Wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen in verband met uitbreiding van het aantal geweldsdelicten dat onder de ongemaximeerde voorschotregeling valt.

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2026, no.2026001460, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen in verband met de uitbreiding van het aantal geweldsdelicten dat onder de ongemaximeerde voorschotregeling valt, met nota van toelichting.

Met het voorgestelde besluit wordt het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen gewijzigd om de ongemaximeerde voorschotregeling voor slachtoffers uit te breiden. De voorschotregeling houdt in dat de Staat alvast de schadevergoeding aan slachtoffers of nabestaanden uitkeert als de dader de schadevergoeding niet of niet volledig binnen acht maanden voldoet. In het besluit is bepaald dat het voorschot maximaal €5.000,- is, behalve bij een aantal specifiek genoemde gewelds- en zedendelicten. Bij die delicten is geen maximum gesteld aan het voorschot. Met de wijziging van het besluit kan bij meer delicten een ongemaximeerd voorschot worden verstrekt.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting verder op de nieuwe afbakening van deze regeling in te gaan en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de toevoeging van de delicten dwang en brandstichting. Daarnaast adviseert zij in de toelichting nader in te gaan op de financiële consequenties van het ontwerpbesluit.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inhoud en context van het ontwerpbesluit

De voorschotregeling zorgt ervoor dat de Staat een toegekende schadevergoeding aan een slachtoffer of nabestaande alvast uitkeert als de dader niet (of niet volledig) binnen acht maanden betaalt. (zie noot 1) De gedachte achter de voorschotregeling is dat een onophoudelijke confrontatie en onnodig extra leed voor slachtoffers of nabestaanden wordt voorkomen. (zie noot 2)

De hoogte van de uitkering van het voorschot door de Staat is gemaximeerd op € 5.000,-, tenzij het een delict betreft dat in de limitatieve opsomming is opgenomen. In dat geval is de uitkering ongemaximeerd. De ongemaximeerde voorschotregeling is tot de delicten in deze limitatieve opsomming beperkt, zodat het beslag op de overheidsfinanciën beheersbaar blijft. (zie noot 3) Het uitgangspunt is dat de ongemaximeerde voorschotregeling enkel geldt voor seksuele misdrijven en geweldsmisdrijven. Onder een geweldsmisdrijf wordt verstaan: een misdrijf gericht tegen of gevaar veroorzakend voor de onaantastbaarheid van het lichaam van één of meerdere personen. Niet wordt vereist dat dit gevaar zich heeft verwezenlijkt. (zie noot 4) De limitatieve opsomming dient te zorgen voor duidelijkheid, kenbaarheid en een efficiënte uitvoering van de regeling door het Centraal Justitieel Incassobureau. (zie noot 5)

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de positie van slachtoffers te versterken door de ongemaximeerde voorschotregeling uit te breiden. Het ontwerpbesluit voegt aan de limitatieve opsomming de volgende delicten toe: opzettelijke brandstichting, wederrechtelijke vrijheidsberoving, gijzeling, gijzeling met terroristisch oogmerk, dwang, dood door schuld en dood door schuld in het verkeer.

2. Afbakening van de ongemaximeerde voorschotregeling

Hoewel de Afdeling onderkent dat de beperking van de voorschotregeling als gevolg heeft dat sommige slachtoffers geen (ongemaximeerd) voorschot krijgen, heeft zij hiervoor begrip gelet op de financiële afwegingen. Om te bepalen bij welke delicten een ongemaximeerd voorschot wordt uitgekeerd, is het wel van belang dat een duidelijk uitgangspunt wordt gehanteerd. Dit wordt ook onderschreven in de nota van toelichting.

Het uitgangspunt is dat de ongemaximeerde voorschotregeling enkel geldt voor een limitatieve opsomming van seksuele misdrijven en geweldsmisdrijven. (zie noot 6) De Afdeling constateert echter dat bij de afbakening van de gemaakte limitatieve opsomming een sterke nadruk is gelegd op de uitvoering, waardoor dit uitgangspunt vervaagt. Met het oog op de uitvoerbaarheid voor het Centraal Justitieel Incassobureau wordt namelijk geen onderscheid meer gemaakt naar verschillende varianten van strafbaarstelling, waardoor ook varianten van delicten zonder geweldscomponent onder de ongemaximeerde voorschotregeling vallen. (zie noot 7)

De uitbreiding van de ongemaximeerde voorschotregeling voorziet erin dat alle varianten van de delicten dwang (artikel 284 Sr) en opzettelijke brandstichting (artikel 157 Sr) worden toegevoegd. Voor beide delicten geldt dat voor een veroordeling geen geweldscomponent noodzakelijk is, terwijl dat wel het uitgangspunt is voor de afbakening van de reikwijdte van de ongemaximeerde voorschotregeling. Dit roept bovendien de vraag op hoe het opnemen van deze nieuwe delicten zich verhoudt tot het handhaven van een gemaximeerd voorschot voor de delicten bedreiging (artikel 285 Sr) en belaging (artikel 285b Sr). Deze vraag is eens te meer pregnant nu in de nota van toelichting staat dat deze delicten niet onder de ongemaximeerde voorschotregeling worden gebracht omdat voor strafbaarheid op grond van deze misdrijven geen sprake hoeft te zijn van gerichtheid op of gevaar voor de lichamelijke integriteit van het slachtoffer. (zie noot 8) Dit geldt echter evenmin voor de delicten dwang en opzettelijke brandstichting.

De toevoeging van alle varianten van opzettelijke brandstichting (artikel 157 Sr) aan de ongemaximeerde voorschotregeling zorgt er daarnaast voor dat ook een ongemaximeerd voorschot wordt uitgekeerd in het geval alleen gevaar voor goederen bestond. In de nota van toelichting is niet nader gemotiveerd hoe dit zich verhoudt tot de initiële afbakening van de limitatieve opsomming, waarbij het voorschot bij schade door vermogensdelicten is gemaximeerd wegens het beslag dat dat zou leggen op de overheidsmiddelen. Gelet op de potentiële hoge kosten die met de toevoeging van opzettelijke brandstichting aan de ongemaximeerde voorschotregeling gepaard kunnen gaan, verdient de toevoeging van dit delict een nadere motivering (zie punt 3).

De Afdeling adviseert om nader in te gaan op de afbakening van de ongemaximeerde voorschotregeling. Daarbij adviseert zij om specifiek aandacht te besteden aan de uitbreiding van de ongemaximeerde voorschotregeling met de delicten dwang en opzettelijke brandstichting.

3. Financiële gevolgen en uitvoeringsconsequenties

In de nota van toelichting staat dat het ontwerpbesluit enkel incidentele en structurele kosten voor het Centraal Justitieel Incassobureau met zich brengt. Deze kosten kunnen volgens de nota van toelichting worden opgevangen binnen de bestaande begroting van het ministerie van Justitie en Veiligheid. (zie noot 9)

De Afdeling constateert dat de uitbreiding van de voorschotregeling eveneens zorgt voor een toename in het totaal aantal openstaande voorgeschoten bedragen. Wanneer de Staat er niet in slaagt om deze vorderingen bij de daders te innen, zal de Staat deze kosten uiteindelijk moeten dragen. In de nota van toelichting staat niets benoemd over de geschatte hoogte van de uitkeringen voor de toegevoegde delicten. Evenmin is een inschatting gemaakt van het totaalbedrag aan uitkeringen boven de € 5.000,- als gevolg van de uitbreiding. Voorstelbaar is dat de toe te voegen delicten opzettelijke brandstichting en dood door schuld relatief hoge uitkeringen met zich brengen. Aangezien hogere bedragen moeilijker inbaar zijn, zal het oninbare deel naar verwachting stijgen. (zie noot 10)

In de nota van toelichting wordt bovendien niet ingegaan op de verhouding tussen een mogelijke uitkering van de verzekeringen van het slachtoffer en de uitkering van de ongemaximeerde voorschotregeling. Dit kan een factor zijn die de financiële consequenties van de uitbreiding van de voorschotregeling beperkt. Eveneens kan de wisselwerking tussen de voorschotregeling en de uitkering van verzekeringen mogelijk zorgen voor ongewenste neveneffecten.

De Afdeling adviseert de financiële consequenties als gevolg van de uitbreiding van de ongemaximeerde voorschotregeling, in het bijzonder de toevoeging van brandstichting, nader toe te lichten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikel 6:4:2 lid 7 juncto art. 6:4:8 lid 3 Wetboek van Strafvordering.
(2) Kamerstukken II, 2007/08, 30 143, nr. 28, p. 17.
(3) Aanhangsel van de Handelingen II, 2017/18, nr. 112, p. 2.
(4) Nota van Toelichting, paragraaf 2. Afbakening.
(5) Nota van Toelichting, paragraaf 1. Inhoud van het besluit.
(6) Nota van Toelichting, paragraaf 2. Afbakening.
(7) Nota van Toelichting, paragraaf 2. Afbakening.
(8) Nota van Toelichting, paragraaf 2. Afbakening.
(9) Nota van Toelichting, paragraaf 3. Financiële gevolgen en uitvoeringsconsequenties.
(10) Zie overigens ook Kamerstukken II, 2024/25, 33552, nr. 137, p. 14 voor het plan om een plafond in de ongemaximeerde voorschotregeling te introduceren.