Besluit algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek.

Bij Kabinetsmissive van 24 juli 2026, no.2026001623, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek uit Boek 2 van het Wetboek van Strafvordering (Besluit algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek), met nota van toelichting.

Dit ontwerpbesluit omvat een aantal algemene voorschriften voor de uitvoering van het opsporingsonderzoek onder het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In het ontwerpbesluit is onder meer vastgelegd bij welke opsporingsbevoegdheden het College van procureurs-generaal toestemming moet verlenen voor de uitoefening van bepaalde opsporingsbevoegdheden. Volgens de beleidsregels van het Openbaar Ministerie (Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie) moet echter ook bij andere opsporingsbevoegdheden toestemming worden gevraagd.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert ook die opsporingsbevoegdheden in het ontwerpbesluit op te nemen, waarbij omwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en/of de integriteit van de opsporing toestemming van het College van procureurs-generaal vereist is.

Daarnaast bepaalt het ontwerpbesluit welke gegevens moeten worden opgenomen in bevelen, machtigingen en vorderingen. De Afdeling heeft enkele vragen over de vormgeving van deze regeling in relatie tot de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. Daarbij vraagt de Afdeling aandacht voor de toegankelijkheid en leesbaarheid van het ontwerpbesluit en adviseert zij het aantal verwijzingen naar andere bepalingen in de regeling te verminderen. Tot slot adviseert de Afdeling de uitvoeringsconsequenties van het ontwerpbesluit toe te lichten.

In verband met het bovenstaande is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Inhoud van het ontwerpbesluit

In het ontwerpbesluit algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek zijn regels opgenomen die op grond van Boek 2, Hoofdstuk 1, van het nieuwe Wetboek van Strafvordering bij algemene maatregel van bestuur moeten of kunnen worden gesteld. Dit hoofdstuk betreft de algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek. Het ontwerpbesluit bestaat uit algemene bepalingen (hoofdstuk 1), aangewezen bevoegdheden voor de uitoefening waarvan voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist (hoofdstuk 2), regels over de gegevens die moeten worden vermeld in bevelen, machtigingen en vorderingen in het opsporingsonderzoek (hoofdstuk 3) en regels voor het in andere dan schriftelijke vorm vastleggen van toestemming of een verklaring van afstand (hoofdstuk 4).

2. De toestemming van het College van procureurs-generaal

Voor de inzet van een aantal ingrijpende opsporingsbevoegdheden is de toestemming van het College van procureurs-generaal vereist. Artikel 2.1.6 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen om welke opsporingsbevoegdheden het gaat. In artikel 2.1.1 van het ontwerpbesluit is opgenomen dat het gaat om een uitzondering op het doorlaatverbod, infiltratie, de bevoegdheid tot zich op afstand toegang te verschaffen tot een digitale gegevensdrager of een geautomatiseerd werk, de ingrijpende variant van het stelselmatig inwinnen van informatie door een burger en burgerinfiltratie.

De toestemming van het College van procureurs-generaal voor de inzet van deze bevoegdheden is op dit moment ook al vereist op grond van artikel 140a van het huidige Wetboek van Strafvordering of op basis van de Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie. De Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie heeft sinds 1 mei 2026 op dit onderdeel de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden (2014A0009) deels vervangen. (zie noot 1) In de toelichting die op 24 juli 2026 aan de Afdeling is voorgelegd, wordt nog ten onrechte verwezen naar de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden.

In de Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie worden ook andere bevoegdheden genoemd waarvoor toestemming van het College is vereist, terwijl die niet zijn opgenomen in het ontwerpbesluit. Dit betreft de volgende opsporingsbevoegdheden:

• het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel in een woning of een daaraan gelijk te stellen ruimte;
• het doorlaten van personen in het kader van mensensmokkel;
• toezeggingen aan getuigen (de kroongetuigenregeling);
• grootschalig DNA-onderzoek;
• DNA-verwantschapsonderzoek;
• de toepassing van onorthodoxe opsporingsbevoegdheden (waaronder vormen van geheugen- en leugendetectie);
• inkomende en uitgaande rechtshulpverzoeken waarin uitvoering van opsporingsactiviteiten wordt verzocht waarvoor toestemming van het College is vereist

Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat niet gepoogd is om een uitputtende lijst op te stellen van bevoegdheden waarvoor toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist. (zie noot 2) Het College van procureurs-generaal heeft naar het oordeel van de regering de vrijheid om zelf in een aanwijzing vast te leggen in welke gevallen zijn toestemming vereist is. Bij de keuze voor welke opsporingsbevoegdheden hiervoor in aanmerking komen, kan volgens de nota van toelichting worden aangesloten bij de gronden 1) dat de inzet van de opsporingsbevoegdheid een zeer ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers maakt of 2) dat de integriteit van de opsporing bij de uitoefening van de bevoegdheid in het geding kan raken. (zie noot 3)

De inzet van de opsporingsbevoegdheden die nog niet in het ontwerpbesluit worden geregeld, kunnen echter eveneens een zeer ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken en/of een risico vormen voor de integriteit van de opsporing. Ter illustratie, de uitzondering op het doorlaatverbod voor gevaarlijke voorwerpen wordt wél opgenomen in het ontwerpbesluit terwijl dat niet geldt voor de situatie waarin een uitzondering wordt gemaakt op het doorlaatverbod van mensen in het geval van mensensmokkel.

Dit roept de vraag op waarom dergelijke opsporingsbevoegdheden niet in het ontwerpbesluit zijn opgenomen, zeker nu volgens de nota van toelichting bij de aanwijzing door het College van procureurs-generaal hetzelfde criterium kan worden gehanteerd. Daaruit blijkt dat voor de aanwijzing door het College niet het interne werkproces, maar de ernst van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer of het in mogelijk geding zijn van de integriteit van de opsporing doorslaggevend is.

Om te bezien of toestemming van het College van procureurs-generaal voor de inzet van bepaalde bevoegdheden noodzakelijk is, moet bovendien zowel het ontwerpbesluit als de Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie worden geraadpleegd. Dit komt de overzichtelijkheid van de regelingen niet ten goede.

De Afdeling adviseert die opsporingsbevoegdheden in het ontwerpbesluit op te nemen waarbij omwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en/of de integriteit van de opsporing toestemming van het College van procureurs-generaal vereist is.

3. Voorschriften voor bevelen, machtigingen en vorderingen

a. Inhoud van het ontwerpbesluit
In het ontwerpbesluit worden nadere regels gesteld over de gegevens die afzonderlijk vastgelegde bevelen, machtigingen en vorderingen moeten bevatten. (zie noot 4) Dit betreffen grotendeels voorschriften die op diverse plaatsen in het huidige Wetboek van Strafvordering zijn vastgelegd of die afkomstig zijn in uitvoeringsbesluiten onder dat Wetboek. De bestaande regeling vormt aldus de toelichting ‘een onoverzichtelijk woud aan gedetailleerde bepalingen’.

Bij de modernisering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is ervoor gekozen om alle voorschriften in het onderhavige ontwerpbesluit bij elkaar te brengen. Daarnaast worden voorschriften die voor meerdere bevelen, machtigingen of vorderingen gelden zoveel mogelijk in één gemeenschappelijke bepaling onder gebracht. Voor een aantal specifieke bevelen, machtigingen of vorderingen is in het ontwerpbesluit opgenomen welke gegevens in afwijking van die gemeenschappelijke regeling moeten worden vastgelegd.

b. Leesbaarheid en toegankelijkheid
In de toelichting op het ontwerpbesluit wordt opgemerkt dat de nieuwe opzet van de regeling de toepassing van de bepalingen in de praktijk vergemakkelijkt. Het OM heeft hierbij kanttekeningen geplaatst. (zie noot 5) De gelaagdheid van de regeling en de vele verwijzingen brengen volgens het OM hun eigen complexiteit mee. Het OM ziet als risico dat bepaalde vastleggingsvoorschriften worden vergeten, omdat deze verspreid staan over de vele bepalingen. (zie noot 6)

De Afdeling merkt in het verlengde hiervan op dat de regeling door de vele verwijzingen niet zelfstandig leesbaar en ontoegankelijk is. Daarom adviseert de Afdeling het aantal verwijzingen naar andere bepalingen in de regeling te verminderen.

c. Welke voorschriften?
Het is om verschillende redenen van belang dat zorgvuldig wordt afgewogen welke voorschriften voor een bevel, machtiging of vordering moeten gelden. Tijdens het opsporingsonderzoek geven de hierin opgenomen gegevens antwoord op de vraag of een bepaalde opsporingsbevoegdheid in het concrete geval mag worden ingezet. In een later stadium van het strafproces kunnen deze gegevens gebruikt worden om de rechtmatigheid van de inzet van die opsporingsbevoegdheid te beoordelen. Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat de voorschriften gepaard gaan met onnodige administratieve lasten. Het is daarom wenselijk dat van tijd tot tijd wordt bekeken of bepaalde voorschriften (nog) noodzakelijk zijn. De modernisering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, waarvan dit ontwerpbesluit onderdeel is, lijkt echter slechts beperkt te baat te zijn genomen om opnieuw te doordenken welke gegevens in bevelen, machtigingen en vorderingen moeten worden opgenomen.

Zo wordt in artikel 3.2.1 van het ontwerpbesluit vastgelegd dat bevelen tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming gedagtekend en ondertekend worden. Het lijkt echter voor de hand te liggen dat ook andere bevelen, machtigingen of vorderingen gedagtekend en ondertekend worden. Op die manier kan immers gecontroleerd worden of deze tijdig en door een daartoe bevoegd persoon zijn afgegeven. Dit roept de vraag op waarom een dergelijk vereiste niet in de gemeenschappelijke bepalingen is ondergebracht.

Verder legt het nieuwe ontwerpbesluit soms niet vast op wie het bevel, de machtiging of de vordering betrekking heeft, terwijl dat wel relevant is voor de uitoefening van het bevel. Dit geldt bijvoorbeeld voor het ontsleutelingsbevel (artikel 3.4.4 van het ontwerpbesluit), waarin niet hoeft te worden genoemd tot wie het bevel zich richt. Een ander voorbeeld betreft het conservatoir beslag bij een ander dan de verdachte (artikel 3.4.1 van het ontwerpbesluit). In het ontwerpbesluit is niet vastgelegd dat deze derde dan ook in de vordering of machtiging moet worden genoemd.

Met betrekking tot het bevel in verband met de verplichting tot inbeslagneming (het doorlaatverbod; artikel 3.4.3 van het ontwerpbesluit) en het bevel uitstel van melding van onbekende kwetsbaarheden (artikel 3.4.4 van het ontwerpbesluit) wordt zonder nadere toelichting juist afgeweken van de bestaande wetstekst. De artikelen 126ff respectievelijk 126ffa van het huidige Wetboek van Strafvordering vereisen immers onverkort dat het zwaarwegend opsporingsbelang wordt omschreven op grond waarvan deze bevelen worden gegeven. Het ontwerpbesluit legt echter vast dat ‘zo mogelijk’ het zwaarwegend belang wordt omschreven. Onduidelijk is in welke gevallen het opsporingsbelang niet kan worden genoemd. Voor de (latere) toetsing van de rechtmatigheid van het bevel is dit echter relevante informatie. Het verdient derhalve aanbeveling dat deze wijziging ten opzichte van de bestaande wettekst wordt toegelicht en dat zo nodig het ontwerpbesluit wordt aangepast.

De Afdeling adviseert de modernisering van het Wetboek van Strafvordering aan te grijpen om de voorschriften voor bevelen, machtigingen en vorderingen tegen het licht te houden. Daarnaast adviseert zij in de toelichting op de bovengenoemde punten in te gaan en, zo nodig, het ontwerpbesluit te wijzigen.

4. Uitvoerbaarheid

In de toelichting staat dat uit onderzoek van organisaties in de strafrechtketen is gebleken dat de inhoud van dit ontwerpbesluit geen uitvoeringsconsequenties met zich brengt. De inhoud van het ontwerpbesluit heeft echter gevolgen voor bijvoorbeeld de wijze waarop toestemming, bevelen, machtigingen en vorderingen moeten worden vastgelegd. Dat zal zijn beslag moeten krijgen zowel in de werkprocessen, de ICT-voorzieningen als de opleiding van personen die hiermee in de praktijk werken.

In het licht van het bovenstaande adviseert de Afdeling om in de toelichting meer uitleg te geven over de uitvoeringsconsequenties.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) De Aanwijzing opsporingsbevoegdheden is nog geldig ten aanzien van de stelselmatige informatie-inwinning door een burger, (burger) pseudokoop en -dienstverlening, politiële en burgerinfiltratie. De overige onderdelen van de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden zijn komen te vervallen. De beleidsregels met betrekking tot de toetsing door de Centrale toetsingscommissie en het verkrijgen van toestemming van het College van procureurs-generaal zijn opgenomen in de nieuwe Aanwijzing advisering door de Centrale toetsingscommissie.
(2) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.1.1.
(3) Nota van Toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.1.1.
(4) Nota van toelichting, Artikelsgewijze toelichting bij Hoofdstuk 3 (onder "Inleiding").
(5) Nota van toelichting, Artikelsgewijze toelichting bij Hoofdstuk 3 (onder "Inleiding").
(6) Consultatiereactie van het OM, 3 februari 2026, p. 3.