Adviesaanvraag betreffende het kabinetsstandpunt inzake de wenselijkheid van bijzondere bepalingen voor tijdige implementatie van Europese richtlijnen.

Het ontwerpkabinetsstandpunt vormt de neerslag van een heroverweging van het standpunt “Versnelde implementatie van EG- en andere internationale besluiten”, naar aanleiding van kritiek van de Eerste Kamer. Dat eerdere standpunt kwam erop neer dat op sommige beleidsterreinen tijdige implementatie volgens de gewone wetgevingsprocedure voorspelbaar een illusie is. Op die terreinen zou daarom moeten kunnen worden besloten tot het introduceren van een bevoegdheid tot tijdelijke buitenwerkingstelling van wettelijke bepalingen of bepalingen in een algemene maatregel van bestuur bij lagere regeling, onder gelijktijdige vaststelling van de nodige implementatieregels bij die regeling. Zo’n voorziening zou evenwel slechts mogelijk moeten zijn als is voldaan aan zeven randvoorwaarden.(zie noot 1)
Op dit standpunt heeft vooral de Eerste Kamer zware kritiek geuit. De kern van de kritiek betreft de grondwettelijke houdbaarheid van de mogelijkheid om bij ministeriële regeling door de Staten-Generaal aangenomen wetten opzij te zetten.(zie noot 2) Naar aanleiding hiervan is een ontwerp voor een nieuw kabinetsstandpunt geformuleerd. Dit is gebaseerd op drie uitgangspunten:
1o. Adequate reguliere delegatie in plaats van bijzondere bepalingen.
2o. Doelmatig niveau van implementatie en vroegere betrokkenheid van de kamers.
3o. Maatwerkoplossingen voor noodsituaties.

Ook de Raad van State gaat ervan uit dat bij implementatie van richtlijnen in beginsel moet worden aangesloten bij de normale regels voor de verdeling over de regelgevingsniveaus van respectievelijk wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling. Hij maakt echter een aantal opmerkingen bij de uitwerking daarvan en de uitzonderingen daarop in het ontwerp-kabinetsstandpunt. Verder oordeelt de Raad dat het vraagstuk van de te late implementatie onvoldoende wordt geanalyseerd en dat ten onrechte is nagelaten het probleem te benaderen vanuit een meer omvattende visie op de totale communautaire wetgevingsketen, die begint bij de voorbereiding van een richtlijn en die eindigt bij het vaststellen van een implementatieregeling in Nederland. De Raad concludeert dat aanpassing van het ontwerp nodig is.

1. Ontbreken van een analyse
Het is de Raad van State opgevallen dat het ontwerp-kabinetsstandpunt geen analyse van de problematiek van tijdige implementatie, noch een motivering voor gekozen oplossingen bevat. Naar het oordeel van de Raad dient aan het vast te stellen beleid een gedegen analyse van de implementatieproblematiek en van de thans nog bestaande knelpunten bij de implementatie ten grondslag te liggen.(zie noot 3) Daarbij dienen de totstandkoming van Europese regels en de implementatie daarvan in de Nederlandse rechtsorde als onderdelen van één wetgevingsproces te worden beschouwd. De implementatie van Europese regels moet in samenhang met de totstandkoming van die regels en de Nederlandse betrokkenheid daarbij worden bezien. Alleen zo kan worden bereikt dat maatregelen die worden genomen om implementatieachterstanden te voorkomen of weg te werken, niet slechts het karakter van symptoombestrijding hebben.
Naar het oordeel van de Raad mag in een analyse van de implementatieproblematiek ook een prognose aangaande toekomstige Europese wetgeving niet ontbreken. Ingegaan zou moeten worden op de vraagnaar omvang en complexiteit van toekomstige wetgeving. Zal die omvang en complexiteit afnemen nu, met name op het gebied van de interne markt, de integratie reeds ver is voortgeschreden, of (vooral op andere terreinen) juist toenemen. In dat verband zou tevens dienen te worden aangegeven, of en op welke wijze van Nederlandse zijde wordt aangedrongen op de gewenste deregulering, terughoudendheid bij het entameren van nieuwe regelgeving en vereenvoudiging van regelgeving.
Voorts komt het de Raad wenselijk voor dat in het regeringsstandpunt uiteen wordt gezet, hoe dat standpunt bijdraagt aan de ontwikkeling van een Nederlands implementatiestelsel(zie noot 4) en de betekenis daarvan voor een samenhangende Nederlandse inbreng in het Europese wetgevingsproces. De samenhang binnen het geheel van de wetgevingsketen kan niet langer worden genegeerd. Het regeringsstandpunt kan niet losstaan van de aangekondigde reactie op het onderzoek van Besselink c.s., dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft laten uitvoeren naar aanleiding van de motie Jurgens.(zie noot 5)

2. De communautaire wetgevingsketen
Op een groot aantal terreinen heeft het centrum van de besluitvorming, ook inzake wetgeving, zich verplaatst van Nederland naar Europa. Dat aantal neemt vooralsnog alleen maar toe. Nederland heeft een deel van de beslissingsmacht ten aanzien van het eigen territoir en zijn bewoners overgedragen, maar heeft daar medebeslissingsrecht over het grotere Europese geheel voor in de plaats gekregen. Dit laat de posities van de Nederlandse staatsinstellingen met betrekking tot aan Europa gerelateerde wetgeving niet onaangetast. Het onderwerp dat in het ontwerp-kabinetsstandpunt aan de orde is, betreft dan ook een constitutioneel vraagstuk en niet slechts een van wetgevingstechniek.
Doordat deze verandering zich geleidelijk in de loop van vele jaren heeft voltrokken, en wellicht ook doordat het debat over “Europa” in Nederland toch al niet sterk was ontwikkeld, is slechts in beperkte mate nagedacht over de blijvende gevolgen die Europa heeft of zou moeten hebben voor de positie, het functioneren en de onderlinge verhouding van de Nederlandse staatsinstellingen.(zie noot 6)
Op Europees niveau krijgt de rol van de nationale parlementen thans meer aandacht. Gewezen kan worden op de betrokkenheid van vertegenwoordigers van de nationale parlementen in de Conventie en de voorstellen inzake de positie van de nationale parlementen in het ontwerp voor een Europese Grondwet.
De toegenomen Europeanisering van de beleids- en besluitvorming brengt mee dat de betekenis van de wetgevingsprocedure in dit verband verandert. De rol van de regering verschuift van nationale medewetgever in de richting van die van Europees onderhandelaar, terwijl de rol van de Staten-Generaal verschuift van medewetgever in de richting van die van “mandaatgever” en controleur. Deze verschuiving heeft ook gevolgen voor de rol van andere actoren in het wetgevingsproces, zoals adviesorganen.
Incidenteel zijn maatregelen getroffen om het functioneren van Nederlandse staatsinstellingen beter af te stemmen op Europa. Zo worden alle JBZ-raden (derde pijler) voorbereid in samenspraak met de Staten-Generaal. Gewezen kan voorts worden op de BNC-procedure(zie noot 7) en op het voornemen van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken om in voorkomend geval voorlichting te vragen aan de Raad van State over Europese ontwerpregels.(zie noot 8)
Het verschijnsel dat allerlei zaken niet meer louter worden beheerst door (autonoom) nationaal recht maar door een combinatie van communautair recht en nationale uitvoeringsregels , heeft echter zo’n vlucht genomen dat deze vorm van regelgeving moet worden gezien als een structureel fenomeen. Dit fenomeen, dat kan worden aangeduid als ‘communautaire wetgevingsketen’, zal als zodanig in zijn geheel moeten worden doordacht op de vraag welke rol welke Nederlandse actoren dienen te spelen in de verschillende fasen van deze keten, die begint met de voorbereiding van Europese regels en die eindigt met de vaststelling van nationale implementatieregels.
Een analyse van deze totale wetgevingsketen zal moeten uitmonden in een visie op de wenselijk geachte inrichting van deze keten en de verschillende onderdelen daarvan. Tegen die achtergrond kan vervolgens een weloverwogen standpunt worden bepaald over het laatste onderdeel van de keten, de wijze van implementatie.

De Raad wijst thans reeds op enkele punten die van belang kunnen zijn bij het ontwikkelen van deze visie. Ze hebben alle te maken met het tijdig ondernemen van de nodige actie. Het tijdig betrekken van de verschillende actoren, op het juiste niveau en met de vereiste deskundigheid, bij de Nederlandse standpuntbepaling in de Europese besluitvorming is van belang voor de Nederlandse inbreng eerst en voor de implementatie naderhand. Tijdige betrokkenheid van de verschillende actoren in de wetgevingsketen kan een mes zijn dat aan twee kanten snijdt: betrokkenheid ten tijde van de totstandkoming van Europese regels en tijdig debat binnen het juiste forum, ook over de te varen koers bij de implementatie kunnen ertoe leiden dat de implementatie tot minder discussies aanleiding geeft en sneller kan worden afgerond. Tegelijkertijd kan vervroeging van het debat ertoe leiden dat eerder wordt nagedacht over de implementatie van de Europese regeling, hetgeen kan bijdragen aan het eerder in gang zetten van het implementatieproces zelf.

a) Tijdige inbreng bij de voorbereiding
Om de Nederlandse inbreng zoveel mogelijk het resultaat te laten zijn van adequate (nationale) besluitvorming, is tijdigheid van groot belang; daarop kan niet genoeg de nadruk worden gelegd. De Europese besluitvorming wacht niet op Nederland. Dit betekent allereerst dat het besluitvormingsproces op nationaal niveau direct na de indiening van het voorstel door de Commissie in gang moet worden gezet. De Visitatiecommissie wetgeving wees al eerder op het grote belang van het tijdig, dat wil zeggen van meet af aan, betrekken van wetgevingsjuristen bij de voorbereiding van een richtlijn, dit zowel met het oog op de kwaliteit van de richtlijn zelf – te denken valt aan zaken als eenvoud, consistentie en terughoudendheid – als op het bewaken van de relatie tussen bestaande Nederlandse wettelijke voorschriften en bij wege van implementatie van de richtlijn straks te ontwerpen regels.(zie noot 9)
De Raad wijst er voorts op, dat de Staten-Generaal niet hoeven te wachten met de eigen standpuntbepaling en eventuele consultaties van derden tot de regering een (voorlopig) standpunt kenbaar heeft gemaakt. Dat geldt ook voor het door de regering in gang zetten van andere eventueel noodzakelijk geachte consultaties en adviezen.

b) Parlementaire procedure
De huidige regels staan niet in de weg aan het vroegtijdig informeren van de Kamers en aan debatten met de regering over de Nederlandse inbreng bij de voorbereiding van een richtlijn. De Raad acht een meer structurele opzet van de samenwerking tussen regering en Staten-Generaal bij de voorbereiding van Europese wetgeving evenwel gewenst. Hij adviseert in het kabinetsstandpunt op plannen en mogelijkheden dienaangaande nader in te gaan. Beschouwingen daarover dienen naar het oordeel van de Raad mede te worden geplaatst in de sleutel van de inlichtingenplicht van artikel 68 van de Grondwet en van daarop betrekking hebbende moties, waaronder de motie Berg c.s. van 1967 inzake voorafgaande raadpleging van de Staten-Generaal.(zie noot 10) In deze uiteenzetting zou tevens aandacht kunnen worden besteed aan de praktijk ter zake in andere landen van de Europese Unie.(zie noot 11)
De Raad acht nadere regeling van bedoelde samenwerking in de Grondwet niet noodzakelijk. Dit neemt niet weg dat van een visie op de communautaire wetgevingsketen de betrokkenheid van de Kamers een essentieel onderdeel vormt. Ruimere delegatiemogelijkheden voor implementatieregelgeving mogen dan wellicht de doelmatigheid in de besluitvorming dienen maar staan dwars op de noodzaak de Kamers meer te betrekken bij de Europese regelgeving en bij de consequenties daarvan voor de nationale wetgeving. De Raad wijst op een aantal punten van inhoudelijke en procedurele aard die zijns inziens in elk geval om nadere overweging vragen:
— de selectie van onderwerpen waarbij vanaf het allereerste begin betrokkenheid van de Kamers van belang wordt geacht;
— de eventuele consequenties van het verschil in positie tussen Eerste en Tweede Kamer;
— de verhouding tussen de Gemengde Commissie Toepassing Subsidiariteit van de beide Kamers, de Vaste Commissie voor Europese Zaken respectievelijk de Commissie Europese Samenwerkingsorganisaties en de vaste commissies voor de verschillende vakdepartementen;
— de mogelijkheid voor hernieuwd overleg indien de ontwikkelingen daartoe aanleiding geven;
— de vraag naar de binding van de regering aan de uitkomsten van het overleg en de procedurele consequenties voor de Kamers zelf, mede in het licht van de dynamiek van de Europese besluitvorming en gelet op de Europeesrechtelijke randvoorwaarden bij de implementatie naderhand;
— voor de richtlijnen die door Raad en Europees Parlement gezamenlijk worden vastgesteld, de verhouding tussen de bevoegdheden van het nationale en die van het Europese Parlement en eventuele samenwerking tussen beide;
— de wijze waarop het een en ander zijn beslag zou kunnen krijgen in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Reglement van Orde van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

c) Adviseurs
Bij het doordenken van de communautaire wetgevingsketen zal ook moeten worden bezien in welke gevallen en op welke momenten de inbreng van adviescolleges het meest passend en effectief kan zijn. Het betreft niet noodzakelijkerwijze alleen de Raad van State en zijn afdelingen, maar evenzeer de andere colleges van advies. Ook zal daarbij aandacht moeten worden besteed aan de vraag of dit moet leiden tot aanpassing van de thans geldende wettelijke regelingen van adviescolleges.

3. Implementatievragen
De implementatieprocedure vormt een onlosmakelijk onderdeel van de totale communautaire wetgevingsketen, zoals hiervoor is uiteengezet. Er is een directe relatie tussen de organisatie van de Nederlandse inbreng bij de opstelling van een richtlijn en de kwaliteit (waarvan snelheid een element is) van de latere implementatie.
Waar het voorgelegde ontwerp-kabinetsstandpunt in het bijzonder betrekking heeft op methoden en snelheid van implementatie, zal de Raad daarop hier verder ingaan.

a) Termijnen voor implementatie
Richtlijnen komen niet als een verrassing vanuit het verre Europa op Nederland af. De Nederlandse regering is zelf betrokken bij de totstandkoming van de om te zetten regels, hetzij door de vertegenwoordiging in de Raad van Ministers, hetzij door de Nederlandse vertegenwoordiging in de comitologieprocedure. Bij de totstandkoming van een richtlijn kan (en moet) dan ook al worden nagedacht over de gevolgen voor Nederland en derhalve over de implementatie inclusief de daarvoor noodzakelijke termijn. Zo nodig moet op dat moment een langere implementatietermijn worden bepleit. Dan ook kan reeds met de voorbereiding van de implementatie worden begonnen. Wel stelt dat hoge eisen aan de deskundigheid en interactie van de Nederlandse vertegenwoordiging bij de onderhandelingen en met het thuisfront.

b) Tijdig beginnen
Korte implementatietermijnen vormen echter slechts ten dele de oorzaak van de knelpunten ten aanzien van tijdige implementatie. De praktijk laat zien dat het implementatieproces dikwijls te laat in gang wordt gezet. Zo worden herhaaldelijk implementatievoorstellen pas na verloop van een lange periode na het vaststellen van de Europese regeling aan de Raad voor advies aangeboden. Het komt zelfs regelmatig voor dat implementatievoorstellen pas na verloop van de implementatietermijn voor advies aan de Raad worden aangeboden. Dit wijst erop dat het implementatieproces ten departemente te langzaam op gang is gekomen of te traag is verlopen. Ook kan niet worden gezegd dat vertragingen bij de implementatie in hoofdzaak te wijten zijn aan de lange formele wetgevingsprocedure: een groot deel van de gevallen van te late implementatie betreft algemene maatregelen van bestuur.
Op de ministeries zullen, zoals de Raad in zijn advies over het kabinetsstandpunt uit 1999 reeds adviseerde(zie noot 12), dan ook de nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat het voorbereidingsproces tijdig in gang wordt gezet.
In het kader van de rapportage door de Visitatiecommissie wetgeving en de acties naar aanleiding daarvan zijn op dit punt enkele concrete suggesties gedaan, die in dit verband als eerste aanzet kunnen worden beschouwd.(zie noot 13)

c) Verhouding wet – algemene maatregel van bestuur – ministeriële regeling
Naar het oordeel van de Raad moet bij de implementatie van Europese richtlijnen in beginsel worden vastgehouden aan de normale regels die gelden voor het antwoord op de vraag of regeling bij wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling dient te geschieden. Zoals de Raad reeds eerder opmerkte, is ook de controle op de regelgeving door de volksvertegenwoordiging immers in het geding.(zie noot 14) In de aanwijzingen 20 tot en met 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) zijn de regels kort samengevat.
Het ontwerp-kabinetsstandpunt lijkt op het eerste gezicht dezelfde visie aan te hangen, getuige het eerste uitgangspunt. Onder het tweede uitgangspunt wordt daaraan echter afgedaan, door ruimere mogelijkheden tot delegatie aan ministers (ministeriële regeling) en aan de regering (algemene maatregel van bestuur) te formuleren dan die waarvan normaliter wordt uitgegaan; dit overigens in afwijking van aanwijzing 339 Ar, die wel aansluit bij het normale systeem.
In de eerste plaats dient het primaat van de wetgever te worden gerespecteerd ook daar waar de Grondwet niet uitdrukkelijk dwingt tot vaststelling van bepalingen bij wet, bijvoorbeeld in verband met het beperken van grondrechten, het vaststellen van punitieve sancties of het scheppen van medebewindsverhoudingen.
In de tweede plaats is het voor de eenheid en consistentie van de Nederlandse wetgeving van groot belang dat de implementatieregeling een samenhangend geheel vormt met de overige Nederlandse wetgeving op hetzelfde terrein. Dit maakt het onwenselijk om voor de implementatie van Europese regelingen op een ander niveau regels vast te stellen dan het wettelijke stelsel waarvan die regels deel gaan uitmaken. Versnelling van de implementatie biedt, de hierna te bespreken noodsituaties daargelaten, geen zelfstandige rechtvaardiging voor afwijkende delegatiemethoden. De Raad wijst er in dat verband op dat de praktijk heeft aangetoond dat wetten zo nodig zeer snel tot stand kunnen worden gebracht. In dit verband herinnert hij ook aan de belangrijke aanwijzing 337 Ar, die wil dat in een wetsvoorstel dat strekt tot implementatie van een richtlijn, niet tevens andere onderwerpen worden opgenomen. Voor deze andere onderwerpen dient, ook indien regeling daarvan noodzakelijk of wenselijk is, een afzonderlijk wetsvoorstel te worden ingediend met zijn eigen tempo van behandeling. Is wettelijke regeling van een bepaald onderwerp wel wenselijk maar niet strikt noodzakelijk, dan kan de implementatie spoedshalve bij lagere regeling geschieden, doch het is dan wel gewenst dat vervolgens zo spoedig mogelijk alsnog een wetsvoorstel wordt ingediend. Brengt een heel korte implementatie- of uitvoeringstermijn mee dat een voorstel reeds (in ontwerp) aan de Raad moet worden voorgelegd voordat de betrokken richtlijn of verordening definitief is vastgesteld, dan zal de Raad zich daartegen niet verzetten.(zie noot 15)
In de derde plaats dient te worden bedacht dat de beperking van het middel van de ministeriële regeling tot het vaststellen van voorschriften van technische en administratieve aard (afgezien van zeer spoedeisende regelingen, die dan echter van tijdelijke aard plegen te zijn) niet alleen is ingegeven door de status van de ministeriële regeling maar ook door het ervaringsgegeven dat er een significant verschil in kwaliteit pleegt te zijn tussen wetten en algemene maatregelen van bestuur enerzijds en ministeriële regelingen anderzijds.(zie noot 16)
Op grond van het vorenstaande beveelt de Raad aan bij het tweede uitgangspunt te volstaan met een beschrijving van de gebruikelijke bevoegdheidsregels. De Raad vraagt daarbij nog wel aandacht voor het feit dat de thans geldende implementatiepraktijk ertoe kan leiden dat de implementatie plaatsvindt op een ander wetgevingsniveau dan het niveau van Europese regelgeving. Is er bij de Europese regelgeving gekozen voor het niveau van gedelegeerde wetgeving, dan zou dat ervoor kunnen pleiten om, indien het Nederlandse rechtsstelsel dat toelaat, ook voor de implementatie daarvan voor het gedelegeerde niveau te kiezen.

d) Maatregelen voor noodsituaties
Het ontwerp-kabinetsstandpunt brengt als laatste punt naar voren dat het ook bij een voortvarende implementatiepraktijk kan voorkomen dat in een bijzonder geval bijzondere maatregelen nodig blijken. Dat kan inderdaad niet worden uitgesloten. Of een dergelijk geval zich inderdaad voordoet en de voorgestelde implementatiemaatregelen noodzakelijk en adequaat zijn, zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld.
In dit verband merkt de Raad op dat de voorgestelde wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet, waarover de Raad recent advies heeft uitgebracht(zie noot 17), veeleer een voorbeeld is van zo’n noodsituatie dan van een adequate reguliere delegatie, als hoedanig het voor¬stel thans wordt opgevoerd. Daarom adviseert de Raad dit voorstel niet te noemen als voorbeeld bij het eerste uitgangspunt, maar bij het derde.

4. Conclusies
De Raad concludeert dat het ontwerp-kabinetsstandpunt inzake tijdige implementatie van Europese richtlijnen een analyse van de bestaande problemen en de ontwikkeling van een visie op de gehele communautaire wetgevingsketen behoeft, en voor het overige op onderdelen zou moeten worden aangepast.

Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen bezwaar.

De Vice-President van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 augustus 2004

1. Het advies van de Raad is veelomvattend, heeft een principiële strekking en bevat een aantal interessante noties. De constatering daarbij dat de brief waarover advies werd gevraagd geen diepgaande analyse van de problematiek van tijdige implementatie bevat, is juist. Dit hangt samen met het feit dat de brief de door de Raad gewenste benadering van de problematiek in den brede ook niet beoogt. Zoals aangegeven in de laatste alinea van de brief ziet het kabinet daarvoor immers een belangrijke rol weggelegd voor het eerder aangekondigde meer fundamentele kabinetsstandpunt ter uitvoering van de motie Jurgens (1).
De aanleiding voor déze brief is dat bij de behandeling van een tweetal wetsvoorstellen in de Eerste Kamer bleek dat uitvoering van door een eerder kabinet vastgesteld wetgevingsbeleid in die Kamer op groot bezwaar stuit. Hierdoor ontstond de noodzaak op korte termijn te laten weten in hoeverre het kabinet afstand neemt van het eerder vastgestelde beleid. De kernboodschap van de brief is dat dit kabinet besloten heeft af te zien van bevordering van tijdige implementatie door het opnemen van bijzondere delegatiebepalingen in nieuwe wetsvoorstellen. Ook wordt duidelijk stelling genomen tegen delegatie zonder beperking naar onderwerp.
Achtergrond van de adviesaanvraag was met name dat het hierbij gaat om algemene uitgangspunten van wetgevingsbeleid.

In de voorbereiding van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie Jurgens zal aandacht geschonken worden aan de door de Raad aan de orde gestelde aspecten, waaronder de ‘communautaire wetgevingsketen benadering’. Voor zover onvoldoende materiaal beschikbaar is voor analyse van de thans nog bestaande knelpunten bij de implementatie of voor een prognose van omvang en complexiteit van toekomstige Europese wetgeving zal in dat kader nog aanvullend onderzoek kunnen worden verricht.

2. Terecht vestigt de Raad de aandacht op de noodzaak Europese en nationale besluitvormingsprocessen in samenhang te (blijven) bezien.

2a. Uit het feit dat de Raad het belang benadrukt van het direct na indiening van een Commissievoorstel in gang zetten van het nationale besluitvormingsproces kan instemming met de huidige vormgeving van de BNC-procedure worden afgeleid. Ook is zowel tijdige betrokkenheid van wetgevingsjuristen als het in de totstandkomingsfase van de richtlijn vast starten van consultatie- en adviesprocedures staand beleid (2). Gelet op de aanhoudende implementatieachterstanden moet echter erkend worden dat dit beleid onvoldoende resultaat geeft. Onbekend is of dat primair komt doordat de maatregelen in de praktijk onvoldoende worden uitgevoerd of doordat de maatregelen op zichzelf te kort schieten om het beoogde doel – tijdige implementatie – te bereiken. Indien het laatste het geval is, is er mogelijk aanleiding om over te gaan tot structurele wijzigingen in de nationale wetgevingsprocedure. In het kader van het eerder genoemde kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie Jurgens zal dit aan de orde komen. De recente sterke toename van de achterstanden is vermoedelijk overigens mede een naijleffect van twee kort op elkaar volgende demissionaire periodes.

2b. Onlangs besloot de ministerraad dat de eerstverantwoordelijke minister BNC-fiches bij Commissievoorstellen waarbij het zich laat aanzien dat te zijner tijd een wetsvoorstel ingediend zal moeten worden met een aparte brief aan de Staten-Generaal aanbiedt. De desbetreffende bewindspersoon kan in de brief aard en inhoud van de voorziene formele wetswijziging toelichten, zodat eventueel gewenst inhoudelijk overleg met de betrokken vaste Kamercommissie tijdig kan plaatsvinden (3). Of in aanvulling hierop een nog meer structurele opzet van de samenwerking tussen regering en Staten-Generaal noodzakelijk is, zo ja hoe die vormgegeven wordt en of daarbij wijziging van de Grondwet aan de orde is, is bij uitstek materie voor het eerder genoemde kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie Jurgens.

2c. Ook het meest geschikte moment van inbreng van adviescolleges is materie voor het eerder genoemde kabinetsstandpunt naar aanleiding van de motie Jurgens. Ik wijs er overigens op dat in titel 1.2 van de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van andere adviescolleges dan de Raad van State reeds de mogelijkheid geschapen is een geschikter moment van inbreng te kiezen dan de totstandkoming van de nationale implementatiewetgeving.

3a. Het BNC-fiche besteedt in beginsel standaard aandacht aan de haalbaarheid van de implementatietermijn. Zonodig wordt dit ook tot punt van onderhandeling gemaakt. Daarbij zal een rol kunnen spelen het Interinstitutioneel Akkoord met betrekking tot de kwaliteit van de communautaire wetgeving dat een passende periode van omzetting voorstaat (4). In de dynamiek van de Europese besluitvorming blijkt het echter niet altijd mogelijk ook daadwerkelijk een langere implementatietermijn in het uiteindelijke besluit opgenomen te krijgen. Met de Raad meen ik overigens dat korte implementatietermijnen slechts ten dele als oorzaak kunnen worden aangemerkt.

3b. In het verleden bestond wellicht nog wel eens de indruk dat het concipiëren van deugdelijke implementatiewetgeving als vorm van ‘uitvoering’ eenvoudig is. Zowel procedureel als inhoudelijk blijkt implementatiewetgeving echter vaak gecompliceerder dan nationaal geïnspireerde wetgeving: er moet aansluiting gezocht worden bij een dwingend voorgeschreven structuur die voor alle of de meeste lidstaten acceptabel was. Men is dus niet meer vrij om de materie te regelen zoals het het beste uitkomt. Daar komt bij dat structuur en terminologie van de betrokken communautaire wetgeving vaak niet aansluiten bij wat er nationaal al is, dat bedoeling en tekst van richtlijnbepalingen soms vragen oproepen, dat de richtlijn de nationale indeling in bepaalde wetgevingscomplexen met de bijbehorende verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden soms doorbreekt etc. etc. De bewustheid hiervan is naar mijn mening inmiddels echter wel gemeengoed, evenals het inzicht dat tijdig begonnen moet worden en dat de voortgang dient te worden bewaakt.

Dat wil zeker niet zeggen dat dat ook in alle gevallen goed gaat. De opmerkingen van de Raad over het belang van tijdig beginnen kunnen dan ook alleen maar worden onderschreven. Waar de Raad constateert dat het regelmatig voorkomt dat implementatievoorstellen pas na verloop van de implementatietermijn aan hem worden aangeboden, is sprake van een evident onwenselijke gang van zaken. Niets weerhoudt de betrokkenen ervan vóór de formele vaststelling van de betrokken richtlijn te beginnen met het opstellen van ontwerpregelgeving en de praktijk wijst uit dat dat vaak ook nodig is. Dit inzicht vormt de basis voor de nieuwe tekst voor Aanwijzing 335 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Onlangs adviseerde de Raad over het ontwerp (5) en naar verwachting zal de aanwijzing als deel van de ‘zesde wijziging’ op korte termijn in werking kunnen treden. De nieuwe aanwijzing bepaalt dat een wetsvoorstel ter implementatie 18 maanden voor afloop van de implementatietermijn aan de ministerraad dient te worden voorgelegd. Voor een ontwerp algemene maatregel van bestuur geldt hiervoor een termijn van negen maanden. Indien de implementatietermijn bij vaststelling korter is dan 18 respectievelijk negen maanden moet het wetsvoorstel respectievelijk de ontwerp algemene maatregel van bestuur binnen twee maanden na die vaststelling aan de ministerraad worden voorgelegd. Navolging van deze nieuwe Aanwijzing zal het probleem voor een belangrijk deel moeten kunnen ondervangen.

Bijzondere aandacht verdient in dit verband ook de voorhangprocedure waarbij een vastgestelde algemene maatregel van bestuur aan het parlement wordt overgelegd en het parlement binnen een bepaalde termijn kan verlangen dat het onderwerp bij wet moet worden geregeld. Nadeel hiervan is dat in voorkomende gevallen op een te laat tijdstip - na afronding van de procedure voor vaststelling van een algemene maatregel van bestuur - duidelijk wordt dat ook nog de procedure voor vaststelling van een wet in formele zin doorlopen zal moeten worden. Op dat moment is tijdige implementatie veelal niet meer haalbaar. Toepassing van deze procedure bij implementatie moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Indien de procedure toch noodzakelijk is, zou gekozen kunnen worden voor een procedure waarbij het parlement in een zo vroeg mogelijk stadium te kennen kan geven dat implementatie bij wet dient te geschieden.

3c. Anders dan de Raad meen ik dat de strekking van het huidige Aanwijzing 339 wel degelijk is dat ter implementatie delegatie ‘eerder’ (en dus naar een lager niveau van regelgeving) in aanmerking komt dan in ‘het normale systeem’ toelaatbaar zou zijn (6). De toelichting bij die aanwijzing stelt ook dat het karakter van implementatiewetgeving meebrengt dat aan het primaat van de wetgever een ‘andere invulling’ kan worden gegeven. Daarnaast kan nog gewezen worden op aanwijzing 26, tweede lid, dat expliciet de gevallen waarin normaal gesproken gekozen kan worden voor delegatie aan een minister (administratieve aard, uitwerking van details, frequente wijziging, verwachting van noodzaak tot snelle vaststelling) uitbreidt tot implementatie die behoudens op ondergeschikte punten geen ruimte laat voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard (7). Het is dan ook niet zozeer ‘versnelling’ van implementatie als wel het feit dat de inhoudelijke keuzeruimte vaak beperkt is waardoor het wat ruimere delegatiebeleid wordt gerechtvaardigd. Genoemde aanwijzingen expliciteren die relatie met de geringere beleidsruimte ook.

De brief beoogt dus geen verruiming van het thans bestaande delegatiebeleid zoals dat is neergelegd in de huidige Aanwijzingen. Wel kan gesteld worden dat het standpunt de door de Aanwijzingen geboden ruimte op de volgende punten verder invult:
1. uiteengezet wordt dat indien Aanwijzing 26, tweede lid, delegatie naar het niveau van ministeriële regeling toelaat, dit ook de voorkeur verdient;
2. uiteengezet wordt dat indien de (reguliere afwegingskaders van) Aanwijzingen 22, 23 of 24 niet noodzaken tot implementatie bij wetgeving in formele zin, dit kabinet om doelmatigheidsredenen aan implementatie bij algemene maatregel van bestuur de voorkeur geeft;
3. waar de delegatiesystematiek in de wetgeving in formele zin thans nog niet in overeenstemming is met die uitgangspunten kan overwogen worden om - indien voorzien wordt dat dit problemen op zal leveren – een wetsvoorstel tot aanpassing van de delegatiesystematiek in te dienen. Een voorbeeld van een dergelijk wetsvoorstel is het onlangs ingediende voorstel voor een wet totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie (8).

De door de Raad geschetste inconsistentie tussen beide uitgangspunten doet zich dus niet voor.

De vraag naar welk niveau van regelgeving gedelegeerd zou moeten worden, dient in mijn beleving overigens duidelijk onderscheiden te worden van de vraag hoe een delegatiebepaling vervolgens moet worden geformuleerd. Hierover zijn de Aanwijzingen summier (9), maar beoogt de brief een strikte lijn weer te geven die ten opzichte van de langzaam gegroeide praktijk juist een verscherping van het delegatiebeleid genoemd kan worden. Het kabinet zal ‘open einde delegatie’ immers niet meer toestaan, dat wil zeggen geen grondslag in wetsvoorstellen opnemen om gedelegeerd regelgeving vast te kunnen stellen voor wat de communautaire wetgever in de toekomst ook maar moge besluiten. Door concrete onderwerpen in de delegatiebepaling te moeten noemen wordt aan de medewetgever duidelijk gemaakt waarover volgens het voorstel gedelegeerde regelgeving zal kunnen worden vastgesteld.

3d. Bij de in de brief bedoelde maatwerkoplossingen voor noodsituaties, gaat het uitdrukkelijk niet om ontoereikende reguliere delegatiebepalingen. In een dergelijk geval – waarop punt 1 en het eerste deel van de eerste alinea van punt 3 van de brief zien– dienen dergelijke bepalingen volgens de normale daarvoor geldende procedures te worden ingevoegd. Vandaar dat het belangrijk is hier tijdig alert te zijn, zoals de brief ook benadrukt. Als zich echter, met inachtneming van het bovengenoemde, een situatie voordoet waarin het is uitgesloten tijdig op het juiste niveau te implementeren, dàn bestaat er een noodsituatie waarin naar bevind van zaken moet worden gehandeld. Te denken valt bijvoorbeeld aan een richtlijn of verordening die de Europese Commissie zelfstandig, krachtens een eigen bevoegdheid heeft vastgesteld, en een zeer korte implementatietermijn heeft terwijl voor implementatie wetswijziging noodzakelijk is. In dat concrete geval moet snel een ad hoc oplossing gevonden worden.

Het in het advies van de Raad genoemde wetsvoorstel (Wetsvoorstel totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommuncatie) is geen voorbeeld van zo’n incidentele noodsituatie. Een voorbeeld is het daarentegen van wetswijziging met het oog op het tijdig totstandbrengen van adequate reguliere delegatiebepalingen. Het wetsvoorstel beoogt immers weliswaar een urgent probleem op te lossen, maar het blijft een structurele oplossing voor een structureel probleem. Vandaar dat het wetsvoorstel genoemd blijft als voorbeeld van het totstandbrengen van adequate reguliere delegatiebepalingen (punt 1 van de brief ) en niet als voorbeeld van een noodsituatie (punt 3 van de brief ).

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken in te stemmen met toezending van het advies van de Raad van State en het nader rapport aan de beide Kamers der Staten-Generaal, waarna de brief met de beschrijving van het standpunt van het kabinet wordt verzonden aan de Eerste Kamer en in afschrift aan de Tweede Kamer.

De Minister van Justitie

---

(1) Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VI, nr.65.
(2) Kamerstukken I 1998/99, 25 533, nr.11b.
(3) Aldus reeds het advies van de Raad van State van 23 april 1999 inzake het concept-kabinetsstandpunt "Versnelde implementatie van EG- en andere internationale besluiten" (Kamerstukken II 1998/99, 26200 VI, B).
(4) Mr. T. Koopmans, Kwaliteit van de Europese regels: een nabeschouwing, in: kwaliteit van de Europese regels, symposium Raad van State april 2001 (www.raadvanstate.nl)
(5) Besselink e.a., De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, Europa Law Publishing, Groningen 2002). Motie in de Eerste Kamer der Staten-Generaal van het lid Jurgens e.a. (Kamerstukken I 2000/01, 26 200 VI, nr. 37, later vervangen door nr. 37b).
(6) Te vermelden valt hier echter wel het in noot 4 genoemde onderzoeksrapport van Besselink c.s. Naar aanleiding van dit rapport heeft de Staatsrechtkring een aantal opstellen doen verschijnen: Broeksteeg e.a., De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie, Publicaties van de Staatsrechtkring no. 23, Kluwer, 2003.
(7) BNC staat voor Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, Kamerstukken II, 22 112).
(8) Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken van 19 juni 2003 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (eu03000126).
(9) Eindrapport van de Visitatiecommissie wetgeving “Van wetten weten”, april 2002.
(10) Zie hierover het in noot 4 genoemde rapport, blz. 61 – 64.
(11) Zie ook blz. 64 – 67 van genoemd rapport.
(12) Kamerstukken II 1998/99, 26 200, VI, B, punt 2.
(13) Kamerstukken II, 29 349, nr.1, paragraaf 3.4.
(14) Kamerstukken II 1998/99, 26 200, VI, B, punt 3.
(15) Zie bijvoorbeeld het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel implementatie richtlijn energiebelastingen (Kamerstukken II 2003/04, 29 207, nr. 4).
(16) W. Voermans en Ph. Eijlander, Rapport Onderzoek kwaliteit van ministeriële regelingen, Tilburg 2002.
(17) Advies van de Raad van State van 3 februari 2004 inzake Wetsvoorstel totstandkoming en implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie (nr. W10.03.0551/II).