Wet financiering kinderopvang.

Bij Kabinetsmissive van 9 september 2026, no.2026001866, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Werk en Participatie, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet kinderopvang, de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de herziening van het stelsel van financiering van kinderopvang (Wet financiering kinderopvang), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Het voorstel voorziet in een nieuw financieringsstelsel voor de kinderopvang. De huidige kinderopvangtoeslag wordt afgeschaft en vervangen door een hoge, inkomensonafhankelijke vergoeding voor de opvang van kinderen van werkende ouders. Deze vergoeding wordt als subsidie direct aan de kinderopvangorganisaties uitgekeerd op basis van het aantal gecontracteerde uren kinderopvang. Naar verwachting leidt het voorstel tot een vraagstijging van 23%. Met het voorstel komen de totale structurele uitgaven aan kinderopvang uit op ongeveer € 9 miljard.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de gekozen richting van directe financiering van kinderopvang. Hiermee behoren terugvorderingen bij ouders tot het verleden en kan de financiering van kinderopvang eenvoudiger uitvoerbaar worden. In zoverre behaalt het voorstel zijn doelen. Het voorstel is niet gericht op de bredere doelen die met het kinderopvangbeleid van het Rijk worden nagestreefd: het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouders en het stimuleren van de ontwikkeling van jonge kinderen. Mede gelet op de forse extra inzet van collectieve middelen, verdient met name het ontwikkelingsdoel echter meer aandacht bij de opzet en uitwerking van het nieuwe financieringsstelsel. In dat verband is heroverweging van de arbeidseis op zijn plaats.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het voorstel, gelet op de verwachte sterke toename van de vraag naar kinderopvang, risico’s meebrengt voor de toegankelijkheid en beschikbaarheid van kinderopvang voor met name kwetsbare groepen ouders met de laagste inkomens. In dat licht is een knelpunt van de voorgestelde subsidieregeling dat die voor de overheid geen mogelijkheden bevat om gericht de ontwikkeling van het aanbod te kunnen stimuleren. De Afdeling adviseert nader uiteen te zetten welke maatregelen worden genomen indien de ontwikkeling van het aanbod achterblijft en de toegankelijkheid en betaalbaarheid van kinderopvang voor ouders met lage inkomens onder druk komen te staan.

Met de keuze voor de voorgestelde subsidieregeling is een discussie over de verenigbaarheid met de Europese staatssteunregels onvermijdelijk. Het is begrijpelijk dat kinderopvang wordt aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB), maar bij de uitwerking daarvan, die wordt gekenmerkt door een nauwe aansluiting bij de Europese vrijstellingsregelingen voor DAEB-steun, kunnen vragen worden gesteld. De Afdeling adviseert om hierover met de Europese Commissie in overleg te treden. Ook kan dan meer duidelijkheid worden verkregen over de ruimte die er is voor een meer op maat gesneden regeling die ook voldoet aan de relevante Europeesrechtelijke kaders.

Verder vraagt de Afdeling aandacht voor maatregelen om risico’s op verspilling en fraude als gevolg van het voorstel effectief tegen te gaan. Ook merkt zij op dat het voorstel verschillende vragen oproept over de toezichts- en handhavingsmogelijkheden. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het voorgestelde ‘Testen in de praktijk’. Hiervoor wordt een korte periode van een jaar uitgetrokken. Omdat in die periode mogelijk ook wetswijzigingen moeten plaatsvinden, adviseert de Afdeling om nader uiteen te zetten op welke wijze wordt verzekerd dat deze aanpak ook realistisch is.

In verband met deze opmerkingen is de Afdeling van oordeel dat aanpassing van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk is.

Advies

1. Inleiding

Het voorstel voorziet in een nieuw financieringsstelsel voor de kinderopvang. De huidige kinderopvangtoeslag wordt afgeschaft en vervangen door een hoge, inkomensonafhankelijke vergoeding voor de opvang van kinderen van werkende ouders. Deze vergoeding wordt als subsidie direct aan de kinderopvangorganisaties uitgekeerd op basis van het aantal gecontracteerde uren. Hiermee wordt aan ouders een grote mate van financiële zekerheid geboden. Volgens de toelichting wordt de kinderopvang met het voorstel (bijna) gratis: de vergoeding per uur kinderopvang bedraagt 95,6% van de uurprijs tot aan de maximumuurprijs.

De kinderopvangtoeslag wordt afgeschaft omdat deze financieringswijze in de praktijk aantoonbaar leidt tot problemen voor ouders. De toeslagenaffaire is hiervan een ingrijpend voorbeeld. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van verschillende factoren, zoals het toetsingsinkomen, het aantal opvanguren en de uurprijs van de opvang. In het huidige stelsel ontvangen ouders op basis van de aangeleverde gegevens maandelijks een voorschotbedrag. Als de gegevens onjuist of niet meer actueel zijn, kan dit achteraf leiden tot terugvorderingen van soms aanzienlijke bedragen. In het huidige stelsel zijn de financiële risico’s voor ouders dus groot.

In het voorgestelde nieuwe financieringsstelsel keert de overheid direct een subsidie uit aan kinderopvangorganisaties. Daarmee is dit stelsel voor ouders eenvoudig en biedt het hen veel zekerheid. Ouders die voldoen aan de voorwaarden, waaronder de arbeidseis, (zie noot 1) krijgen op aanvraag recht op het gebruik van gesubsidieerde kinderopvang. Net zoals nu het geval is, sluit de ouder daarnaast een overeenkomst met een kinderopvangorganisatie. Dit moet een ‘minimale eigen bijdrage’-overeenkomst zijn, die de ouder slechts kan verplichten tot het betalen van het verschil tussen de kosten van kinderopvang en de vergoeding die de kinderopvangorganisatie hiervoor ontvangt. (zie noot 2)

De subsidie waar kinderopvangorganisaties aanspraak op kunnen maken, kent ook een eenvoudige opzet. De ouder moet recht hebben op gesubsidieerde opvang, er moet een overeenkomst zijn met de ouder, en de kinderopvangorganisatie moet voldoen aan de ‘aansluiteisen’. (zie noot 3) Die komen neer op het beschikken over een deugdelijke (financiële) administratie en het kunnen uitwisselen van digitale gegevens met de uitvoerder. De subsidie bedraagt 95,6% van de uurprijs tot aan de maximumuurprijs vermenigvuldigd met het aantal uren gefactureerde uren. Daarbij geldt een maximum van 230 opvanguren per kind per maand.

Om ervoor te zorgen dat de subsidieverstrekking verenigbaar is met de Europese staatssteunregels, kiest de regering voor het aanwijzen van kinderopvang als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Dit brengt voor de overgrote meerderheid van de aanbieders aanvullende voorwaarden mee voor de bedrijfsvoering. De belangrijkste zijn een gescheiden boekhouding voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten en voorkoming van overcompensatie door middel van een maximering van de winst. Eventuele overcompensatie moet worden teruggevorderd van de kinderopvangorganisatie.

Met het nieuwe financieringsstelsel worden dus vrijwel alle (financiële) verantwoordelijkheden en risico’s weggenomen bij de ouders en verdeeld tussen de overheid en de kinderopvangorganisaties. De overheid betaalt direct aan de kinderopvangorganisaties een hoge, inkomensonafhankelijke vergoeding. En als de ouder niet meer aan de voorwaarden voldoet, wordt het recht op gesubsidieerde kinderopvang, en daarmee de subsidie, vanaf een moment in de toekomst beëindigd. Tezamen maakt dit dat terugvorderingen bij ouders niet meer zullen voorkomen.

2. Verbreding doelstellingen

De Afdeling onderschrijft de gekozen richting van directe financiering van kinderopvang. Hiermee behoren terugvorderingen bij ouders tot het verleden en kan de financiering van kinderopvang eenvoudiger uitvoerbaar worden. In zoverre behaalt het voorstel zijn doelen. (zie noot 4) Het voorstel is niet gericht op de bredere doelen die met het kinderopvangbeleid van het Rijk worden nagestreefd: het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouders en het stimuleren van de ontwikkeling van jonge kinderen. (zie noot 5) Mede gelet op de forse extra inzet van collectieve middelen, verdient met name het ontwikkelingsdoel echter meer aandacht bij de opzet en uitwerking van het nieuwe financieringsstelsel.

Volgens de toelichting is het verwachte effect van het voorstel op de arbeidsparticipatie van ouders beperkt. (zie noot 6) Twee belangrijke factoren spelen daarbij een rol. In de eerste plaats ontvangen ouders met een lager inkomen in het huidige stelsel al de maximale vergoeding van 96% van de (maximum)uurprijs. Voor hen verandert er in financieel opzicht nauwelijks iets. (zie noot 7) Daarnaast zijn voor ouders met een hoger inkomen de (positieve) inkomensgevolgen weliswaar groot, maar geldt voor hen dat hun arbeidsparticipatie al hoog is. Naar verwachting zullen zij door dit voorstel vooral informele opvang (door bijv. grootouders) vervangen door formele kinderopvang. (zie noot 8) Daardoor zal de vraag naar kinderopvang naar verwachting toenemen, terwijl de arbeidsparticipatie van ouders vrijwel gelijk blijft.

De kinderopvang, alsook de voorschoolse educatie, speelt daarnaast een belangrijke rol in de ontwikkeling van kinderen. (zie noot 9) Dit geldt in het bijzonder voor kinderen die opgroeien in minder gunstige sociaaleconomische omstandigheden en daardoor een risico lopen op onderwijsachterstanden. In Nederland is de participatie van kinderen met een risico op ontwikkelings- en onderwijsachterstanden in kinderopvang of voorschoolse educatie relatief laag. (zie noot 10) Zoals hierna in punt 3 aan de orde komt, brengt het voorstel echter juist risico’s mee voor de toegankelijkheid en beschikbaarheid van kinderopvang voor ouders met lage inkomens. Als het voorstel ertoe leidt dat door hen geen gebruik kan worden gemaakt van kinderopvang, zal dit gevolgen hebben voor de ontwikkelingsmogelijkheden van deze kinderen.

De voorziene extra inzet van collectieve middelen leidt ertoe dat kinderopvang in vergaande mate collectief zal worden gefinancierd. Het voorgaande roept de vraag op of met het voorstel in deze vorm voldoende maatschappelijke baten worden behaald. Welke stappen kunnen nog worden gezet om het voorstel een grotere bijdrage te laten leveren aan met name het ontwikkelingsdoel van het kinderopvangbeleid? Als verbeteringen mogelijk zijn voor het ontwikkelperspectief van kinderen, en in het bijzonder wordt bereikt dat kinderen uit achterstandsgezinnen naar een opvang gaan die dat tot nu toe niet deden, leidt dat tot een effectievere inzet van de collectieve middelen.

In dit verband wijst de Afdeling in het bijzonder op de arbeidseis. In het voorstel blijft de arbeidseis uit het huidige stelsel ongewijzigd gehandhaafd. Uit de toelichting blijkt dat er vanuit de praktijk een sterke wens bestaat om de arbeidseis te laten vervallen. (zie noot 11) Belangrijke redenen hiervoor zijn dat dit vereiste ouders (al dan niet terecht) afschrikt om gebruik te maken van kinderopvang en dat het in de weg staat aan het bereiken van de ontwikkelingsdoel van kinderopvang. Ook leidt de arbeidseis in de uitvoering tot extra complexiteit. Afschaffing van de arbeidseis leidt volgens de toelichting tot € 0,5 mrd extra uitgaven. (zie noot 12) De Afdeling begrijpt de wens om de arbeidseis te laten vervallen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de arbeidseis weliswaar uitdrukking geeft aan de arbeidsparticipatiedoelstelling, (zie noot 13) maar dat dit vereiste zonder ureneis nauwelijks nog een onderscheidend vermogen heeft. Het is dan ook moeilijk in te zien welke voordelen staan tegenover de genoemde nadelen. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling heroverweging van de arbeidseis op zijn plaats, met aandacht voor de toegankelijkheid en beschikbaarheid van kinderopvang, zoals hierna in punt 3 aan de orde komt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Effecten in de praktijk

In het nieuwe financieringsstelsel verstrekt de overheid per gefactureerd uur kinderopvang een subsidie van 95,6% van de gefactureerde uurprijs tot ten hoogste de maximumuurprijs. De hoogte van de subsidie is daarmee direct gekoppeld aan het aantal gefactureerde uren kinderopvang. De hoogte van het inkomen van de ouder(s) speelt geen rol. Ten opzichte van het huidige stelsel (zie noot 14) wordt kinderopvang zodoende voor veel ouders (veel) goedkoper. Tegelijkertijd bedragen de jaarlijkse meerkosten van dit voorstel ca. € 3,7 miljard. De totale overheidsuitgaven aan kinderopvang komen daarmee op bijna € 9 miljard per jaar.

Met name doordat de overheidsbijdrage voor kinderopvang toeneemt en dit voor veel ouders tot lagere eigen kosten voor kinderopvang zal leiden, is de verwachting dat de vraag naar kinderopvang met 23% zal toenemen. Hoewel dit een forse vraagtoename is, heeft de regering er volgens de toelichting vertrouwen in dat de vraag naar en het aanbod van kinderopvang in het nieuwe stelsel in evenwicht zullen komen. Wel wordt onderkend dat het risico reëel is dat de vraag de komende tijd harder zal stijgen dan het aanbod. Personeelstekorten en huisvestingsvraagstukken spelen hierbij een belangrijke rol. Dit zal naar verwachting tot prijsstijgingen leiden. (zie noot 15)

Daarbij speelt ook een rol dat de huidige maximumuurprijzen onder de kostprijs voor kinderopvang liggen, zoals uit recent onderzoek naar voren komt. (zie noot 16) Dit vergroot de kans dat de prijzen voor kinderopvang zullen stijgen en ouders daardoor een hogere eigen bijdrage moeten betalen. De betaalbaarheid van kinderopvang kan hierdoor onder druk komen te staan. Voor ouders met lage inkomens die een hogere eigen bijdrage niet kunnen opbrengen, hebben stijgende tarieven als gevolg dat kinderopvang minder toegankelijk wordt.

In dat licht is een knelpunt van de voorgestelde subsidieregeling dat die voor de overheid geen mogelijkheden bevat om gericht de ontwikkeling van het aanbod te kunnen stimuleren. Een verhoging van de maximumuurprijzen is mogelijk, maar dit is een generieke maatregel die bovendien veel extra geld kost. (zie noot 17) Gerichte stimulering van het aanbod kan bijvoorbeeld door specifieke voorwaarden te verbinden aan de subsidie voor kinderopvangorganisaties. Het voorstel voorziet niet in dergelijke of andere instrumenten om knelpunten met betrekking tot de toegankelijkheid en beschikbaarheid van kinderopvang, met name voor ouders met lage inkomens, te voorkomen.

De Afdeling concludeert dat er, gelet op de verwachte sterke toename van de vraag naar gesubsidieerde kinderopvang, risico’s zijn voor de toegankelijkheid en beschikbaarheid van kinderopvang voor met name ouders met lage inkomens. De Afdeling adviseert nader uiteen te zetten welke maatregelen worden genomen indien deze gevolgen zich voordoen.

4. Keuzes rond DAEB

a. Vormgeving DAEB
In het nieuwe financieringsstelsel verstrekt de overheid een directe vergoeding (subsidie) voor kinderopvang aan de kinderopvangorganisaties. Dit kan de vraag oproepen of hierbij sprake is van staatssteun. In de toelichting wordt uiteengezet hoe het nieuwe stelsel zich verhoudt tot de Europese staatssteunregels. Volgens de regering is de kans aanzienlijk dat sprake is van staatssteun. (zie noot 18) Vervolgens heeft zij geconcludeerd dat een subsidieregeling voor kinderopvang alleen kan worden verenigd met de Europese staatssteunregels als kinderopvang wordt aangewezen als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB). (zie noot 19)

In de toelichting wordt uiteengezet dat voor het mitigeren van het risico’s op staatsteun waar mogelijk gebruik wordt gemaakt van de DAEB de-minimisverordening (zie noot 20) en, waar dat niet lukt, van het DAEB-Vrijstellingsbesluit. (zie noot 21) Op deze wijze hoeft de steun niet bij de Europese Commissie te worden aangemeld ter goedkeuring. De de-minimisverordening zal vanwege het relatief beperkte steunbedrag alleen kunnen worden gebruikt voor gastouders en de (zeer) kleine gastouderbureaus en kindercentra. Voor een grote meerderheid van aanbieders van kinderopvang geldt daarom dat het Vrijstellingsbesluit van toepassing zal zijn op de steun die zij ontvangen.

Aanwijzing van kinderopvang als DAEB heeft, gegeven de gekozen opzet van de regeling, gevolgen voor de praktijk. Op grond van het Vrijstellingsbesluit zullen veel aanbieders van kinderopvang een gescheiden boekhouding moeten voeren voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten. Ook geldt voor hen een maximum op de winsten die zij mogen maken: de vergoeding mag niet meer bedragen dan de nettokosten inclusief een redelijke winst. Er moet periodiek worden gecontroleerd of sprake is van overcompensatie. In dat geval moet dat deel van de compensatie worden teruggevorderd bij de kinderopvangorganisatie.

De Afdeling merkt op dat met de keuze voor deze subsidieregeling een discussie over de verstrekking van staatssteun onvermijdelijk is. Hoewel de DAEB-regelgeving niet bedoeld is als sluitstuk en oplossing voor de beleidswens om de financiering van kinderopvang voor ouders eenvoudiger en zekerder te maken, is het ook in het licht van het in de toelichting geconstateerde marktfalen (zie noot 22) begrijpelijk dat de regering kiest voor het aanwijzen van kinderopvang als DAEB om de subsidieregeling in Europeesrechtelijk opzicht te kunnen rechtvaardigen. Dit kan echter ingrijpende gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van kinderopvangorganisaties.

Voor een belangrijk deel worden de vereisten die in de gekozen opzet behoren bij de DAEB-aanwijzing, uitgewerkt in lagere regelgeving. (zie noot 23) Aan het stellen van deze voorschriften naast het subsidie-instrument valt echter niet te ontkomen, omdat in de voorwaarden voor de subsidie geen elementen zijn opgenomen die kunnen bewerkstelligen dat de verstrekte middelen ten dienste staan van de beleidsmatige doelstellingen en overcompensatie wordt voorkomen. Uitgaande van deze opzet zijn deze voorwaarden, met daarbij de mogelijkheid om verleende subsidie terug te vorderen indien sprake is van overcompensatie, dan ook noodzakelijk.

Indien de opzet van de financiering zelf waarborgen bevat die verzekeren dat de verstrekte middelen op doelmatige en effectieve wijze worden ingezet, bestaat minder behoefte aan ex post-correctiemechanismen. Ook kan dit de administratieve lasten voor kinderopvangorganisaties verminderen. Bij andere vormen van financiering dan subsidieverstrekking, zoals inkoop (aanbesteding) of bekostiging, behoeven staatssteunregels, en daarmee de DAEB-regels, zelfs in het geheel niet in beeld te komen.

Bij de gekozen opzet kunnen vragen worden gesteld gezien de variëteit aan aanbieders (profit en non-profit, groot en klein), grote verschillen in kostenstructuur en de omvang van de subsidie (het gaat om bijna € 9 miljard per jaar en betreft het overgrote deel van de exploitatiekosten van de sector). Er wordt hierbij immers zwaar geleund op de genoemde, strikt ingekaderde Europese vrijstellingsregelingen voor DAEB-steun. Uit de consultaties komt naar voren dat over de verhouding tot en de verenigbaarheid met de geldende Europeesrechtelijke kaders verschillend wordt gedacht. Tegelijk blijkt uit de toelichting niet dat de regering hierover met de Europese Commissie overleg heeft gevoerd. (zie noot 24)

De Afdeling adviseert om, gelet op bovenstaande, met de Europese Commissie in overleg te treden. Ook kan dan meer duidelijkheid worden verkregen over de ruimte die er is voor een meer op maat gesneden regeling die ook voldoet aan de Europeesrechtelijke kaders voor steunverlening.

b. Redelijke winst
Het voorgestelde artikel 2.32, derde lid, bepaalt dat kinderopvangorganisaties over een periode van vijf jaar niet meer subsidie mogen ontvangen dan een bedrag ter hoogte van de nettokosten plus een redelijke winstopslag. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de wijze waarop de nettokosten en de redelijke winst worden bepaald, waarbij de berekeningswijze voor de verschillende opvangsoorten verschillend kan worden vastgesteld. Het voorgestelde artikel 2.35 regelt dat de toezichthouder periodiek een onderzoek uitvoert naar de kostprijs van kinderopvang.

De Afdeling merkt op dat deze artikelen, in samenhang bezien, de vraag oproepen op welk niveau van de organisatie de nettokosten zullen worden berekend: is dat op het niveau van het individuele kindercentrum dan wel de gastouder of gebeurt dit op het niveau van de holding of het gastouderbureau? Dit heeft consequenties voor de mogelijkheden om kosten toe te rekenen aan de DAEB. Volgens de toelichting is de regering niet van plan om kosten te gaan normeren. (zie noot 25)

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken.

c. Terugvordering overcompensatie
Uit de toelichting blijkt dat de markttoezichthouder periodiek zal controleren of sprake is van overcompensatie. (zie noot 26) Terugvordering van eventuele overcompensatie vindt plaats overeenkomstig de Wet terugvordering staatssteun. Ook is geregeld dat in bepaalde omstandigheden de uitvoerder (Dienst Toeslagen) een aldus terug te vorderen bedrag verrekent met nog te ontvangen subsidie in het volgende kalenderjaar. (zie noot 27) De uitvoerder stelt echter niet zelf vast dat sprake is van overcompensatie; dat is aan de markttoezichthouder. Voor de betrokkenheid van de verschillende bestuursorganen op dit punt zijn in het voorstel geen nadere voorzieningen getroffen.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

5. Toezicht en handhaving

Het nieuwe financieringsstelsel kent een aantal risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik, die ook in de toelichting worden onderkend. Dat de kosten van kinderopvang voor ouders sterk afnemen, kan ertoe leiden dat ruimere contracten zullen worden afgesloten voor meer uren dan er uiteindelijk nodig zijn. Uit oogpunt van doelmatigheid is het evenwel onwenselijk om uren te subsidiëren waarin geen opvang wordt verleend dan wel opvangplekken onbenut te laten. Een ander risico is dat de subsidie geheel wordt gebaseerd op de gegevens die de kinderopvangorganisatie aanlevert. Ouders hoeven geen informatie aan te leveren, waarmee geen contra-informatie beschikbaar is.

Het voorstel voorziet in een aantal maatregelen. Zo geldt er per kinderopvanglocatie een maximum aantal subsidiabele uren per maand. Dit moet voorkomen dat voor meer uren subsidie wordt aangevraagd dan daadwerkelijk aan opvang kan worden geboden. Ook worden kinderopvangorganisaties verplicht om de aanwezigheid van kinderen te registreren en door te geven aan Dienst Toeslagen. Deze gegevens worden gebruikt voor risicogericht toezicht, bijvoorbeeld bij een opvallend verschil met het aantal gefactureerde uren. Als de aanwezigheidsgegevens duiden op een structurele afwezigheid van kinderen, kan de subsidie worden stopgezet.

In de toelichting wordt verder een reeks beheersmaatregelen genoemd die de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik moeten beperken, zoals controles op de kwaliteit en de aansluiteisen van kinderopvangorganisaties en de rol van ouders. Dienst Toeslagen kan als subsidietoezichthouder nader onderzoek doen naar de administratie van kinderopvangorganisaties, waarbij ook aanvullende informatie kan worden opgevraagd van ouders. Ook wordt verwacht dat ouders misbruik of oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling zullen signaleren bij de toezichthouder, bijvoorbeeld als voor meer uren subsidie wordt aangevraagd dan zijn overeengekomen.

De Afdeling merkt op dat toereikende waarborgen nodig zijn om verspilling en misbruik van algemene middelen te voorkomen. Het is de vraag of het voorstel hierin voldoende voorziet. Controle van de aangeleverde gegevens en toezicht op de kinderopvangorganisaties zijn noodzakelijk, maar de ervaringen in vergelijkbare domeinen, zoals de jeugdzorg, laten zien dat het zicht op de werkvloer vaak beperkt is. Het helpt daarbij niet dat er in het nieuwe stelsel verschillende toezichthouders zullen zijn, met eigen taken en aandachtsgebieden. (zie noot 28) Dit betekent meer overdrachtsmomenten en een groter risico dat signalen van oneigenlijk gebruik of misbruik verloren gaan.

Uit de toelichting blijkt dat op dit moment nog onvoldoende is uitgewerkt hoe het toezicht er precies uit gaat zien en wat de rol van elke partij is (uitvoerder, subsidietoezichthouder, markttoezichthouder, GGD, gemeenten en andere toezichthouders). (zie noot 29) Gelet op het belang van effectieve toezicht en handhaving is het wenselijk dat in de uitwerking hiervan meer inzicht wordt gegeven. Ook dient in dit verband duidelijkheid te worden verschaft over welke instantie de taak van markttoezichthouder zal gaan uitoefenen en over de normen waarop deze toezichthouder gaat toezien.

De Afdeling concludeert dat het voorstel risico’s meebrengt op verspilling en fraude, en verschillende vragen oproept over de toezichts- en handhavingsmogelijkheden. Zij adviseert in toelichting nader in te gaan op maatregelen die in dit verband zullen worden getroffen en hun verhouding tot de algemene uitgangspunten bij de inrichting van het toezicht (zie noot 30), en zo nodig het voorstel aan te vullen.

6. Civielrechtelijke aspecten

Ook in het nieuwe stelsel bestaat tussen de kinderopvangorganisatie en de ouder een privaatrechtelijke verhouding. Als een ouder kinderopvang wil afnemen, moet een schriftelijke overeenkomst worden gesloten met een houder van een kindercentrum. In het geval van gastouderopvang sluit de ouder een overeenkomst met een (houder van een) gastouderbureau en een overeenkomst met de gastouder. Met deze overeenkomsten worden wederzijdse verplichtingen aangegaan door de verschillende partijen. Het wetsvoorstel stelt een aantal eisen aan deze overeenkomsten. (zie noot 31) Ook kunnen bij amvb nadere eisen worden gesteld. (zie noot 32)

De Afdeling merkt op dat beperkt aandacht wordt besteed aan de civielrechtelijke aspecten van het voorstel. Met name de contractenrechtelijke implicaties blijven impliciet. Gelet op de wettelijke eisen die worden gesteld aan de opvangovereenkomst kan de vraag worden gesteld in hoeverre deze overeenkomst nog een overeenkomst van opdracht is. (zie noot 33) Uit de toelichting blijkt niet of is overwogen om in afwijking van Boek 7 BW voor deze overeenkomsten een eigen regime te introduceren. Verder blijkt uit de toelichting bijvoorbeeld ook niet hoe de voorgestelde verplichting voor kinderopvangorganisaties om informatie te verstrekken over de aangeboden diensten (zie noot 34) zich verhoudt tot bestaande informatieverplichtingen voor dienstverrichters. (zie noot 35)

De Afdeling adviseert om, gelet op bovenstaande, in de toelichting nader in te gaan op de civielrechtelijke implicaties van het voorstel en het voorstel zo nodig aan te passen.

7. Testen in de praktijk

Op grond van de inwerkingtredingsbepaling kan bij de inwerkingtreding onderscheid worden gemaakt tussen houders van een kindercentrum, gastouderbureau en tussen ouders. (zie noot 36) Hiermee wordt beoogd om de wet voor een kleinere groep te kunnen invoeren en ervaringen op te kunnen doen met het nieuwe stelsel, voordat dit voor iedereen wordt ingevoerd. De toelichting gebruikt hiervoor de term ‘Testen in de praktijk’. (zie noot 37) Als dit onderscheid wordt gemaakt, worden bij amvb nadere regels gesteld over de afbakening van de groepen en nadere regels gesteld voor een goede uitvoering. (zie noot 38)

Het voorgestelde ‘Testen in de praktijk’ ligt dicht aan tegen meer traditionele vormen van experimenteerbepalingen. Tegelijk is sprake van belangrijke verschillen:

• Het gaat om invoering van een compleet nieuw stelsel, dus niet om een specifiek en afgebakend deelonderwerp;
• Het gaat om gefaseerde inwerkingtreding, waarbij de wet voor bepaalde groepen al in werking treedt voordat die voor de gehele doelgroep gaat gelden;
• Er is geen evaluatie achteraf, maar bevindingen worden gaandeweg meegenomen;
• Het verschil in behandeling tussen aangewezen groepen en de rest van de doelgroep is groot;
• Er is geen sprake van vrijwillige deelname.

De Afdeling begrijpt de wens om op de voorgestelde wijze te kunnen testen hoe het nieuwe stelsel in de praktijk functioneert. De maatschappelijke impact van het stelsel is immers groot. Een gefaseerde inwerkingtreding waarbij het nieuwe stelsel eerst voor een kleine subgroep wordt ingevoerd, kan helpen om ervaring in de praktijk op te doen en naar aanleiding daarvan het stelsel waar nodig aan te passen. Ook speelt een rol dat veel nog openstaande vragen niet zozeer gaan over de werking van het systeem als zodanig, als wel over de gedragseffecten bij de verschillende betrokken partijen.

Daar staat tegenover dat met dit ‘Testen in de praktijk’ aanzienlijke verschillen in behandeling ontstaan, zowel tussen ouders als tussen aanbieders. Er zal daarbij een afweging plaats moeten vinden van de voordelen en de nadelen. Op zichzelf acht de Afdeling een handelwijze als voorgesteld aanvaardbaar. Een belangrijk afwegingspunt is daarbij echter wel hoe lang de verschillen in behandeling bestaan. In dit verband merkt de Afdeling op dat het voorgestelde ‘Testen in de praktijk’ alleen zinvol is als de daarmee opgedane ervaringen kunnen worden verwerkt vóór de grootschalige invoering van het stelsel. Dit betekent dat niet alleen tijd moet worden genomen om ervaringen op te doen en deze te evalueren, maar ook om vervolgens de noodzakelijke wetswijzigingen door te voeren en in de uitvoering de benodigde maatregelen te treffen.

Blijkens de toelichting zal 2027 in het teken staan van "droogoefenen", terwijl in 2028 daadwerkelijke stappen zouden moeten worden gezet voor testen in de praktijk. (zie noot 39) Per 2029 is algehele invoering van de wet voorzien. Praktisch betekent dit dat alle hiervoor genoemde stappen (ervaringen opdoen, evalueren, wetswijziging voorbereiden en doorvoeren, en uitvoering aanpassen) in één jaar zullen moeten worden gezet. Uit oogpunt van het niet te lang laten voortduren van de ongelijke behandeling is een korte testperiode wenselijk, maar praktisch lijkt een periode van één jaar niet realistisch.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) De arbeidseis houdt in dat een ouder betaald werk verricht of op een andere manier gericht is op het vergroten van de (toekomstige) arbeidsparticipatie door bijvoorbeeld het volgen van een opleiding of een inburgeringscursus of deelnemen aan een traject gericht op arbeidsinschakeling. Zie nader de memorie van toelichting, paragraaf 3.3.3.
(2) Het betalen van de eigen bijdrage is overigens geen voorwaarde voor het recht op gesubsidieerde opvang of het uitbetalen van de subsidie. Ouders hebben zodoende vooraf zekerheid over hun recht op gesubsidieerde opvang en houders ondervinden geen dubbel nadeel als ouders niet betalen. Zie de memorie van toelichting, paragraaf 3.3.5.
(3) Voorgesteld artikel 2.1, eerste lid.
(4) Opvallend is dat in de toelichting cijfers over 2023 worden gebruikt om de problematiek van terugvorderingen te illustreren. De effecten van maatregelen die de afgelopen jaren zijn getroffen in het bestaande stelsel om terugvorderingen in aantallen en omvang te verminderen, blijven daarmee buiten beeld. Hierdoor kan een vertekend beeld ontstaan van de actuele aard en omvang van de terugvorderingsproblematiek.
(5) Zie bijv. de memorie van toelichting, paragraaf 2.4.7.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.5.
(7) Zie de memorie van toelichting, paragraaf 6.3.2, tabel 6.B. Hieruit komt naar voren dat het voorstel vooral voor de hoogste inkomensgroepen aanzienlijk (positieve) inkomensgevolgen heeft.
(8) CPB & SCP, ‘Herziening financieringsstelsel kinderopvang. Maatschappelijke effecten van het voorgenomen kabinetsplan’, 2023.
(9) Zie bijv. Ministerie van SZW, ‘Periodieke rapportage kinderopvangbeleid 2015-2022. De effecten van het kinderopvangbeleid op de ontwikkeling van kinderen’, 2023.
(10) CPB & SCP, ‘Herziening financieringsstelsel kinderopvang. Maatschappelijke effecten van het voorgenomen kabinetsplan’, 2023. Vgl. OECD, ‘Education at a Glance 2024’, 2024.
(11) Memorie van toelichting, paragrafen 2.1, 2.2, 9.2.2, 10.1 en 10.2.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 10.1.2.
(13) Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.2.
(14) Bedoeld hier wordt de situatie voordat sprake was van het zogenoemde ingroeipad richting het nieuwe financieringsstelsel voor kinderopvang.
(15) Zie de memorie van toelichting, paragrafen 2.4.5 en 6.2.
(16) SEO, ‘Dé kostprijs bestaat niet. Onderzoek naar kostenprijzen in de kinderopvang’, 2025. Voor de reguliere kinderopvang dekken de maximuurprijzen in het algemeen de kosten niet volledig, en liggen de feitelijke prijzen vaak hoger dan de maximumvergoedingen. Bij de gastouderopvang zijn de maximumvergoedingen in veel mindere mate kostendekkend, maar liggen de feitelijke prijzen minder vaak boven de maximumvergoedingen. Het is dan ook niet verrassend dat het aanbod in gastouderopvang daalt.
(17) Uit de memorie van toelichting, paragraaf 10.2.2, blijkt dat er voor het extra verhogen van de maximumuurprijzen geen budgettaire ruimte is.
(18) Memorie van toelichting, paragraaf 5.1.
(19) Memorie van toelichting, paragraaf 5.2. Diensten van algemeen economisch belang zijn economische activiteiten die het algemeen belang dienen waarbij overheidsoptreden noodzakelijk is, omdat deze diensten niet vanzelf onder maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden of met de vereiste kwaliteit door de markt tot stand komen.
(20) Op basis van de DAEB de-minimisverordening (Verordening (EU) nr. 2023/2832) kan een onderneming die een DAEB verricht maximaal € 750.000,- aan de-minimissteun ontvangen over een periode van drie jaar. De-minimissteun kwalificeert niet als staatssteun.
(21) Het DAEB-Vrijstellingsbesluit (Besluit (EU) 2025/2630) stelt voorwaarden waaronder steun die in de vorm van compensatie voor de openbare dienst wordt verleend aan ondernemingen die belast zijn met DAEB, niet kwalificeert als staatssteun.
(22) Memorie van toelichting, paragraaf 5.3.
(23) Zie voorgesteld artikel 2.32, vijfde en zesde lid.
(24) Uit de Kamerbrief van 21 september 2026 blijkt dat ambtelijk en informeel gesproken met de relevante diensten bij de Europese Commissie, maar dat geen formele besprekingen zijn gevoerd met de Europese Commissie over de toelaatbaarheid van verschillende mogelijkheden voor het nieuwe financieringsstelsel in het licht van de toepasselijke Europese regelgeving (Kamerstukken II 2026/27, 31322, nr. 593).
(25) Memorie van toelichting, paragraaf 5.6.1.
(26) Memorie van toelichting, paragraaf 5.6.2. Het gaat om de toezichthouder als bedoeld in voorgestel artikel 2.38, tweede lid.
(27) Voorgesteld artikel 2.32, vierde lid.
(28) Naast de huidige GGD, die controleert op de kwaliteit van de kinderopvang, zijn dit de Dienst Toeslagen, de nog aan te wijzen markttoezichthouder en onder andere de Belastingdienst.
(29) Memorie van toelichting, paragraaf 4.4.
(30) Zie de memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
(31) Zie voorgestelde artikelen 2.9 en 2.10.
(32) Zie voorgesteld artikel 1.52, tweede lid.
(33) Zo mag een overeenkomst van opdracht alleen bij gewichtige redenen door de opdrachtnemer (de kinderopvangorganisatie) worden opgezegd (artikel 7:408, tweede lid, BW). Zonder hiernaar te verwijzen, regelen de voorgestelde artikelen 2.9, tweede lid, en 2.10, tweede lid, een eigen opzeggings- en wijzigingsmogelijkheid. Ook op andere punten wijken de artikel 2.9 en 2.10 impliciet af van de regeling in het BW, bijvoorbeeld door dwingendrechtelijk de opzeggingstermijn te bepalen en de mogelijkheid van eenzijdige wijziging toe te staan.
(34) Voorgesteld artikel 1.53a.
(35) Zie artikel 6:230b BW e.v.
(36) Voorgesteld artikel IX, tweede lid.
(37) Zie de memorie van toelichting, paragraaf 12.2.
(38) Voorgesteld artikel VIII.
(39) Memorie van toelichting, paragraaf 12.2.