Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de aanpassing van eigen bijdragen rechtsbijstand (Besluit aanpassing eigen bijdragen rechtsbijstand), met nota van toelichting.
- Kenmerk
- W03.03.0533/I
- Datum advies
- 8 januari 2004
- Vindplaats
- Bijvoegsel Staatscourant 10 februari 2004, nr 27
- Justitie en Veiligheid
- Algemene maatregel van bestuur
Toon inhoud
Volledige tekst
Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de aanpassing van eigen bijdragen rechtsbijstand (Besluit aanpassing eigen bijdragen rechtsbijstand), met nota van toelichting.
Bij Kabinetsmissive van 16 december 2003, no.03.005249, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de aanpassing van eigen bijdragen rechtsbijstand (Besluit aanpassing eigen bijdragen rechtsbijstand), met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit hangt nauw samen met het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand, waarmee wordt beoogd de uurvergoeding van rechtsbijstandverleners te verhogen.(zie noot 1)
Ter financiering van deze verhoging wordt een aantal maatregelen voorgesteld, waaronder een verhoging van de eigen bijdrage aan de kosten van rechtsbijstand. Aanvankelijk lag een verhoging van de eigen bijdrage met 50% in het voornemen. Deze verhoging stuitte bij de behandeling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie echter op verzet in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Daarop is de verhoging in het ontwerpbesluit teruggebracht tot 35%.
De Raad maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een opmerking over de mogelijkheid van strijd met het recht op toegang tot de rechter. Hij is van oordeel dat artikel 1 van het ontwerpbesluit ook in dat licht nog eens moet worden bezien en toegelicht.
De verhoging van de eigen bijdrage met 35% is aanzienlijk, zeker voor mensen in de laagste inkomenscategorie. Te bedenken valt dat daarnaast op grond van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip(zie noot 2) de eigen bijdrage voor de laagste inkomenscategorie met zo’n 10% zal worden verhoogd. Daar komen nog bij de recente verhoging van de griffierechten met ongeveer 15%(zie noot 3) en de voorgestelde aanscherping van de anti-cumulatieregeling.(zie noot 4)
Dit alles leidt de Raad tot de volgende opmerking.
De instandhouding van een toegankelijk stelsel van rechtsbijstand ook voor minder draagkrachtigen is een wezenskenmerk van een moderne rechtsstaat.(zie noot 5) Artikel 18, tweede lid, van de Grondwet verplicht tot het hebben van een wettelijk stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand voor deze groep. Volgens artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bestaat recht op kostenloze rechtsbijstand indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Dit recht is naar de bewoordingen van het artikel beperkt tot gevallen van “strafvervolging” (criminal offence). Echter ook in zaken waarin het gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen kan het recht op kostenloze rechtsbijstand bestaan, afgeleid uit het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM.(zie noot 6) Er is sprake van een schending van het recht op toegang tot de rechter wanneer een rechtzoekende praktisch gesproken niet in staat kan worden geacht zonder rechtsbijstand een voorheen openstaande rechtsgang effectief te benutten. Dan is van overheidswege verzekerde rechtsbijstand in enigerlei vorm aangewezen, of vereenvoudiging van de rechtsgang. De nota van toelichting merkt terecht op dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is. Telkens zal door de overheid en de rechter moeten worden nagegaan of het recht op toegang tot de rechter niet praktisch illusoir dreigt te worden. De voornaamste factoren die daarbij in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een rol spelen zijn (de zwaarte van) het belang dat in geding is, of sprake is van wettelijk verplichte rechtsbijstand of dat de gecompliceerdheid van het geschil of de te voeren procedure noopt tot het inschakelen van rechtsbijstand.
Ook de effecten van een samenstel van maatregelen mogen er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter in het gedrang komt.(zie noot 7) De Raad is van mening dat het risico bestaat dat de cumulatie van de verhoging van de eigen bijdragen op grond van het huidige ontwerpbesluit en van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip, de verhoging van het griffierecht en het verscherpen van de anti-cumulatieregeling, per saldo in sommige gevallen kan leiden tot een schending van het recht op toegang tot de rechter. De nota van toelichting geeft weliswaar blijk van het besef dat de afweging van belangen als toegang tot de rechter, een behoorlijke vergoeding voor rechtsbijstandverlenende en de noden van de openbare kas een delicate aangelegenheid is, maar maakt niet duidelijk dat de toegang tot de rechter alles bijeen genomen voldoende verzekerd blijft.
De Raad adviseert het totaal van de genoemde effecten duidelijk in kaart te brengen en aan de hand daarvan nader in te gaan op de vraag op welke wijze het recht op toegang tot de rechter is gewaarborgd. Omdat de in artikel 1 van het ontwerpbesluit voorgestelde verhoging van de eigen bijdrage één van de meest ingrijpende van de genoemde maatregelen is, adviseert de Raad in het licht van het voorgaande deze maatregel opnieuw te bezien en toe te lichten.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 12 januari 2004
De Raad van State adviseert de verhoging van de eigen bijdragen nog eens te bezien in het licht van het recht op toegang tot de rechter. De Raad merkt in dit kader op dat het recht op toegang tot de rechter in het gedrang kan komen gelet op het feit dat niet alleen de eigen bijdragen worden verhoogd, maar ook de anti-cumulatieregeling wordt aangescherpt, het griffierecht is verhoogd en de laagste eigen bijdrage ook enigszins zal worden verhoogd na inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip (het zogenaamde wetsvoorstel Vivalt).
Anders dan de Raad ben ik van mening dat het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast. Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof is het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht. Er zijn beperkingen mogelijk. Een beperking is niet verenigbaar met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), indien het recht op toegang tot de rechter in de kern wordt aangetast en de beperking geen legitiem doel dient en er geen redelijke verhouding bestaat tussen het nagestreefde doel en de gebruikte middelen (Fogarty v. Verenigd Koninkrijk, EHRM, uitspraak 21 november 2001, ongepubliceerd).
Procederen wordt weliswaar duurder voor iedereen en dus ook voor minder draagkrachtigen, maar de kosten staan niet in verhouding tot de daadwerkelijke kosten van procederen. Daar komt bij dat de te betalen kosten evenals voorheen gerelateerd blijven aan de hoogte van het inkomen van de rechtzoekende. Dit geldt zowel voor de griffierechten als voor de eigen bijdragen die betaald moeten worden op grond van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Bovendien biedt artikel II van het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand de mogelijkheid om helemaal geen eigen bijdrage op te leggen aan degene die geen inkomen en vermogen heeft.
Met de verhoging van de te betalen bijdrage in de kosten van de procedure wordt beoogd onnodig procederen verder te ontmoedigen. De rechtzoekende zal immers door de verhoging van de te betalen eigen bijdrage meer dan vroeger afwegen of het belang van procederen opweegt tegen betaling van die bijdrage. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel verhoging van de opbrengst van griffierechten worden voorbeelden aangehaald waaruit blijkt dat de verhogingen geen onoverkomelijke drempel zijn voor de rechtzoekende om een procedure te voeren. (Kamerstukken I 2003/04, 28 740, B, blz. 8). Daarbij is uitgegaan van de meest kwetsbare groep rechtzoekenden, te weten de rechtzoekenden uit de laagste inkomenscategorie. Voorts hebben de voorbeelden betrekking op vaak voorkomende procedures.
Zo volgt in het bestuursrecht uit artikel 8:41, derde lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht dat een lager griffierecht moet worden betaald voor bijvoorbeeld zaken betreffende huursubsidie en sociale zekerheid. Dit griffierecht bedraagt 36,- euro. De laagste eigen bijdrage die de rechtzoekende op grond van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand moet betalen is na de verhoging 89,- euro. Het totaal van de eigen bijdragen is 125,- euro. In de oude situatie zou de totale eigen bijdrage 31,- euro plus 66,- euro= 97,- euro bedragen. De absolute toename van de eigen bijdrage voor deze groep rechtzoekenden bij dit soort procedures bedraagt derhalve 28,- euro.
Een ander voorbeeld in voornoemde memorie van antwoord betref een civiele zaak met betrekking tot een loonvordering. In deze zaak bedraagt het griffierecht 32,- euro. Het totaal van de eigen bijdragen (32,- euro plus 89,- euro) is 121,- euro. In de oude situatie zou de totale eigen bijdrage 28,- euro plus 66,- euro=94,- euro bedragen. De absolute toename van de eigen bijdrage voor deze groep rechtzoekenden bij dit soort procedures bedraagt derhalve 27,- euro.
Daarbij kent de Wet tarieven in burgerlijke zaken de mogelijkheid van indebetstelling voor de minst draagkrachtigen. Dit houdt in dat de rechtzoekende een korting ontvangt op het griffierecht.
Zoals ik in voornoemde memorie van antwoord heb aangegeven zal ik de effecten van de verhogingen volgen met het oog op de toegang tot het recht. Daarbij staat voor ogen dat de toegankelijkheid blijft gewaarborgd zonder dat dit tot een in relatie tot de te verrichten rechtsbijstandwerkzaamheden disproportionele eigen bijdrage van de rechtzoekende leidt.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1)Over dit ontwerpbesluit wordt heden eveneens advies uitgebracht (no.W03.03.0535/I).
(2) Over dit wetsvoorstel wordt heden eveneens advies uitgebracht (no.W03.03.0413/I).
(3) Stb.2003, 500.
(4) Kamerstukken II 2003/04, 29 200, VI, nr.98, p.2..
(5) Kamerstukken II 2001/02, 27 400, VI, nr.67, p.1.
(6) EHRM 21 februari 1975, NJ 1975, 462 (Golder), EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey tegen Ierland).
(7) Zo ook Kamerstukken II 2001/02, 28 372, nr.1, p.1 (brief van de Minister van Justitie over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Rechtsbijstand).
Het ontwerpbesluit hangt nauw samen met het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand, waarmee wordt beoogd de uurvergoeding van rechtsbijstandverleners te verhogen.(zie noot 1)
Ter financiering van deze verhoging wordt een aantal maatregelen voorgesteld, waaronder een verhoging van de eigen bijdrage aan de kosten van rechtsbijstand. Aanvankelijk lag een verhoging van de eigen bijdrage met 50% in het voornemen. Deze verhoging stuitte bij de behandeling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie echter op verzet in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Daarop is de verhoging in het ontwerpbesluit teruggebracht tot 35%.
De Raad maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit een opmerking over de mogelijkheid van strijd met het recht op toegang tot de rechter. Hij is van oordeel dat artikel 1 van het ontwerpbesluit ook in dat licht nog eens moet worden bezien en toegelicht.
De verhoging van de eigen bijdrage met 35% is aanzienlijk, zeker voor mensen in de laagste inkomenscategorie. Te bedenken valt dat daarnaast op grond van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip(zie noot 2) de eigen bijdrage voor de laagste inkomenscategorie met zo’n 10% zal worden verhoogd. Daar komen nog bij de recente verhoging van de griffierechten met ongeveer 15%(zie noot 3) en de voorgestelde aanscherping van de anti-cumulatieregeling.(zie noot 4)
Dit alles leidt de Raad tot de volgende opmerking.
De instandhouding van een toegankelijk stelsel van rechtsbijstand ook voor minder draagkrachtigen is een wezenskenmerk van een moderne rechtsstaat.(zie noot 5) Artikel 18, tweede lid, van de Grondwet verplicht tot het hebben van een wettelijk stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand voor deze groep. Volgens artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bestaat recht op kostenloze rechtsbijstand indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Dit recht is naar de bewoordingen van het artikel beperkt tot gevallen van “strafvervolging” (criminal offence). Echter ook in zaken waarin het gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen kan het recht op kostenloze rechtsbijstand bestaan, afgeleid uit het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM.(zie noot 6) Er is sprake van een schending van het recht op toegang tot de rechter wanneer een rechtzoekende praktisch gesproken niet in staat kan worden geacht zonder rechtsbijstand een voorheen openstaande rechtsgang effectief te benutten. Dan is van overheidswege verzekerde rechtsbijstand in enigerlei vorm aangewezen, of vereenvoudiging van de rechtsgang. De nota van toelichting merkt terecht op dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is. Telkens zal door de overheid en de rechter moeten worden nagegaan of het recht op toegang tot de rechter niet praktisch illusoir dreigt te worden. De voornaamste factoren die daarbij in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een rol spelen zijn (de zwaarte van) het belang dat in geding is, of sprake is van wettelijk verplichte rechtsbijstand of dat de gecompliceerdheid van het geschil of de te voeren procedure noopt tot het inschakelen van rechtsbijstand.
Ook de effecten van een samenstel van maatregelen mogen er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter in het gedrang komt.(zie noot 7) De Raad is van mening dat het risico bestaat dat de cumulatie van de verhoging van de eigen bijdragen op grond van het huidige ontwerpbesluit en van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip, de verhoging van het griffierecht en het verscherpen van de anti-cumulatieregeling, per saldo in sommige gevallen kan leiden tot een schending van het recht op toegang tot de rechter. De nota van toelichting geeft weliswaar blijk van het besef dat de afweging van belangen als toegang tot de rechter, een behoorlijke vergoeding voor rechtsbijstandverlenende en de noden van de openbare kas een delicate aangelegenheid is, maar maakt niet duidelijk dat de toegang tot de rechter alles bijeen genomen voldoende verzekerd blijft.
De Raad adviseert het totaal van de genoemde effecten duidelijk in kaart te brengen en aan de hand daarvan nader in te gaan op de vraag op welke wijze het recht op toegang tot de rechter is gewaarborgd. Omdat de in artikel 1 van het ontwerpbesluit voorgestelde verhoging van de eigen bijdrage één van de meest ingrijpende van de genoemde maatregelen is, adviseert de Raad in het licht van het voorgaande deze maatregel opnieuw te bezien en toe te lichten.
De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 12 januari 2004
De Raad van State adviseert de verhoging van de eigen bijdragen nog eens te bezien in het licht van het recht op toegang tot de rechter. De Raad merkt in dit kader op dat het recht op toegang tot de rechter in het gedrang kan komen gelet op het feit dat niet alleen de eigen bijdragen worden verhoogd, maar ook de anti-cumulatieregeling wordt aangescherpt, het griffierecht is verhoogd en de laagste eigen bijdrage ook enigszins zal worden verhoogd na inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende aanpassing van het inkomens- en vermogensbegrip aan het fiscale inkomens- en vermogensbegrip (het zogenaamde wetsvoorstel Vivalt).
Anders dan de Raad ben ik van mening dat het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast. Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof is het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht. Er zijn beperkingen mogelijk. Een beperking is niet verenigbaar met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), indien het recht op toegang tot de rechter in de kern wordt aangetast en de beperking geen legitiem doel dient en er geen redelijke verhouding bestaat tussen het nagestreefde doel en de gebruikte middelen (Fogarty v. Verenigd Koninkrijk, EHRM, uitspraak 21 november 2001, ongepubliceerd).
Procederen wordt weliswaar duurder voor iedereen en dus ook voor minder draagkrachtigen, maar de kosten staan niet in verhouding tot de daadwerkelijke kosten van procederen. Daar komt bij dat de te betalen kosten evenals voorheen gerelateerd blijven aan de hoogte van het inkomen van de rechtzoekende. Dit geldt zowel voor de griffierechten als voor de eigen bijdragen die betaald moeten worden op grond van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Bovendien biedt artikel II van het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand de mogelijkheid om helemaal geen eigen bijdrage op te leggen aan degene die geen inkomen en vermogen heeft.
Met de verhoging van de te betalen bijdrage in de kosten van de procedure wordt beoogd onnodig procederen verder te ontmoedigen. De rechtzoekende zal immers door de verhoging van de te betalen eigen bijdrage meer dan vroeger afwegen of het belang van procederen opweegt tegen betaling van die bijdrage. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel verhoging van de opbrengst van griffierechten worden voorbeelden aangehaald waaruit blijkt dat de verhogingen geen onoverkomelijke drempel zijn voor de rechtzoekende om een procedure te voeren. (Kamerstukken I 2003/04, 28 740, B, blz. 8). Daarbij is uitgegaan van de meest kwetsbare groep rechtzoekenden, te weten de rechtzoekenden uit de laagste inkomenscategorie. Voorts hebben de voorbeelden betrekking op vaak voorkomende procedures.
Zo volgt in het bestuursrecht uit artikel 8:41, derde lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht dat een lager griffierecht moet worden betaald voor bijvoorbeeld zaken betreffende huursubsidie en sociale zekerheid. Dit griffierecht bedraagt 36,- euro. De laagste eigen bijdrage die de rechtzoekende op grond van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand moet betalen is na de verhoging 89,- euro. Het totaal van de eigen bijdragen is 125,- euro. In de oude situatie zou de totale eigen bijdrage 31,- euro plus 66,- euro= 97,- euro bedragen. De absolute toename van de eigen bijdrage voor deze groep rechtzoekenden bij dit soort procedures bedraagt derhalve 28,- euro.
Een ander voorbeeld in voornoemde memorie van antwoord betref een civiele zaak met betrekking tot een loonvordering. In deze zaak bedraagt het griffierecht 32,- euro. Het totaal van de eigen bijdragen (32,- euro plus 89,- euro) is 121,- euro. In de oude situatie zou de totale eigen bijdrage 28,- euro plus 66,- euro=94,- euro bedragen. De absolute toename van de eigen bijdrage voor deze groep rechtzoekenden bij dit soort procedures bedraagt derhalve 27,- euro.
Daarbij kent de Wet tarieven in burgerlijke zaken de mogelijkheid van indebetstelling voor de minst draagkrachtigen. Dit houdt in dat de rechtzoekende een korting ontvangt op het griffierecht.
Zoals ik in voornoemde memorie van antwoord heb aangegeven zal ik de effecten van de verhogingen volgen met het oog op de toegang tot het recht. Daarbij staat voor ogen dat de toegankelijkheid blijft gewaarborgd zonder dat dit tot een in relatie tot de te verrichten rechtsbijstandwerkzaamheden disproportionele eigen bijdrage van de rechtzoekende leidt.
Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Justitie
(1)Over dit ontwerpbesluit wordt heden eveneens advies uitgebracht (no.W03.03.0535/I).
(2) Over dit wetsvoorstel wordt heden eveneens advies uitgebracht (no.W03.03.0413/I).
(3) Stb.2003, 500.
(4) Kamerstukken II 2003/04, 29 200, VI, nr.98, p.2..
(5) Kamerstukken II 2001/02, 27 400, VI, nr.67, p.1.
(6) EHRM 21 februari 1975, NJ 1975, 462 (Golder), EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey tegen Ierland).
(7) Zo ook Kamerstukken II 2001/02, 28 372, nr.1, p.1 (brief van de Minister van Justitie over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Rechtsbijstand).