Wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de aanpassing van de juridische kaders van grenstoezicht.

Bij Kabinetsmissive van 24 juni 2026, no.2026001352, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanpassing van de regels over het mobiel toezicht veiligheid ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit verruimt de bevoegdheden van de Koninklijke Marechaussee om grenstoezicht uit te oefenen. De reden hiervoor is dat het huidige kader volgens de regering in de praktijk onvoldoende flexibel is gebleken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft twee opmerkingen. In de eerste plaats merkt zij op dat er een regulier en een geïntensiveerd kader voor grenstoezicht bestaat, waaraan het ontwerpbesluit een soort tussenvariant toevoegt. Die tussenvariant is nauwelijks te onderscheiden van het geïntensiveerde kader. Het advies luidt daarom de toegevoegde waarde van de tussenvariant nader te motiveren. Als die toegevoegde waarde er niet is, adviseert de Afdeling de tussenvariant te schrappen.

In de tweede plaats maakt de Afdeling een opmerking over de formulering van een specifieke bepaling uit het ontwerpbesluit. Het is raadzaam de formulering aan te passen, zodat het ontwerpbesluit de werking heeft die de regering daaraan beoogt te geven.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

Binnen het Schengengebied kunnen landen grenscontroles uitvoeren ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en illegaal verblijf na grensoverschrijding. In Nederland zijn deze controles - die niet systematisch van aard mogen zijn - ondergebracht in het Mobiel Toezicht Veiligheid, dat wordt uitgeoefend door de Koninklijke Marechaussee (KMar). “(zie noot 1)” In uitzonderlijke gevallen biedt de Schengengrenscode daarnaast de ruimte om tijdelijke binnengrenscontroles uit te voeren, die in tegenstelling tot de MTV-controles niet gebonden zijn aan enige beperkingen in frequentie. Sinds eind 2024 voert de KMar deze tijdelijke binnengrenscontroles uit aan de grenzen met België en Duitsland en op vluchten binnen het Schengengebied, maar de bevoegdheid hiertoe komt per 1 oktober 2026 te vervallen. “(zie noot 2)” Vanaf dat moment zal de KMar weer controles uitvoeren in het kader van het MTV.

Met het ontwerpbesluit worden de bevoegdheden die de KMar in dat kader zijn toegekend verruimd, omdat het huidige kader in de praktijk onvoldoende flexibel is gebleken en daardoor onvoldoende mogelijkheden biedt voor een effectieve inzet van de KMar. Zo wordt het maximale aantal te controleren vliegtuigen en treinen van een absoluut getal gewijzigd in een percentage, en wordt het maximale aantal uren toezicht op weg- en vaarverkeer verhoogd. Ook kunnen vliegtuigen en treinen voortaan in hun geheel worden gecontroleerd, in plaats van alleen een gedeelte daarvan.

2. Toegevoegde waarde van nieuwe bevoegdheid

Het ontwerpbesluit bepaalt voor vliegverkeer dat het toezicht mag plaatsvinden op ten hoogste 25% van het aantal vliegroutes, met een maximum van 25% van het aantal geplande vluchten per maand per unieke vliegroute. “(zie noot 3)” Dit laatste percentage kan bij ministerieel besluit worden verhoogd naar 50%, indien er concrete aanwijzingen zijn voor een aanzienlijke toename van illegaal verblijf na grensoverschrijding, dan wel dat op korte termijn een dergelijke toename kan worden verwacht. “(zie noot 4)”

Los van deze twee kaders - het reguliere kader en het zogenoemde geïntensiveerde kader - introduceert het ontwerpbesluit in artikel 4.17a, achtste lid, Vreemdelingenbesluit 2000 een soort tussenvariant, op basis waarvan het percentage te controleren vluchten per maand per unieke vliegroute eveneens kan worden verhoogd naar 50%. Verschil met het hierboven beschreven geïntensiveerde kader is dat het van toepassing is op specifieke vliegroutes, dat de verhoging van de controleaantallen maximaal een maand mag voortduren, in plaats van zes maanden, “(zie noot 5)” en dat nadere regels kunnen worden gesteld bij ministeriële regeling. De ‘concrete aanwijzingen’ voor een aanzienlijke toename van illegaal verblijf hoeven alleen aanwezig te zijn op specifieke vliegroutes.

De Afdeling merkt op dat de meerwaarde van deze tussenvariant niet wordt toegelicht. Mogelijk is die erin gelegen dat wanneer de genoemde ‘concrete aanwijzingen’ alleen aanwezig zijn ‘op specifieke vliegroutes’, het geïntensiveerde kader niet kan worden geactiveerd, terwijl daar op die specifieke vliegroutes wel behoefte aan is. Het is de vraag of die redenering klopt. De formulering van het geïntensiveerde kader sluit een toepassing ervan op specifieke vliegroutes niet uit. Vanuit een oogpunt van evenredigheid ligt een dergelijke toepassing integendeel juist voor de hand. De Afdeling wijst in dit verband op een ministerieel besluit uit 2018, waarmee het geïntensiveerde kader uitsluitend werd toegepast op vliegroutes vanuit Griekenland. “(zie noot 6)”

De overige onderscheidende kenmerken van de tussenvariant - dat de bevoegdheid maximaal een maand kan worden toegepast en nadere regels bij ministeriële regeling kunnen worden gesteld - leiden er niet toe dat de tussenvariant sneller kan worden toegepast dan het geïntensiveerde kader. Ook hieruit kan op het eerste gezicht dus niet worden afgeleid, welke toegevoegde waarde de tussenvariant heeft.

De Afdeling adviseert om de toegevoegde waarde van artikel 4.17a, achtste lid, Vreemdelingenbesluit 2000 nader te motiveren. Als die toegevoegde waarde er niet is, adviseert de Afdeling dit onderdeel van het ontwerpbesluit te schrappen.

3. Formulering controle vlieg-/treinroutes

Ingevolge het ontwerpbesluit wordt het toezicht op ‘ten hoogste 25% van het aantal unieke vlieg-/treinroutes uitgevoerd, met een maximum van 25% van het aantal geplande vluchten/treinen per maand per unieke vlieg-/treinroute’. “(zie noot 7)”

De Afdeling merkt op dat de temporele beperking tot een maand in deze tekst alleen is verbonden aan de tweede 25%. De tekst zou daarom zo kunnen worden begrepen, dat de eerste 25% slechts verwijst naar het aantal vlieg- en treinroutes dat tegelijkertijd kan worden gecontroleerd. Dit met als gevolg dat de KMar verspreid over, bijvoorbeeld, vier dagen 100% van de vlieg- en treinroutes kan controleren, mits het aantal gecontroleerde individuele vluchten/treinen maar niet hoger is dan 25% van het aantal geplande vluchten/treinen per maand.

Dit is vermoedelijk niet de bedoeling van de regering. Indien zij wil regelen dat de KMar slechts na een maand kan overschakelen naar een nieuwe 25% van het aantal unieke vlieg-/treinroutes is het raadzaam de woorden ‘per maand’ in het voorgestelde artikel 4.17a, derde en vijfde lid, naar voren te verplaatsen (voor ‘op ten hoogste’).

De Afdeling adviseert de tekst van het ontwerpbesluit in deze zin aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikel 50, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 en artikelen 4.17a en 4.17b van het Vreemdelingenbesluit 2000.
(2) Kamerstukken II 2025/26, 30821, nr. 334.
(3) Voorgesteld artikel 4.17a, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000.
(4) Voorgesteld artikel 4.17b, eerste en derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000.
(5) Zie artikel 4.17b, tweede lid, Vreemdelingenbesluit 2000 voor dit maximum van zes maanden.
(6) Stcrt. 2018, 57404.
(7) Voorgesteld artikel 4.17a, derde en vijfde lid, Vreemdelingenbesluit 2000.