Wet uitbreiding vergoeding affectieschade.

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2026, no.2026001463, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de uitbreiding van de kring van gerechtigden met een aanspraak op de vergoeding van affectieschade en tot wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek BES en het Wetboek van Strafrecht BES in verband met het mogelijk maken van de vergoeding van affectieschade op de BES (Wet uitbreiding vergoeding affectieschade), met memorie van toelichting.

In het wetsvoorstel wordt de kring van personen die aanspraak kan maken op vergoeding van affectieschade in het Burgerlijk Wetboek uitgebreid, zodat ook broers, zussen en personen die een vergelijkbare relatie hebben of hebben gehad met het slachtoffer een beroep kunnen doen op de regeling. Affectieschade is de immateriële schade die een naaste van een slachtoffer ervaart omdat een persoon waarmee deze naaste een zeer nauwe band heeft, ernstig en blijvend gewond raakt of is overleden en een ander daarvoor aansprakelijk is.

Ook wordt het in het wetsvoorstel mogelijk gemaakt dat personen die duurzaam in gezinsverband met het slachtoffer hebben geleefd waarbij sprake was van een zorgrelatie, voortaan ook aanspraak kunnen maken op vergoeding van affectieschade als de zorgrelatie inmiddels is geëindigd. Onder deze categorie vallen onder andere stief- en pleegouders of stief- en pleegkinderen.

Daarnaast wordt in het voorstel de regeling voor affectieschade toegevoegd aan het Burgerlijk Wetboek BES, zodat de regeling ook op Caribisch Nederland van toepassing is. Deze regeling is inhoudelijk gelijk aan de regeling zoals deze in Europees Nederland geldt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het loslaten van het vereiste van een zeer nauwe band tussen broers en zussen voor het ontvangen van affectieschade. In het wetsvoorstel wordt namelijk verondersteld dat deze band tussen broers en zussen bestaat. De Afdeling constateert dat bij de invoering van de Wet vergoeding affectieschade het uitgangspunt is geweest dat tussen het slachtoffer en de naaste een zeer nauwe band aanwezig moet zijn. Wanneer dit vereiste wordt losgelaten, is te verwachten dat de vergoeding in meer gevallen niet meer in verhouding staat tot de daadwerkelijk geleden schade. Dit staat op gespannen voet met de grondslag van de regeling voor de vergoeding van affectieschade.  Ook is onduidelijk welke mogelijkheden een aansprakelijke partij nog heeft op het moment dat hij zich tegen een beroep op affectieschade wil verweren, als de nauwe band verondersteld aanwezig wordt geacht. In de toelichting wordt daar niet op ingegaan.

Verder maakt de Afdeling naar aanleiding van de invoering van de regeling voor affectieschade in het Burgerlijk Wetboek BES een opmerking over interregionale gevallen.

Vanwege deze opmerkingen is het wenselijk dat de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel wordt aangepast.

1. Achtergrond van de uitbreiding

Bij de totstandkoming van de Wet vergoeding affectieschade is het uitgangspunt geweest dat de kring van gerechtigden beperkt zou worden tot personen waarmee een zeer nauwe band met het slachtoffer bestaat. (zie noot 1) Alleen in het geval van een nauwe band werd het gerechtvaardigd geacht als een beroep op schadevergoeding kon worden gedaan. Als dat niet het geval zou zijn, zou de beheersbaarheid van de regeling sterk afnemen en daarnaast onvoldoende zekerheid bestaan dat een vergoeding alleen wordt betaald in gevallen waarin daadwerkelijk sprake was van een ernstig verlies. Vanwege de primaire functie van het recht op vergoeding van affectieschade zou in dat geval de waarde van de daarin gelegen erkenning van het geleden verlies door het recht in de praktijk sterk kunnen devalueren. (zie noot 2)

Om die reden is destijds gekozen om de kring van gerechtigden die wettelijk aanspraak kunnen maken op de vergoeding van affectieschade te bepalen op partners, ouders en kinderen en anderen die in gezinsverband of in een zorgrelatie tot elkaar staan. (zie noot 3) Voor personen die niet onder de vaste kring van gerechtigden vallen, is in de wet een hardheidsclausule opgenomen. In uitzonderlijke omstandigheden kan alsnog een recht op vergoeding van affectieschade worden toegekend aan een persoon die ten tijde van de schadeveroorzakende gebeurtenis in een zodanige nauwe persoonlijke betrekking tot het slachtoffer staat, dat hij als naaste wordt aangemerkt. (zie noot 4)

De hoogte van de affectieschadevergoedingen is bepaald in het Besluit vergoeding affectieschade. In dat besluit is per kring van gerechtigden bepaald voor welk schadevergoedingsbedrag zij in aanmerking komen. De hoogte van het schadebedrag is afhankelijk van de vraag of de schadeveroorzakende gebeurtenis is veroorzaakt door een misdrijf en of deze gebeurtenis heeft geleid tot ernstig en blijvend letsel bij of het overlijden van het slachtoffer.

De Wet vergoeding affectieschade op 1 januari 2019 in werking getreden. Al kort na de inwerkingtreding is in het parlement voor het eerst de vraag opgekomen of broers en zussen aan de wettelijke kring van personen moeten worden toegevoegd. (zie noot 5) Op dat moment was het antwoord van de minister daarop ontkennend. De minister wees erop dat de Wet vergoeding affectieschade nog maar kort in werking was getreden en hij het daarom te snel vond om op de recent gemaakte keuzes terug te komen. (zie noot 6) Bovendien wees hij erop dat in de wet de weloverwogen keuze was gemaakt om alleen de meest directe naasten aan te merken als gerechtigden omdat het letsel of overlijden van het slachtoffer voor hen in het algemeen het meest ingrijpend is. (zie noot 7)

Hierna kwam de positie van broers en zussen opnieuw aan bod in de uitspraak van de rechtbank Den Haag in het MH17-strafproces. (zie noot 8) Op het moment dat de MH17-ramp zich voordeed, was de Wet vergoeding affectieschade nog niet in werking getreden. De nabestaanden konden daarom op basis van het Nederlandse recht geen aanspraak maken op de vergoeding voor affectieschade. Op basis van het Oekraïens recht bestond deze mogelijkheid wel, maar hierin waren broers en zussen die niet (duurzaam) met de overledene samenwoonden, niet opgenomen in de kring van gerechtigden. (zie noot 9) De uitsluiting werd door de nabestaanden als pijnlijk en  onrechtvaardig ervaren. (zie noot 10) Op verzoek van de nabestaanden heeft de rechtbank de positie van de broers en zussen in met name het Nederlandse recht onder de aandacht gebracht van de wetgever. (zie noot 11)

In het parlement is naar aanleiding van het MH17-proces opnieuw aandacht gevraagd voor de positie van broers en zussen. (zie noot 12) Uiteindelijk is de motie-Ellian aangenomen, waarin de Kamer de regering verzoekt om te bezien of op korte termijn een wetsvoorstel in procedure kan worden gebracht zodat broers en zussen daadwerkelijk aanspraak kunnen maken op de vergoeding van affectieschade als zij naaste of nabestaande zijn van een slachtoffer van een ernstig misdrijf of ongeval. (zie noot 13)

In 2024 is de evaluatie van de Wet vergoeding affectieschade verschenen. (zie noot 14) Hierin werd naar aanleiding van de maatschappelijke en politieke discussie specifiek aandacht besteed aan de positie van broers en zussen. Geconcludeerd werd dat broers en zussen de grootste groep van naasten vormen die een beroep doen op de hardheidsclause, maar dat de rechter over het algemeen genomen terughoudend is in het toekennen van een affectieschadevergoeding aan hen. (zie noot 15) Uit het onderzoek volgen twee oplossingsrichtingen om de positie van de broers en zussen te verbeteren. De eerste optie betreft het uitbreiden van de vaste kring van gerechtigden, waarbij mogelijk een grotere differentiatie van bedragen in het Besluit vergoeding affectieschade wordt aangebracht. Een andere optie betreft het verruimen van de bestaande hardheidsclausule door meer duidelijkheid te verschaffen onder welke omstandigheden broers en zussen daarop een beroep kunnen doen. (zie noot 16)

In het voorliggende wetsvoorstel heeft de regering de keuze gemaakt om de kring van personen die aanspraak kunnen maken op de vergoeding van affectieschade uit te breiden naar (half)broers en (half)zussen (hierna: broers en zussen). Ook andere personen die in een vergelijkbare relatie duurzaam met het slachtoffer in gezinsverband samenwonen of hebben samengewoond kunnen aanspraak maken op vergoeding van affectieschade, zoals stiefbroers en -zussen of pleegbroers en -zussen. (zie noot 17)

Bij de uitbreiding van de kring van gerechtigden neemt de regering tot uitgangspunt dat broers en zussen altijd voor de vergoeding van affectieschade in aanmerking komen, ook als zij geen nauwe affectieve relatie met elkaar (meer) hebben. De affectieve relatie tussen broers en zussen wordt namelijk verondersteld aanwezig te zijn, ook als zij nooit hebben samengewoond of geen goede relatie met elkaar hebben gehad. (zie noot 18) Hiermee wordt beoogd een eenvoudig toe te passen criterium te hanteren, zodat niet in de waardering van individuele relaties hoeft te worden getreden. (zie noot 19)

De Afdeling heeft begrip voor de wens van de regering om de positie van broers en zussen bij de vergoeding van affectieschade te versterken. Er zijn echter gevolgen verbonden aan de keuze om de zeer nauwe band tussen broers en zussen als vereiste voor een affectieschadevordering in zijn geheel los te laten. Op die gevolgen wordt in de toelichting niet of nauwelijks ingegaan. De Afdeling zal in het navolgende deze gevolgen bespreken.

2. Ontbreken van het vereiste van een affectieve relatie tussen broers en zussen

Doordat in het wetsvoorstel wordt voorgesteld om broers en zussen van een slachtoffer in alle gevallen een recht op vergoeding van affectieschade toe te kennen zonder dat daarbij sprake moet zijn van een nauwe of duurzame band en zelfs indien broers en zussen geen goede band met elkaar hebben (gehad), ontstaat de vraag of de affectieve band voortaan wordt losgelaten en de familiaire band leidend zal zijn. Hierbij dient te worden bedacht dat het recht op vergoeding van affectieschade een eigen recht is waar het slachtoffer geen zeggenschap over heeft: het komt de gerechtigde toe en niet het slachtoffer.

Het loslaten van het vereiste van de affectieband lijkt haaks te staan op het uitgangspunt dat bij de totstandkoming van de Wet vergoeding affectieschade is ingenomen over de grondslag van een zeer nauwe band met het slachtoffer. In de memorie van toelichting wordt hierop niet ingegaan. Ook wordt in de toelichting geen aandacht besteed aan de mogelijkheid dat het loslaten van de affectieve band in de toekomst tot discussie kan leiden over verdere verruiming van de kring van wettelijk gerechtigden.

De Afdeling heeft begrip voor de door de wetgever bij de invoering van de Wet vergoeding affectieschade gemaakte keuze om met een vaste kring van gerechtigden en met vaste bedragen te werken. Die benadering voorkomt conflictueuze discussies en maakt afwikkeling eenvoudig. Ze veronderstelt echter wel dat de afbakening van de kring van gerechtigden en de gestandaardiseerde bedragen in het merendeel van de bestreken gevallen goed getroffen zijn en niet tot een bovenmatig aantal vergoedingen leiden waarbij de grondslag van de affectieve band verlaten blijkt te zijn.

In de memorie van toelichting wordt hierover niets overwogen, terwijl te verwachten valt dat naarmate de kring van gerechtigden ruimer wordt getrokken en het vereiste van de affectieve band losser raakt, de vergoeding in meer gevallen niet meer in verhouding staat tot de daadwerkelijk geleden schade. Dat wordt mogelijk versterkt doordat vaste schadevergoedingsbedragen worden gehanteerd voor de omvang van de affectieschade, waarvan niet wordt afgeweken. (zie noot 20) Het vergoeden van affectieschade in gevallen waarin geen affectieve band (meer) bestaat, staat op gespannen voet met de grondslag van de regeling voor de vergoeding van affectieschade. In de memorie van toelichting zijn deze gevolgen niet of nauwelijks onderkend.

Hierbij is ook het volgende van belang. De regeling voor affectieschade in het Burgerlijk Wetboek is niet alleen van toepassing op affectieschade als gevolg van levensdelicten of andere ernstige delicten, maar ook - en getalsmatig in overwegende mate (zie noot 21) - op gevallen die buiten de kaders van het strafrecht vallen, zoals verkeersongevallen, arbeidsongevallen en medische fouten. In het parlementaire debat dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de indiening van het wetsvoorstel, is steeds en terecht aandacht gevraagd voor de positie van broers en zussen bij ernstige delicten zoals de MH17-ramp waarbij de dood van het slachtoffer bij deze broers en zussen daadwerkelijk affectieschade heeft veroorzaakt. (zie noot 22)

Voor deze gevallen is het begrijpelijk dat zij in aanmerking komen voor de vergoeding van affectieschade. Doordat de nu voorgestelde regeling echter op meer dan alleen deze zeer ernstige schadeveroorzakende gebeurtenissen van toepassing is, is het de vraag of het in al deze gevallen passend is om het recht op de vergoeding van affectieschade verder uit te breiden indien de zeer nauwe band ontbreekt. Hierbij valt te denken aan de situatie dat tussen twee broers al tientallen jaren geen contact meer bestaat en een van hen als gevolg van een arbeidsongeval overlijdt.

Bovendien werpt het uitgangspunt dat broers en zussen in alle gevallen en dus ook bij het ontbreken van een affectieve relatie aanspraak kunnen maken op vergoeding van affectieschade de vraag op in hoeverre de aansprakelijke partij nog verweer kan voeren om de vordering te bestrijden. Zo is in de memorie van toelichting bij de Wet vergoeding affectieschade benoemd dat de aansprakelijke partij een beroep kan doen op de derogerende werking van redelijkheid en billijkheid indien een beroep op affectieschade in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. (zie noot 23) Als voorbeeld werd hierbij aangegeven dat de echtgenoot die met de spreekwoordelijke Noorderzon was vertrokken geen recht op vergoeding van affectieschade zou toekomen. Het is onduidelijk hoe het ontbreken of verbreken van contact tussen broers en zussen zich tot dit voorbeeld verhoudt.

Daarnaast kan het ruimer trekken van de kring van gerechtigden, het losser raken van het vereiste van de affectieve band en de gevolgen daarvan voor de verhouding tussen vergoeding van daadwerkelijk geleden schade in negatieve zin bijdragen aan de versterking van de claimcultuur, terwijl verschillende kabinetten zich hebben ingezet voor het tegengaan daarvan. (zie noot 24) In de memorie van toelichting wordt niet ingegaan op deze aspecten, terwijl daaruit wel volgt dat de schadelast voor verzekeraars naar verwachting ongeveer verdubbelt en de schadelast uit hoofde van onverhaalbare voorschotten in strafprocedures naar verwachting ook zal toenemen. (zie noot 25)

In het licht van het voorgaande dringt de vraag zich op of een minder verstrekkend alternatief is overwogen, zoals het verruimen van het toepassingsbereik van de hardheidsclausule of het aanmoedigen van de ontwikkeling van rechterlijke richtlijnen voor een passender en eenvormiger toepassing van de huidige hardheidsclausule. Op die manier kan recht worden gedaan aan individuele situaties waardoor de vergoeding van affectieschade wordt uitgekeerd in de gevallen dat daadwerkelijk sprake is van een affectieve band. De memorie van toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting de noodzaak van het loslaten van de zeer nauwe band bij het toekennen van affectieschade aan broers en zussen met inachtneming van het voorgaande dragend te motiveren en indien nodig het wetsvoorstel aan te passen.

3. Interregionale gevallen

In het wetsvoorstel wordt de regeling voor affectieschade toegevoegd aan het Burgerlijk Wetboek BES, zodat voortaan ook in Caribisch Nederland een beroep kan worden gedaan op de vergoeding van affectieschade. Deze regeling is gelijk aan de regeling die voor Europees Nederland geldt en ook de hoogte van de schadevergoedingsbedragen zal gelijk zijn aan de hoogte van de bedragen die in Europees Nederland zijn vastgesteld. (zie noot 26)

In de toelichting is niet ingegaan op de vraag wanneer welk recht van toepassing is op interregionale schadegevallen. Hierdoor is niet duidelijk hoe omgegaan moet worden met bijvoorbeeld de situatie waarin een burger van Caribisch Nederland wordt aangereden in Europees Nederland en als gevolg daarvan overlijdt. Dienen de naasten in dat geval een beroep te doen op het Burgerlijk Wetboek BES, of op het Burgerlijk Wetboek? De Afdeling adviseert dit aspect in de toelichting te verduidelijken.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de interregionale aspecten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2014/15, 34257, 3, p. 13.
(2) Kamerstukken II 2014/15, 34257, 3, p. 13.
(3) Artikel 6:107, eerste lid, onderdeel b en tweede lid, en artikel 6:108 lid 3 en lid 4 van het Burgerlijk Wetboek.
(4) Kamerstukken II 2014/15, 34257, 3, p. 14.
(5) Zie Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 3961.
(6) Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 3961, p. 3.
(7) Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 3961, p. 1-2.
(8) Rb. Den Haag 17 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:12216.
(9) Rb. Den Haag 17 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:12216, r.o. 12.4.3 e.v.
(10) Rb. Den Haag 17 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:12216, r.o. 12.5.2.
(11) Rb. Den Haag 17 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:12216, r.o. 12.5.2.
(12) Kamerstukken II 2022/23, 33552, nr. 108, p. 7, 10, 23-24 en Handelingen II 2023/24, nr. 39, item 5, p. 13.
(13) Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VI, nr. 43.
(14) WODC, Evaluatie Wet vergoeding affectieschade, 2024.
(15) WODC, Evaluatie Wet vergoeding affectieschade, 2024, p. 194.
(16) WODC, Evaluatie Wet vergoeding affectieschade, 2024, p. 197 e.v.
(17) Artikel I, onderdeel A van het wetsvoorstel (art. 6:107, tweede lid, onderdeel g (nieuw) van het Burgerlijk Wetboek) en Memorie van Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2.1 (Broers, zussen en met hen gelijk te stellen personen; duurzaam in gezinsverband samenwonen), tweede alinea.
(18) Memorie van Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2.1 (Broers, zussen en met hen gelijk te stellen personen; duurzaam in gezinsverband samenwonen), vijfde alinea.
(19) Memorie van Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2.1 (Broers, zussen en met hen gelijk te stellen personen; duurzaam in gezinsverband samenwonen), vijfde alinea.
(20) Stb. 2018, 133, p. 3.
(21) Vergelijk WODC, Evaluatie Wet vergoeding affectieschade, 2024, p. 57.
(22) Zie onder andere Kamerstukken II 2022/23, 33552, nr. 108, p. 23-24 en Handelingen II 2023/24, nr. 39, item 5, p. 13.
(23) Zie Kamerstukken II 2014/15, 34257, 3, p. 15.
(24) Zie bijvoorbeeld Handelingen II, 2016-17, nr. 71, item 19, p. 14, Kamerstukken II 2011-12, 33 126, nr. 6 en Kamerstukken II 2008/09, 31 762, nr. 1, p. 3. Vergelijk het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 september 2002 over het voorstel van wet tot aanpassing van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Strafvordering en de Wet schadefonds geweldsmisdrijven in verband met de vergoedbaarheid van schade als gevolg van het overlijden of ernstig en blijvend letsel van naasten, (W03.02.0239/I), Kamerstukken II 2002/03, 28 781, A, punt 5b.
(25) Memorie van Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7.1.2 (Gevolgen civiele zaken en gevolgen strafrechtketen en voorschotregeling), tweede alinea, en paragraaf 7.1.3 (Gevolgen voor verzekeraars), eerste alinea.
(26) Memorie van Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5 (Caribisch Nederland), eerste alinea.