Wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz in verband met regels omtrent beëindigen of opschorten van het aanbieden van acute zorg.

Bij Kabinetsmissive van 23 juni 2026, no.2026001342, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz in verband met het aanscherpen van regels omtrent zorgvuldige besluitvorming bij geheel of gedeeltelijk beëindigen of opschorten van het aanbieden van acute zorg, met nota van toelichting.

Zorgaanbieders zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van goede zorg. Bij die verantwoordelijkheid hoort ook dat de zorgaanbieder de beslissing kan nemen om acute zorg op een bepaalde locatie niet meer of in beperkte vorm aan te bieden als het de zorgaanbieder niet (meer) lukt om goede zorg aan te bieden op die locatie. Die beslissing kan de zorgaanbieder alleen nemen nadat hij een zogenoemde zorgvuldige besluitvormingsprocedure heeft doorlopen.

Aanvullend op de bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure is via een amendement in de Wet kwaliteitsregistraties zorg, (zie noot 1) in de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) opgenomen dat een zorgaanbieder het aanbieden van acute zorg op een bepaalde locatie pas geheel of gedeeltelijk kan beëindigen of opschorten, nadat de burgemeester van de gemeente waar de locatie zich bevindt daarover desgewenst een zwaarwegend advies heeft uitgebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State is niet gevraagd om te adviseren over dat amendement, noch over de daaruit voortvloeiende wetswijziging. Deze wetswijziging is nog niet in werking getreden.

Het ontwerpbesluit beoogt te verduidelijken dat colleges van burgemeester en wethouders en inwoners vroegtijdig moeten worden betrokken bij besluitvorming over wijzigingen (gedeeltelijke beëindiging of sluiting) in het aanbod van acute zorg. Het ontwerpbesluit regelt daarnaast dat een nieuw instrument, het zogenoemde zwaarwegend adviesrecht van de burgemeester, bij een voornemen tot geheel of gedeeltelijk beëindigen of opschorten van acute zorg gaat gelden voor dezelfde categorieën aanbieders van acute zorg als waarvoor ook de zorgvuldige besluitvormingsprocedure geldt. Ook voorziet het ontwerpbesluit in een evaluatiebepaling over de doeltreffendheid en de effecten van hoofdstuk 8a van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz (Acute zorg).

Met het in het ontwerpbesluit aanwijzen van de gevallen waarin het nieuwe adviesrecht van de burgemeester gaat gelden, zal dit adviesrecht voor het eerst in de praktijk worden gebracht. Vanaf dat moment wordt een extra procedure aan de bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure toegevoegd die de zorgaanbieder voorafgaand aan zijn besluitvorming over beëindiging van acute zorg moet doorlopen.

De Afdeling merkt op dat onduidelijk is hoe het uitbrengen van een zwaarwegend advies door de burgemeester zich in de praktijk zal verhouden tot de bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure en wat de meerwaarde daarvan is. Onduidelijk is hoe een zwaarwegend advies van de burgemeester in de praktijk een oplossing kan bieden voor de problemen die maken dat zorgverleners op een bepaalde locatie geen goede zorg meer kunnen verlenen. Tegelijkertijd leidt die procedure wel tot een toenemende regeldruk voor burgemeesters, overlegpartners en zorgaanbieders.

Het zwaarwegend advies van de burgemeester brengt bovendien het risico mee dat bestuurlijke verantwoordelijkheden vervagen en een schijn van bevoegdheid ontstaat van de burgemeester over een door de zorgaanbieder te nemen beslissing over het al dan niet beëindigen van acute zorg, die de wet niet aan hem toekent. Daarmee worden mogelijk verwachtingen gewekt, die niet kunnen worden waargemaakt.

De Afdeling adviseert daarom de meerwaarde van het zwaarwegend adviesrecht van de burgemeester bij een voornemen tot beëindiging van acute zorg door de in het ontwerpbesluit aangewezen zorgaanbieders, dragend te motiveren. Indien dit niet mogelijk is adviseert de Afdeling het instrument van het zwaarwegend advies te heroverwegen.

De Afdeling merkt verder over de evaluatiebepaling op dat noch uit de tekst van het voorstel, noch de toelichting duidelijk wordt welke vragen bij de evaluatie centraal moeten staan en welke gegevens noodzakelijk zijn om te kunnen beoordelen of de bepalingen in hoofdstuk 8a van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz en artikel 3a van de Wkkgz aan hun doel beantwoorden en of, en zo ja welke, onbedoelde effecten zijn opgetreden. De Afdeling adviseert daarom in de toelichting op de evaluatiebepaling nader in te gaan op en duidelijkheid te geven over het soort evaluatie, de gekozen indicatoren, de in te zetten evaluatiemethoden, de benodigde gegevens en de planning en uitvoering van de evaluatie.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond

a. Zorgaanbieders en goede zorg
Zorgaanbieders zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van goede zorg. Onder goede zorg wordt verstaan: zorg van goede kwaliteit en van goed niveau die in ieder geval, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht is, tijdig wordt verleend en is afgestemd op de reële behoefte van de client. (zie noot 2) De zorgaanbieder organiseert de zorgverlening op zodanige wijze, met kwalitatief en kwantitatief zodanig personeel en middelen, dat een en ander redelijkerwijs moet leiden tot het verlenen van goede zorg. (zie noot 3) Zorgaanbieders die acute zorg verlenen voldoen daarnaast ook aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen aan de beschikbaarheid en bereikbaarheid van acute zorg. (zie noot 4)

Sinds de invoering van de Wet toelating zorginstellingen bestaat er geen centraal planningsmechanisme meer voor de bouw en sluiting van zorginstellingen. De overheid staat daarvoor formeel ook niet meer garant. De keuze over de inrichting van het zorgaanbod op een bepaalde locatie ligt, gelet op deze verantwoordelijkheden in de eerste plaats bij de zorgaanbieder. Bij die verantwoordelijkheden hoort ook dat de zorgaanbieder de beslissing kan nemen om een bepaalde vorm van acute zorg op een bepaalde locatie niet meer of in beperkter vorm aan te bieden als het de zorgaanbieder niet meer lukt om goede zorg aan te bieden op die locatie.

Een aanbieder van zorg kan het aanbieden van acute zorg op een bepaalde locatie pas geheel of gedeeltelijk beëindigen nadat hij een zorgvuldige besluitvormingsprocedure heeft gevolgd waarbij de belangen van cliënten, inwoners, andere zorgaanbieder, gemeenten en de veiligheidsregio worden meegewogen. (zie noot 5)

b. Bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure
De bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure houdt in ieder geval in dat de zorgaanbieder de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten in de omgeving van tevoren heeft betrokken en zich van tevoren ook aantoonbaar heeft ingespannen om onzekerheid te voorkomen bij de inwoners in de omgeving die belang hebben bij de door de zorgaanbieder aangeboden acute zorg.

Ook vraagt de zorgaanbieder in bepaalde gevallen een bereikbaarheidsanalyse aan bij het RIVM, waarin wordt beoordeeld of door het geheel of gedeeltelijk beëindigen of opschorten van acute zorg op een bepaalde locatie de normen inzake bereikbaarheid van acute zorg in gevaar komen, of andere zorgaanbieders gevoelig worden voor die normen en wat de effecten zijn op de rijtijden voor patiënten per ambulance naar de dichtstbijzijnde locatie waar de desbetreffende acute zorg wordt aangeboden.

Aan het betrekken van de colleges van burgemeester en wethouders en de inwoners in de omgeving moet uitvoering worden gegeven door het organiseren van afzonderlijke bijeenkomsten voor de betrokken colleges en voor de inwoners waarin de zorgaanbieder betrokkenen informeert over de plannen en de uitkomsten van de bereikbaarheidsanalyse. Tijdens die bijeenkomsten bestaat gelegenheid tot het stellen van vragen en het inbrengen van visies, wensen en zorgen daarover.

Vereist is dat de bijeenkomsten op zodanig tijdstip worden georganiseerd dat de inbreng van colleges van burgemeester en wethouders en die van inwoners van wezenlijke invloed kan zijn op de besluitvorming door de zorgaanbieder. De zorgaanbieder deelt, aan de colleges van burgemeester en wethouders schriftelijk of elektronisch en aan de inwoners via zijn website, gemotiveerd mee wat met de door hen naar voren gebrachte visies, wensen en zorgen zal worden gedaan. (zie noot 6)

c. Nieuw instrument: zwaarwegend advies burgemeester en IGJ
Aanvullend op de hiervoor beschreven bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure is via een amendement in de Wet kwaliteitsregistraties zorg, (zie noot 7) in de Wkkgz opgenomen dat een zorgaanbieder het aanbieden van acute zorg op een bepaalde locatie pas geheel of gedeeltelijk kan beëindigen of opschorten, nadat de burgemeester van de gemeente waar de locatie zich bevindt daarover desgewenst een zwaarwegend advies heeft uitgebracht. (zie noot 8)

Bevat dat advies een negatief oordeel over de voorgenomen beëindiging of opschorting, dan kan deze pas plaatsvinden nadat de zorgaanbieder heeft gemotiveerd waarom het advies niet wordt gevolgd en ook de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd hierover eerst een zwaarwegend advies heeft uitgebracht. Voorafgaand aan het geven van een zwaarwegend advies dient de burgemeester overleg te voeren met de desbetreffende aanbieder van acute zorg, het regionaal overleg acute zorgketen, de burgemeester van de gemeenten in de omgeving en de inwoners uit de omgeving die belang hebben bij de door de zorgaanbieder geboden acute zorg.

De Afdeling is niet gevraagd om te adviseren over dat amendement, noch over de daaruit voortvloeiende wetswijziging. Deze wetswijziging is nog niet in werking getreden.

2. Inhoud ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit beoogt te verduidelijken dat colleges van burgemeester en wethouders en inwoners vroegtijdig betrokken moeten worden bij besluitvorming over wijzigingen (gedeeltelijke beëindiging of sluiting) in het aanbod van acute zorg. Onder vroegtijdig betrokken moet worden verstaan dat inbreng kan worden geleverd op het moment dat sprake is van knelpunten of een bezinning op toekomstig zorgaanbod en er nog verschillende scenario’s mogelijk zijn.

Daarnaast regelt het ontwerpbesluit dat het voorafgaand zwaarwegend adviesrecht van de burgemeester en IGJ (hierna: adviesrecht burgemeester) bij een voornemen tot geheel of gedeeltelijk beëindigen of opschorten van acute zorg gaat gelden voor dezelfde categorieën aanbieders van acute zorg, voor wie ook de zorgvuldige besluitvormingsprocedure geldt, namelijk de traumacentra, overige ziekenhuizen die acute zorg verlenen, huisartsenspoedposten, aanbieder van acute ggz en dienstapotheken. Ook voorziet het ontwerpbesluit in een evaluatiebepaling over de doeltreffendheid en de effecten van hoofdstuk 8a van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz (Acute zorg).

3. Regeling reikwijdte adviesrecht burgemeester

Met het in het ontwerpbesluit aanwijzen van de gevallen waarin het in de Wkkgz geregelde adviesrecht van de burgemeester gaat gelden, zal dit adviesrecht voor het eerst in de praktijk worden gebracht. Vanaf dat moment wordt een extra procedure aan de zorgvuldige besluitvormingsprocedure toegevoegd die de zorgaanbieder voorafgaand aan zijn besluitvorming over beëindiging van acute zorg moet doorlopen.

Het is allereerst onduidelijk hoe deze mogelijkheid tot het uitbrengen van een zwaarwegend advies door de burgemeester zich in de praktijk zal verhouden tot de bestaande zorgvuldige besluitvormingsprocedure en wat de meerwaarde daarvan is. In dat verband wijst de Afdeling erop dat de burgemeester voorzitter is van het college van burgemeester en wethouders, dat in de zorgvuldige besluitvormingsprocedure door de zorgaanbieder bij de besluitvorming moet worden betrokken. De vraag rijst hoe de aanvullende bevoegdheid tot het geven van een zwaarwegend advies zich tot die rol verhoudt.

Volgens de toelichting bij de bepalingen over het zwaarwegend advies van de burgemeester wordt daarmee beoogd de lokale betrokkenheid bij het beëindigen of opschorten van de acute zorg in een regio te vergroten. Uit die toelichting wordt niet duidelijk waarom die betrokkenheid ontoereikend is. De Afdeling merkt hierover op dat de zorgvuldige besluitvormingsprocedure al voorziet in betrokkenheid van gemeenten en inwoners uit de omgeving. In dit licht bezien lijkt het zwaarwegend advies toch vooral een dubbele mogelijkheid om de zienswijze, zorgen en wensen naar voren te brengen, die de zorgaanbieder ook zelf al bij de betrokkenen ophaalt in de zorgvuldige besluitvormingsprocedure.

Bovendien is de vraag in hoeverre een zwaarwegend advies van de burgemeester kan bijdragen aan het oplossen van de problematiek die ten grondslag ligt aan het beëindigen van acute zorg op een bepaalde locatie. In dit verband merkt de Afdeling op dat de zorgaanbieder verantwoordelijk is voor het bieden van goede zorg. Aanpassingen in het acute zorgaanbod ontstaan doorgaans uit noodzaak. Daarbij gaat het vaak om personeelstekorten of capaciteitsproblemen of bedrijfsmatige financiële risico’s, die ertoe leiden dat het bieden van goede zorg op een bepaalde locatie niet langer mogelijk is.

Zorgaanbieders moeten, gelet op hun eindverantwoordelijkheid voor het bieden van goede zorg, kunnen handelen wanneer dergelijke personeelstekorten, capaciteitsproblemen of andere (financiële) problemen de kwaliteit van de zorg in gevaar brengen. De zorgvuldige besluitvormingsprocedure borgt dat daarbij ook rekening wordt gehouden met belangen van gemeenten en inwoners bij een goede bereikbaarheid van acute zorg.

Waar de zorgaanbieder verantwoordelijk is voor het verlenen van goede zorg en dit door personeelsgebrek, capaciteitsproblemen of andere (financiële) problemen op een bepaalde locatie niet mogelijk is, zal een zorgaanbieder uiteindelijk echter niet anders kunnen dan de acute zorg op die locatie (gedeeltelijk) te beëindigen. Onduidelijk is hoe een zwaarwegend advies van de burgemeester in de praktijk een oplossing kan bieden voor de genoemde problemen, die maken dat zorgverleners op een bepaalde locatie geen goede zorg meer kunnen verlenen en daarmee nopen tot beëindiging van acute zorg op een bepaalde locatie.

Tegelijkertijd leidt die procedure wel tot een toenemende regeldruk voor burgemeesters, overlegpartners en zorgaanbieders. Dit staat haaks op de doelstelling van het kabinet om de regeldruk aan te pakken. (zie noot 9)

Het zwaarwegend advies van de burgemeester brengt bovendien het risico met zich mee dat bestuurlijke verantwoordelijkheden vervagen en een schijn van bevoegdheid ontstaat van de burgemeester over een door de zorgaanbieder te nemen beslissing over het al dan niet beëindigen van acute zorg, die de wet niet aan hem toekent. Daarmee worden mogelijk verwachtingen gewekt, die niet kunnen worden waargemaakt.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling de meerwaarde van het zwaarwegend adviesrecht van de burgemeester bij een voornemen tot beëindiging van acute zorg door de in het ontwerpbesluit aangewezen zorgaanbieders, dragend te motiveren. Daarbij dient ten minste te worden ingegaan op de vraag hoe het zwaarwegend advies kan bijdragen aan het oplossen van personeelsgebrek, capaciteits- of andere problemen die veelal aan een voornemen tot beëindiging van acute zorg op een bepaalde locatie ten grondslag liggen. Indien dit niet mogelijk is adviseert de Afdeling het instrument van het zwaarwegend advies te heroverwegen.

4. Evaluatiebepaling

Het ontwerpbesluit regelt dat een evaluatie plaatsvindt over de doeltreffendheid en de effecten van hoofdstuk 8a van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Volgens de toelichting was bij de laatste wetsevaluatie uit 2021, artikel 3a van de Wkkgz geen onderdeel van die evaluatie omdat het artikel toen nog niet in werking was getreden. Om te waarborgen dat de eisen aan de beschikbaarheid en bereikbaarheid van de acute zorg worden geëvalueerd, is in dit besluit een evaluatiebepaling opgenomen, aldus de toelichting.

Uit de tekst van het voorstel noch de toelichting wordt duidelijk welke vragen bij de evaluatie centraal moeten staan en welke gegevens noodzakelijk zijn om te kunnen beoordelen of de bepalingen in hoofdstuk 8a van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz en artikel 3a van de Wkkgz aan hun doel beantwoorden en of en zo ja welke onbedoelde effecten zijn opgetreden.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en duidelijkheid te geven over het soort evaluatie, de gekozen indicatoren, de in te zetten evaluatiemethoden, de benodigde gegevens en de planning en uitvoering van de evaluatie.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Die wet gaat over het regelen van regie op kwaliteitsregistraties in de zorg en het verwerken van bijzondere persoonsgegevens.
(2) Artikel 2 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz).
(3) Artikel 3, eerste lid, van de Wkkgz.
(4) Artikel 3a, van de Wkkgz.
(5) Artikel 8a.4 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz.
(6) Artikelen 8i en 8j van de Uitvoeringsregeling Wkkgz.
(7) Die wet gaat over het regelen van regie op kwaliteitsregistraties in de zorg en het verwerken van bijzondere persoonsgegevens.
(8) Wet kwaliteitsregistraties zorg, Stb. 2025, 391, artikel I, onderdeel Ab, wijziging van artikel 3a van de Wkkgz. Zie ook Kamerstukken II 2024/25, 36278, nr. 20 Gewijzigd amendement van de Leden Bushoff en Krul.
(9) Aan de slag, Bouwen aan een beter Nederland, Coalitieakkoord 2026-2030.