geldt met name voor de gevolgen die de verplichting tot implementatie van het acquis met zich mee zal brengen. Er moet ruimte zijn voor de Nederlandse Antillen en Aruba én voor Nederland om zich met een goed inzicht in alle consequenties uit te spreken over de gewenste status. Een dergelijk toepasselijk verklaren van de bijzondere bepalingen zal immers niet kunnen zonder een gelijktijdige toepassing van de overige bepalingen van het genoemde artikel. De regering wijst in dit verband op het slot van artikel 299, tweede lid, op grond waarvan de Europese Raad rekening houdt met de bijzondere kenmerken en bepalingen van de ultraperifere gebieden "zonder afbreuk te doen aan de integriteit en samenhang van de internet markt en het gemeenschappelijk beleid".

Wat betreft de opmerking van de Raad over het Statuut van het Koninkrijk over het staatkundige karakter van het Koninkrijksverband, meent de regering dat over dit onderwerp wel meer is op te merken dan thans geschiedt. De regering acht de toetreding van de nieuwe lidstaten echter niet de juiste aanleiding om in te gaan op de vraag of het Koninkrijk der Nederlanden al dan niet een federale staat is. Onderkend wordt evenwel dat de Europese Unie de interne staatkundige structuur van haar lidstaten respecteert. Daartegenover staat dat verzekerd moet zijn dat de verplichtingen die het Koninkrijk als lidstaat aangaat ook op de Nederlandse Antillen en Aruba worden nageleefd indien zij deel zouden gaan uitmaken van de Unie. Naast de gevolgen van eventuele toetreding tot de Unie als hierboven bedoeld, moet ook de vraag worden beantwoord of het Statuut voldoende instrumenten biedt om dit te waarborgen. De regering realiseert zich dat dit fundamentele vraagstukken zijn die zorgvuldige behandeling behoeven. Daarom heeft de minister van BZK het voorstel gedaan om te komen tot een evaluatie van het Statuut in het kader van het 50-jarig bestaan van het Statuut in 2004. Daarbij zullen bovenstaande kwesties betrokken worden. Ondertussen houdt de Nederlandse regering de opties op Europees niveau ten aanzien van een inhoudelijke keuze open.

15. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen is gevolg gegeven.

Ik moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris voor Europese Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken

---

(1) Advies betreffende het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het op 26 februari 2001 te Nice totstandgekomen Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, met Protocollen (Trb.2001, 47), Kamerstukken II 2000/01, 27 818 (R 1692), A.
(2) Kamerstukken II 2000/01, 27 818 (R 1692), A, p .5.
(3) Kamerstukken II 2000/01, 27 818 (R 1692), A, blz.3-4.
(4) Gewezen kan worden op het Frans-Duitse voorstel voor een full-time president, en de recente voorstellen van het Praesidium van de Conventie (CONV 691/03).
(5) Kamerstukken II 2000/01, 27 818 (R 1692), A, blz.12.
(6) Advies betreffende het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het op 26 februari 2001 te Nice totstandgekomen Verdrag van Nice houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, met Protocollen (Trb.2001, 47), Kamerstukken II 2000/01, 27 818 (R 1692), A, blz.13.
(7) Zo geldt ingevolge artikel 17, vierde lid, van het EU-Verdrag de voorwaarde dat nauwere samenwerking bij het veiligheidsbeleid in het kader van de West-Europese Unie of de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie moet plaatsvinden. Samenwerking op militair of defensiegebied is ingevolge artikel 27B van het EU-Verdrag van nauwere samenwerking uitgesloten.(8) De Conventie: een tussenstand; brief van de Minister en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken van 7 maart 2003 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II 2002/03, 28 473, nr.4, blz.19.
(9) Mededeling van de Europese Commissie van 11 maart 2003 aan de Raad van de Europese Unie en het EP; De grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden (COM(2003) 104 def.).
(10) Vergelijk de memorie van toelichting betreffende het Verdrag van Nice (Kamerstukken II 2000/01, 27 818, R 1692, nr.3, blz.13.
(11) Verklaring nr.36 inzake de landen en gebieden overzee. Deze verklaring luidt:
“De Conferentie erkent dat de bijzondere associatieregeling voor de landen en gebieden overzee (LGO) overeenkomstig het vierde deel van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap bedoeld was voor landen en gebieden die groot waren in aantal, oppervlakte en bevolking. Aan die regeling is sinds 1957 weinig veranderd. De Conferentie merkt op dat er nog maar 20 LGO zijn, uiterst verspreid gelegen insulaire gebieden met in totaal ongeveer 900.000 inwoners. Voorts hebben de meeste LGO te kampen met grote structurele achterstand wegens ernstige geografische en economische handicaps. Daarom is de bijzondere associatieregeling zoals die in 1957 opgezet is, niet meer geschikt om de ontwikkelingseisen van de LGO op een doeltreffende wijze aan te pakken. De Conferentie herhaalt plechtig dat het doel van de associatie bestaat in het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel.
De Conferentie verzoekt de Raad om de associatieregeling overeenkomstig artikel 136 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te herzien tegen februari 2000, met een vierledig oogmerk:
de economische en sociale ontwikkeling van de LGO doeltreffender te bevorderen,
de economische betrekkingen tussen de LGO en de Europese Unie te ontwikkelen,
meer rekening te houden met de diversiteit en de specifieke kenmerken van de onderscheiden LGO, mede wat de vrijheid van vestiging betreft, de doeltreffendheid van het financieel instrument te verbeteren.”