Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de overheveling van toelatingstaken van de regionale politiekorpsen naar de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de gemeenten, met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.04.0016/I
- Datum advies
- 27 februari 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 11 mei 2004, nr 89
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de overheveling van toelatingstaken van de regionale politiekorpsen naar de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de gemeenten, met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 15 januari 2004, no.04.000100, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de overheveling van toelatingstaken van de regionale politiekorpsen naar de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de gemeenten, met nota van toelichting.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar is van oordeel dat regeling bij wet op haar plaats is. Hij is van oordeel dat in verband daarmee niet positief over het ontwerpbesluit kan worden geadviseerd.
1. Het voorgestelde artikel 1.4, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 maakt ook mandaat door de minister aan de burgemeesters mogelijk. Uit de toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat sommige taken die tot dusver aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie waren voorbehouden en die door of namens de korpschefs werden uitgevoerd, worden overgeheveld naar de gemeenten. Deze zullen fungeren als “frontoffice”, waar reguliere aanvragen om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kunnen worden ingediend, registratie plaatsvindt en documenten worden uitgereikt. Als uitgangspunt geldt dat de gemeenten niet worden belast met inhoudelijke beslissingen. Deze worden – namens de minister - genomen door de IND, nadat het dossier door de gemeente is doorgezonden.
De Raad maakt hieruit op dat de burgemeester geen besluiten zal nemen namens de minister, hij verricht slechts feitelijke handelingen namens de minister. Van mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb is dan geen sprake. Voor een dergelijk mandaat biedt de Vreemdelingenwet 2000 overigens ook geen basis.
Denkbaar zou zijn dat in de Vreemdelingenwet 2000 een grondslag wordt opgenomen voor het opdragen van genoemde taken aan door de gemeentebesturen aan te wijzen ambtenaren, die deze taken zullen moeten uitvoeren volgens door de minister te geven instructies.
De Raad voegt daaraan toe dat ook voor rechtstreekse machtiging van de minister aan gemeenteambtenaren een voorziening in de wet noodzakelijk is, omdat de gezagsverhouding van het gemeentebestuur naar de desbetreffende gemeenteambtenaren wordt doorkruist.
De Raad adviseert de overheveling van taken wettelijk te regelen door een voorziening in de Vreemdelingenwet 2000.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 maart 2004
1. Anders dan de Raad veronderstelt, hebben de over te hevelen taken in juridische zin betrekking op het nemen van besluiten, zodat sprake is van mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb. De overheveling heeft met name betrekking op de verstrekking van een zogeheten bescheid rechtmatig verblijf. Het verstrekken van een zodanig bescheid of de weigering een zodanig bescheid te verstrekken is een beschikking in de zin van de Awb (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, p. 27 en Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, p. 22). Dit neemt uiteraard niet weg dat in het kader van het nemen van besluiten enige handelingen van feitelijke aard zullen moeten worden verricht, maar dergelijke handelingen kunnen uiteraard niet los worden gezien van de bevoegdheid om besluiten te nemen. Nu de aan de Raad gezonden nota van toelichting kennelijk het misverstand heeft kunnen wekken dat slechts sprake is van feitelijke handelingen, is de passage hierover in de hiervoor vermelde zin aan de nota van toelichting aangepast. Daarbij zij nog opgemerkt dat met de mededeling in de toelichting dat als uitgangspunt geldt dat de gemeenten niet worden belast met inhoudelijke beslissingen, niet meer is bedoeld te zeggen dan dat de gemeenten niet zullen worden belast met beslissingen die (verdergaande) inhoudelijke kennis van het vreemdelingenrecht vergen en waarvoor de gemeenten niet bij uitstek toegerust zijn. Daarbij moet met name worden gedacht aan beslissingen op aanvragen om een verblijfsvergunning. De afgifte van een bescheid rechtmatig verblijf vergt geen inhoudelijke beslissing in hierbedoelde zin. Waar sprake is van rechtmatig verblijf wordt door de gemeente een bescheid rechtmatig verblijf verstrekt. Het gaat hier in wezen om een gebonden beschikking.
Het is juist dat de Vreemdelingenwet 2000 geen uitdrukkelijke grondslag biedt voor een mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb. Bij de totstandkoming van de Vreemdelingenwet 2000 is bewust afgezien van een dergelijke uitdrukkelijke grondslag voor mandaatverlening aan (toen uitsluitend) de korpschef en de bevelhebber van de Koninklijke marechaussee. Waar de aard van de bevoegdheid zich niet verzet tegen verlening van mandaat, bestaat die bevoegdheid immers al ingevolge artikel 10:3 Awb (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, onder meer p. 24). Blijkens zijn advies onderschreef de Raad indertijd het oordeel dat mandaat ook zonder uitdrukkelijke grondslag in de Vreemdelingenwet 2000 mogelijk is (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, A, p. 14, onder 11).
In dit licht is er geen aanleiding om met het oog op de overheveling van toelatingstaken aan de burgemeester alsnog in een uitdrukkelijke grondslag voor het mandaat in de Vreemdelingenwet 2000 te voorzien. Daarbij is van belang dat het mandaat aan de burgemeester naar aard en inhoud niet verschilt van het huidige mandaat aan de korpschef. Het gaat hier om dezelfde toelatingstaken, zij het dat de burgemeester minder taken en bevoegdheden krijgt dan de korpschef had, omdat ook de Immigratie- en Naturalisatiedienst een aantal taken overneemt. Voorts gaat het in beide gevallen om een mandaat aan een niet-ondergeschikte. De overheveling van toelatingstaken heeft zodoende uitsluitend tot gevolg dat een deel van het reeds bestaande mandaat aan de korpschef ‘overgaat’ naar de burgemeester.
2. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de nota van toelichting te actualiseren. Aanvankelijk is uitgegaan van een overheveling van taken per 1 april 2004. Inmiddels heb ik besloten tot een kort uitstel en zal van een volledige overheveling van reguliere toelatingstaken op 13 april 2004 sprake zijn. De reden hiervoor was gelegen in de tijd die nodig was om alle noodzakelijke voorbereidingen te treffen. De toelichting is in verband hiermee aangepast.
In de nota van toelichting was voorts aangegeven dat gelet op de omvang van het project is besloten in dit stadium niet tevens de asiel toelatingstaken over te hevelen, maar dat een overheveling van deze taken in de nabije toekomst wel in de rede ligt. Inmiddels is er voor gekozen om één, in omvang beperkte, asiel toelatingstaak over te hevelen. Het gaat om de uitreiking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd asiel. Deze taak wordt nu reeds overgeheveld naar de gemeenten. Dit hangt samen met problemen van logistieke en informatie-technologische aard die zouden ontstaan wanneer dit verblijfsdocument ook na de overheveling van toelatingstaken door de korpschef zouden moeten worden uitgereikt. Het Voorschrift Vreemdelingen 2000 wordt hiertoe gewijzigd. Ook op dit punt is de toelichting aangepast.
Ik moge u hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar is van oordeel dat regeling bij wet op haar plaats is. Hij is van oordeel dat in verband daarmee niet positief over het ontwerpbesluit kan worden geadviseerd.
1. Het voorgestelde artikel 1.4, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 maakt ook mandaat door de minister aan de burgemeesters mogelijk. Uit de toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat sommige taken die tot dusver aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie waren voorbehouden en die door of namens de korpschefs werden uitgevoerd, worden overgeheveld naar de gemeenten. Deze zullen fungeren als “frontoffice”, waar reguliere aanvragen om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kunnen worden ingediend, registratie plaatsvindt en documenten worden uitgereikt. Als uitgangspunt geldt dat de gemeenten niet worden belast met inhoudelijke beslissingen. Deze worden – namens de minister - genomen door de IND, nadat het dossier door de gemeente is doorgezonden.
De Raad maakt hieruit op dat de burgemeester geen besluiten zal nemen namens de minister, hij verricht slechts feitelijke handelingen namens de minister. Van mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb is dan geen sprake. Voor een dergelijk mandaat biedt de Vreemdelingenwet 2000 overigens ook geen basis.
Denkbaar zou zijn dat in de Vreemdelingenwet 2000 een grondslag wordt opgenomen voor het opdragen van genoemde taken aan door de gemeentebesturen aan te wijzen ambtenaren, die deze taken zullen moeten uitvoeren volgens door de minister te geven instructies.
De Raad voegt daaraan toe dat ook voor rechtstreekse machtiging van de minister aan gemeenteambtenaren een voorziening in de wet noodzakelijk is, omdat de gezagsverhouding van het gemeentebestuur naar de desbetreffende gemeenteambtenaren wordt doorkruist.
De Raad adviseert de overheveling van taken wettelijk te regelen door een voorziening in de Vreemdelingenwet 2000.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 31 maart 2004
1. Anders dan de Raad veronderstelt, hebben de over te hevelen taken in juridische zin betrekking op het nemen van besluiten, zodat sprake is van mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb. De overheveling heeft met name betrekking op de verstrekking van een zogeheten bescheid rechtmatig verblijf. Het verstrekken van een zodanig bescheid of de weigering een zodanig bescheid te verstrekken is een beschikking in de zin van de Awb (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, p. 27 en Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, p. 22). Dit neemt uiteraard niet weg dat in het kader van het nemen van besluiten enige handelingen van feitelijke aard zullen moeten worden verricht, maar dergelijke handelingen kunnen uiteraard niet los worden gezien van de bevoegdheid om besluiten te nemen. Nu de aan de Raad gezonden nota van toelichting kennelijk het misverstand heeft kunnen wekken dat slechts sprake is van feitelijke handelingen, is de passage hierover in de hiervoor vermelde zin aan de nota van toelichting aangepast. Daarbij zij nog opgemerkt dat met de mededeling in de toelichting dat als uitgangspunt geldt dat de gemeenten niet worden belast met inhoudelijke beslissingen, niet meer is bedoeld te zeggen dan dat de gemeenten niet zullen worden belast met beslissingen die (verdergaande) inhoudelijke kennis van het vreemdelingenrecht vergen en waarvoor de gemeenten niet bij uitstek toegerust zijn. Daarbij moet met name worden gedacht aan beslissingen op aanvragen om een verblijfsvergunning. De afgifte van een bescheid rechtmatig verblijf vergt geen inhoudelijke beslissing in hierbedoelde zin. Waar sprake is van rechtmatig verblijf wordt door de gemeente een bescheid rechtmatig verblijf verstrekt. Het gaat hier in wezen om een gebonden beschikking.
Het is juist dat de Vreemdelingenwet 2000 geen uitdrukkelijke grondslag biedt voor een mandaat in de zin van artikel 10:1 Awb. Bij de totstandkoming van de Vreemdelingenwet 2000 is bewust afgezien van een dergelijke uitdrukkelijke grondslag voor mandaatverlening aan (toen uitsluitend) de korpschef en de bevelhebber van de Koninklijke marechaussee. Waar de aard van de bevoegdheid zich niet verzet tegen verlening van mandaat, bestaat die bevoegdheid immers al ingevolge artikel 10:3 Awb (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, onder meer p. 24). Blijkens zijn advies onderschreef de Raad indertijd het oordeel dat mandaat ook zonder uitdrukkelijke grondslag in de Vreemdelingenwet 2000 mogelijk is (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, A, p. 14, onder 11).
In dit licht is er geen aanleiding om met het oog op de overheveling van toelatingstaken aan de burgemeester alsnog in een uitdrukkelijke grondslag voor het mandaat in de Vreemdelingenwet 2000 te voorzien. Daarbij is van belang dat het mandaat aan de burgemeester naar aard en inhoud niet verschilt van het huidige mandaat aan de korpschef. Het gaat hier om dezelfde toelatingstaken, zij het dat de burgemeester minder taken en bevoegdheden krijgt dan de korpschef had, omdat ook de Immigratie- en Naturalisatiedienst een aantal taken overneemt. Voorts gaat het in beide gevallen om een mandaat aan een niet-ondergeschikte. De overheveling van toelatingstaken heeft zodoende uitsluitend tot gevolg dat een deel van het reeds bestaande mandaat aan de korpschef ‘overgaat’ naar de burgemeester.
2. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt de nota van toelichting te actualiseren. Aanvankelijk is uitgegaan van een overheveling van taken per 1 april 2004. Inmiddels heb ik besloten tot een kort uitstel en zal van een volledige overheveling van reguliere toelatingstaken op 13 april 2004 sprake zijn. De reden hiervoor was gelegen in de tijd die nodig was om alle noodzakelijke voorbereidingen te treffen. De toelichting is in verband hiermee aangepast.
In de nota van toelichting was voorts aangegeven dat gelet op de omvang van het project is besloten in dit stadium niet tevens de asiel toelatingstaken over te hevelen, maar dat een overheveling van deze taken in de nabije toekomst wel in de rede ligt. Inmiddels is er voor gekozen om één, in omvang beperkte, asiel toelatingstaak over te hevelen. Het gaat om de uitreiking van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd asiel. Deze taak wordt nu reeds overgeheveld naar de gemeenten. Dit hangt samen met problemen van logistieke en informatie-technologische aard die zouden ontstaan wanneer dit verblijfsdocument ook na de overheveling van toelatingstaken door de korpschef zouden moeten worden uitgereikt. Het Voorschrift Vreemdelingen 2000 wordt hiertoe gewijzigd. Ook op dit punt is de toelichting aangepast.
Ik moge u hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie