Wet collectief rechtenbeheer en toezicht.

Bij Kabinetsmissive van 8 juli 2026, no.2026001486, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Voorstel van wet betreffende het collectieve beheer van auteursrechten en naburige rechten en de multiterritoriale licentieverlening van rechten inzake muziekwerken voor het online gebruik ervan op de interne markt (Wet collectief rechtenbeheer en toezicht), met memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel wordt de regelgeving voor collectieve en onafhankelijke beheersorganisaties en het toezicht daarop door het College van Toezicht Auteursrechten herzien. Daartoe voorziet het wetsvoorstel in de hernieuwde implementatie van de geldende richtlijn van de Europese Unie en de herziening van de wettelijke voorschriften over het toezicht van het College van Toezicht Auteursrechten naar aanleiding van een evaluatie.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om de keuze om het College van Toezicht Auteursrechten opnieuw vorm te geven als zelfstandig bestuursorgaan nader te motiveren. Dit is noodzakelijk omdat deze keuze bepalend is voor de parlementaire controle op de uitoefening van deze taken. Zij adviseert daarom bij het nader motiveren van de noodzaak in te gaan op de voor- en tegenargumenten van de relevante alternatieven.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel.

1. Inhoud en achtergrond

Met het wetsvoorstel wordt de regelgeving voor collectieve en onafhankelijke beheersorganisaties en het toezicht daarop door het College van Toezicht Auteursrechten (CvTA) herzien. Collectieve en onafhankelijke beheersorganisaties (cbo’s en obo’s) beheren de auteursrechten of naburige rechten van makers en innen en verdelen vergoedingen voor het gebruik van auteursrechtelijke werken. Het wettelijk kader voor deze organisaties en het toezicht daarop is op dit moment vastgelegd in de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten. Met het wetsvoorstel wordt deze wet ingetrokken. (zie noot 1)

Het wetsvoorstel voorziet in herimplementatie van Richtlijn 2014/26/EU. (zie noot 2) Deze richtlijn bevat regels voor cbo’s en obo’s en beoogt onderlinge concurrentie te stimuleren ten behoeve van rechthebbenden en gebruikers. (zie noot 3) Ten tijde van de implementatie van de richtlijn in 2016 is ervoor gekozen de bepalingen van de richtlijn toe te voegen aan het op dat moment al bestaande toezichtstelsel. Daardoor is volgens de regering een gebrek aan structuur en visie op het toezicht en een groot aantal nationale koppen ontstaan. (zie noot 4) Met het wetsvoorstel wordt beoogd deze nationale koppen weg te nemen en een gelijk speelveld te creëren voor Nederlandse cbo’s en obo’s.

Aanleiding voor de herziening van het nationale wettelijk kader, is de evaluatie van het functioneren van het CvTA als zelfstandig bestuursorgaan (zbo). (zie noot 5) Daaruit volgt dat het CvTA een onduidelijke en te verstrekkende wettelijke taak heeft. Ook bleek er onvoldoende inzicht in het doelbereik van het CvTA en behoefte aan duidelijkheid over de verhouding tussen intern en extern toezicht. Daarom is aanbevolen om te onderzoeken hoe de wet kan worden vereenvoudigd. (zie noot 6) Dit wetsvoorstel is daarvan de uitkomst. Daartoe kiest de regering in dit wetsvoorstel voor onder meer het vervangen van het preventieve toezicht door een meldplicht en toezicht op de naleving van de governance code voor cbo’s.

2. Zelfstandig bestuursorgaan

Het CvTA bestaat al sinds 2003 als zbo. Dit was omstreeks dezelfde periode dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen tot stand is gekomen. Volgens de toelichting wordt de vormgeving van het CvTA als zbo gecontinueerd op basis van het instellingsmotief ‘onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid’. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat sinds 2003 de inzichten over zbo’s zijn voortgeschreden. (zie noot 8) Zo heeft zij opgemerkt dat er onvoldoende duidelijkheid bestaat over de vraag wanneer het aangewezen is een beroep te doen op het instellingsmotief ‘onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid’. Die duidelijkheid is wel noodzakelijk, omdat het ook samenhangt met de vraag op welke wijze de voor overheidstaken vereiste deskundigheid en onpartijdige en onafhankelijke oordeelsvorming binnen departementale diensten en instellingen zélf (en dus met behoud van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid) kan worden gewaarborgd. (zie noot 9)

De Afdeling acht een zorgvuldige motivering van de voor- en tegenargumenten van het continueren van het CvTA als zbo noodzakelijk. In dat verband wijst de Afdeling ook op het ‘Beleidskader decentraal en gedeconcentreerd bestuur’ dat noopt tot bezinning op de taaktoedeling aan zbo’s. Hieruit volgt namelijk dat uitvoering onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid in beginsel de voorkeur heeft. (zie noot 10)

Daarnaast heeft het kabinet aangekondigd te gaan verkennen welke zelfstandige bestuursorganen onder de rechtstreekse ministeriële verantwoordelijkheid gebracht kunnen worden. (zie noot 11) De Afdeling begrijpt dit kabinetsvoornemen zo dat het gaat om een verkenning naar het hervormen van bestaande zbo’s, waarbij geen sprake meer is van verzelfstandiging. Dat wil zeggen dat de publieke taken plaatsvinden onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Gelet hierop dienen ook andere opties dan de vormgeving als zbo te worden afgewogen.

Met het oog daarop stelt de toelichting dat de keuze voor het continueren van het CvTA als zbo gerechtvaardigd is, omdat directe politieke invloed moet worden voorkomen om de volgende drie redenen. Allereerst omdat het gaat om toezicht op cbo’s die hun monopolies ontlenen aan de Staat. Ten tweede acht de regering het onwenselijk dat de Minister van Justitie en Veiligheid zich met individuele beoordelingen bezighoudt. Ten slotte omdat de Staat directe belanghebbende is als gebruiker en daarom vergoedingen aan cbo’s moet betalen. (zie noot 12)

Met deze motivering wordt eraan voorbijgegaan dat ook onder de ministeriële verantwoordelijkheid onafhankelijke oordeelsvorming mogelijk en wenselijk is en in sommige gevallen ook is gewaarborgd. (zie noot 13) In dit verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties. (zie noot 14) Ook gaat de toelichting niet in op vraag waarom niet is gekozen voor een agentschap.

Bij de afweging van de mogelijkheid en wenselijkheid van onderbrenging bij een departement is de geringe omvang van het CvTA van belang, en de mogelijke kwetsbaarheid als gevolg daarvan. (zie noot 15) Ook is van belang dat de minister niet alleen verantwoording verschuldigd is aan het parlement, maar ook namens de Staat der Nederlanden door de Europese Commissie aanspreekbaar is voor het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn en daarmee ook voor de bevoegdheden die het CvTA op grond daarvan moet kunnen uitoefenen. Voorts is van belang dat uit de richtlijn ook geen onafhankelijkheidseisen volgen. (zie noot 16) Dit is anders bij andere markttoezichthouders, zoals bijvoorbeeld de Autoriteit Consument en Markt. (zie noot 17)

De Afdeling adviseert de noodzaak om het CvTA vorm te geven als zbo nader te motiveren en daarbij in te gaan op de voor- en tegenargumenten van de relevante alternatieven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikel 63 van het wetsvoorstel.
(2) Richtlijn 2014/26/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het collectieve beheer van auteursrechten en naburige rechten en de multiterritoriale licentieverlening van rechten inzake muziekwerken voor het online gebruik ervan op de interne markt.
(3) Memorie van toelichting, Algemeen deel, 2. Implementatiewetgeving.
(4) Memorie van toelichting, Algemeen deel, 2. Implementatiewetgeving.
(5) Memorie van toelichting, Algemeen deel, 1. Inleiding.
(6) KWINK groep, Evaluatie College van Toezicht Auteursrechten, bijlage bij Kamerstukken II 2024/25, 25 268, nr. 236, p. 47.
(7) Artikel 3, eerste lid onder a, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
(8) Zie bijvoorbeeld bijlage bij Kamerstuk II 2018/19, 34 430, nr. 9, p. 322-327.
(9) Ongevraagd advies van 15 juni 2020 van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, (W04.20.0135, punt 4.3), Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78. Zie verder het advies van 4 mei 2022 van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Wet bestuursrechtelijke aanpak online kinderpornografisch materiaal, (W16.21.0337/I, punt 2), Kamerstukken II 2022/23, 36377, nr. 4.
(10) Bijlage bij Kamerstukken II 2025/26, 33047, nr. 45. Zie ook aanwijzing 5.8 Aanwijzingen voor de regelgeving.
(11) Regeerakkoord Jetten I 2026-2030, p. 8.
(12) Memorie van toelichting, Algemeen deel, 3.2.2. Rechtvaardiging keuze voor zbo.
(13) Vergelijk S.E. Zijlstra, Onafhankelijke ondergeschikten. Zbo’s, rijksinspecties, planbureaus, privacy-officers, het WODC: tijd voor chaos in de orde!, NTB 2019, afl. 2, p. 39-47.
(14) Aanwijzingen 10-15 van de Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties, met bijbehorende toelichting.
(15) Het CvTA bestaat uit 8,0 fte. Zie ‘CvTA in het zbo-register’, https://organisaties.overheid.nl/28212496/College_van_toezicht_collectieve_beheersorganisaties_auteurs-_en_naburige_rechten, geraadpleegd op 6 oktober 2026.
(16) Zie artikel 36 van de Richtlijn 2014/26/EU.
(17) Zie artikel 4 van de Richtlijn 2019/1/EU.