Wijziging van de Kieswet voor stroomlijning van het verkiezingsproces.

Bij Kabinetsmissive van 22 juni 2026, no.2026001309, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Kieswet betreffende stroomlijning van het verkiezingsproces, met memorie van toelichting.

Uit evaluaties van recente verkiezingen zijn enkele aanbevelingen naar voren gekomen over de inrichting van het verkiezingsproces. De regering wil naar aanleiding hiervan met enkele beleidsarme en technische wijzigingen het verkiezingsproces verder verbeteren en stroomlijnen. Daarnaast worden enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot het kiescollege niet-ingezetenen, briefstemmen voor kiezers buiten Nederland en de identificatiemogelijkheden van kiezers.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat het wetsvoorstel op verschillende plekken schijnbaar onbedoeld afwijkt van wat in de Kieswet gebruikelijk is. Dat stelt uitvoerders voor uitdagingen en staat in zekere zin in de weg aan stroomlijning als doel van het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting daarop aan te passen. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat het wetsvoorstel niet altijd regelt wat volgens de toelichting wordt beoogd. Dat is aan de orde bij het digitaal kunnen aanvragen van bepaalde stembewijzen. Ook merkt de Afdeling op dat de toelichting soms onvoldoende ingaat op de gevolgen van een wijziging of de aanleiding daartoe.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Heldere toepassing van de Kieswet

Met het wetsvoorstel worden enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot het kiescollege niet-ingezetenen en briefstemmen voor kiezers buiten Nederland. Ook wordt de mogelijkheid om te stemmen met een verlopen identiteitsbewijs versoberd: voortaan mag een identiteitsbewijs nog maximaal zes maanden verlopen zijn.

Het wetsvoorstel beoogt verder om met diverse beleidsarme en technische verbeteringen het verkiezingsproces te stroomlijnen. De huidige Kieswet is in de basis tot stand gekomen in 1989 maar herbergt op veel plekken bepalingen van kieswetten daarvóór en is bovendien sindsdien op veel punten gewijzigd. Dat maakt de Kieswet niet makkelijk inzichtelijk voor de vele ambtenaren en vrijwilligers die hiermee aan de slag moeten. Met het oog op een heldere toepassing van de Kieswet is het van belang dat er geen onbedoelde verschillen bestaan tussen gehanteerde betekenissen of wettelijke voorwaarden.

De Afdeling constateert echter dat het wetsvoorstel op verschillende plekken schijnbaar onbedoeld afwijkt van de in de Kieswet gebruikelijke betekenissen en voorwaarden. Deze afwijkingen hebben inhoudelijke gevolgen. Dat stelt uitvoerders voor uitdagingen en staat in zekere zin in de weg aan stroomlijning als doel van het wetsvoorstel. Met het oog op een heldere toepassing van de Kieswet, adviseert de Afdeling om deze bepalingen aan te passen.

• Het wetsvoorstel schrijft voor dat voor ‘elke verkiezing’ een of meer stembureaus moeten worden ingesteld. (zie noot 1) De toelichting daarop zorgt evenwel voor verwarring. Bepaalde stemmingen verlopen namelijk gecombineerd, (zie noot 2) in welk geval een stembureau voor meerdere verkiezingen tegelijk zitting heeft en stembureaus niet voor afzonderlijke verkiezingen worden ingesteld.
• Het wetsvoorstel omschrijft de taak van een gemeentelijk stembureau bij een gecombineerde stemming als het voor beide verkiezingen vaststellen van de uitkomst op gemeentelijk niveau. (zie noot 3) De Kieswet gaat verder echter uit van een bredere taakopvatting, al dan niet procesmatig (verzegelingen, inzet programmatuur) of naar aanleiding van controles (terugverwijzingen). Een meer algemene beschrijving van de werkzaamheden van het gemeentelijk stembureau lijkt daarom toepasselijker.
• Het wetsvoorstel verruimt de faciliteiten voor groeperingen die als samenvoeging aan de volgende verkiezingen meedoen. (zie noot 4) In afwijking van wat thans in de Kieswet gebruikelijk is, (zie noot 5) geldt deze verruiming niet voor groepering die hun samenvoeging voortzetten. Dit verschil lijkt onbedoeld.
• Het wetsvoorstel tracht te wijzigen voor welke briefstembescheiden bij ministeriële regeling een model wordt vastgesteld. Hierbij wordt echter verwezen naar een niet bestaand artikellid. (zie noot 6)
• Het wetsvoorstel verlaagt de minimumleeftijd voor ‘ondersteuners’ die het briefstembureau en het gemeentelijk stembureau kunnen helpen bij hun werkzaamheden. (zie noot 7) Hiermee beoogt de regering dat jongeren vanaf zestien jaar zich in willen zetten en dat dit bijdraagt aan hun begrip van het verkiezingsproces en bereidwilligheid om te gaan stemmen. Door de manier waarop de verlaagde minimumleeftijd is geregeld, heeft deze echter ook betrekking op plaatsvervangende stembureauleden en ambtenaren. Dat lijkt onbedoeld.
• Het wetsvoorstel tracht te verduidelijken wanneer het centraal stembureau aan een gemeentelijk stembureau of briefstembureau kan opdragen een vermeende fout in de telling te onderzoeken. (zie noot 8) De gehanteerde begrippen ‘zo nodig’ en ‘indien wenselijk’ maken het evenwel onduidelijk wie er aan zet is om te bepalen wat er moet gebeuren. Zo laat het wetsvoorstel onduidelijk wie beslist of een onderzoek moet leiden tot een nieuwe telling en wanneer tot een gecorrigeerde uitslag.
• Het wetsvoorstel bepaalt dat het centraal stembureau de uitkomst van de controle van de met de programmatuur gegenereerde uitkomst van de stemming vermeldt in het proces-verbaal van het ‘hoofdstembureau’. (zie noot 9) Kennelijk is daarbij abusievelijk niet gekozen voor het proces-verbaal van het centraal stembureau.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op onbedoelde afwijkingen na te lopen en daarbij de bovenstaande punten te verhelpen.

2. Digitaal verkeer met de gemeente

Gemeenten zijn voor alle verkiezingen verantwoordelijk voor het verstrekken van de stempas, een vervangende stempas, een schriftelijk volmachtbewijs of een kiezerspas. De gemeente Den Haag kan daarnaast ook briefstembewijzen verstrekken. Gemeenten doen dit op aanvraag van de kiesgerechtigde. Deze kan zich daarvoor met een mondeling of schriftelijk verzoek melden bij de gemeente waar de kiezer is ingeschreven. Gemeenten bieden de schriftelijke aanvraagmogelijkheid doorgaans vanuit het oogpunt van dienstverlening ook elektronisch aan. Zij verbinden daar soms nadere eisen aan, (zie noot 10) zoals een voorwaardelijke identificatie met een erkend middel als DigiD.

Uit de toelichting blijkt dat het kabinetsbeleid is om publieke diensten zoveel mogelijk elektronisch aan te bieden (naast de mondelinge en papieren aanvraag). (zie noot 11) Bedoeld is gemeenten te verplichten dat de schriftelijke aanvraag voor een vervangende stempas, kiezerspas of briefstembewijs digitaal kan worden gedaan. Gemeenten hoeven dan niet langer zelf te bepalen of het doen van een aanvraag langs deze weg is toegestaan.

Het wetsvoorstel regelt die verplichting evenwel niet. Hiermee wordt toegevoegd dat de kiesgerechtigde zich bij het verzoek ook kan legitimeren met een van rijkswege verstrekt digitaal identificatiemiddel. (zie noot 12) Dat geeft gemeenten dus wel de mogelijkheid om een digitale aanvraag langs die weg in te richten, maar verplicht ze daar niet toe. Zij kunnen ook blijven volstaan met enkel een papieren aanvraag waarbij de aanvrager zich met een kopie van het identiteitsbewijs legitimeert. Alleen voor het aanvragen van een schriftelijk volmachtbewijs, schrijft het wetsvoorstel daadwerkelijk voor dat de aanvraag langs elektronische weg kan worden ingediend. (zie noot 13)

Mocht de regering het bieden van de mogelijkheid van digitale aanvragen daadwerkelijk verplicht willen voorschrijven, dan adviseert de Afdeling het wetsvoorstel hierop aan te passen.

3. Plaatsvervangende leden Kiesraad

Het wetsvoorstel schrijft voor dat er twee plaatsvervangende leden worden benoemd voor de Kiesraad. (zie noot 14) Volgens de toelichting kunnen leden van de Kiesraad bij het uitvoeren van de taak als centraal stembureau verhinderd zijn wegens ziekte, of omdat zij op voorhand geen rekening hebben gehouden met hun aanwezigheid. Om te voorkomen dat er niet voldoende leden beschikbaar zijn, acht de regering het wenselijk om te voorzien in twee plaatsvervangende leden. (zie noot 15)

Hiermee lijkt de toelichting te veronderstellen dat sprake is van een quorumvereiste. Anders dan bij andere centraal stembureaus, (zie noot 16) is echter sinds het schrappen van de quorumregeling niet voorzien in een quorumvereiste voor de Kiesraad als centraal stembureau. (zie noot 17) De Kiesraad heeft de wettelijk voorgeschreven zittingen als centraal stembureau van zijn quorumregeling uitgezonderd. (zie noot 18) Wat een "voldoende aantal leden" is, is dus niet vastgelegd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken of sprake is van een quorumvereiste en zo nee, waarom de voorgestelde vervangingsregeling wenselijk is.

4. Bevoegdheid gemeentelijk stembureau bij stemopneming

De regering is voornemens om in de Kieswet voor het gemeentelijk stembureau expliciet de bevoegdheid te benoemen voor het opnieuw tellen van de stembiljetten. (zie noot 19) Die nieuwe telling kan nodig zijn als er een verschil blijkt tussen enerzijds het aantal opgekomen kiezers (som van stempassen, volmachtbewijzen en kiezerspassen) en anderzijds het aantal in de stembus aangetroffen stembiljetten. Deze bevoegdheid moet het gemeentelijk stembureau blijkens het wetsvoorstel inzetten bij opmerkelijke verschillen.

De Afdeling ziet voor de voorgestelde wijziging geen noodzaak en bovendien een nadeel. Allereerst heeft het gemeentelijk stembureau al de bevoegdheid om de stembiljetten opnieuw te tellen. (zie noot 20) Het feit dat uit beleidsevaluatie volgt dat de bevoegdheid ‘explicitering’ behoeft, (zie noot 21) wijst nog niet op de noodzaak van een wettelijke verankering. Een dergelijke explicitering kan immers ook tot stand komen in een controleprotocol of handleiding. In algemene zin is het belangrijk bevoegdheden niet dubbel te regelen, zeker niet als daarmee de reikwijdte van de bestaande bevoegdheid wordt aangetast en betwist kan worden of explicitering ook op andere plekken nodig is.

Het vereiste dat het verschil wel opmerkelijk moet zijn, beperkt bovenal de ruimte van het gemeentelijk stembureau. Nu kan en mag het gemeentelijk stembureau de stembiljetten opnieuw tellen als dit naar eigen oordeel nodig is voor een betrouwbare uitslagvaststelling. Door de voorgestelde bepaling lijkt die mogelijkheid te worden beperkt aangezien het opnieuw tellen van de stembiljetten niet nodig lijkt als er geen sprake is van een opmerkelijk verschil. (zie noot 22) Gelet op de daarnaast bestaande brede bevoegdheid van het gemeentelijk stembureau, zorgt dat voor onduidelijkheid over wanneer stembiljetten opnieuw geteld worden.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen omdat wijziging van de Kieswet op dit punt niet noodzakelijk is gelet op de reeds bestaande bevoegdheid en bovenal onduidelijkheid creëert over de beslissingsruimte van het gemeentelijk stembureau.

5. Termijn voor het onderzoeken van meldingen

Eenieder kan schriftelijk bij het centraal stembureau een onderbouwde melding maken van een vermeende fout in een eerder in het proces vastgestelde uitslag. (zie noot 23) Die melding moet tijdig worden ontvangen voorafgaand aan de zitting van het centraal stembureau, zodat deze de melding kan (laten) onderzoeken. De regering stelt voor om de termijn van het doen van een melding in bepaalde gevallen te vervroegen van 48 naar 72 uur voorafgaand aan de zitting. (zie noot 24) Deze wijziging is niet inhoudelijk toegelicht. Volgens de toelichting zou het gaan om een herformulering ten behoeve van de leesbaarheid, en blijft de procedure verder hetzelfde. (zie noot 25) Door de voorgestelde differentiatie in de termijn lijkt dat laatste in ieder geval niet aan de orde. Verondersteld wordt dat hieraan een beleidskeuze ten grondslag ligt om een centraal stembureau meer tijd te geven om ontvangen meldingen te (doen) onderzoeken. Zo ontving het centraal stembureau bij de laatste Tweede Kamerverkiezing 392 meldingen die in 126 gevallen tot correctie van uitslagen leidden. (zie noot 26)

Het vervroegen van de termijn voor het doen van meldingen werkt in op de mogelijkheden voor kiezers om, aan de hand van de gepubliceerde uitslagen, een onderbouwde melding te doen. Dat belang kan het centraal stembureau ertoe brengen dat het de zitting van het centraal stembureau verlaat, (zie noot 27) hetgeen ten koste gaat van de tijd voor het vertegenwoordigend orgaan om over de toelating en de geldigheid van de verkiezing te besluiten. Deze gevolgen komen in de toelichting niet aan de orde. Evenmin blijkt uit de toelichting wat de ervaringen zijn van lokale centraal stembureaus. Zij hebben doorgaans minder meldingen te onderzoeken en kunnen daardoor juist hechten aan een voorspoedige uitslagvaststelling.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de wenselijkheid en gevolgen van de vervroeging van de termijn voor meldingen in kaart te brengen en af te wegen, of anders af te zien van deze aanpassing.

6. Publiceren wijziging gemachtigden

Het wetsvoorstel verplicht centraal stembureaus om een wijziging van gemachtigden van een geregistreerde partij in een publicatieblad bekend te maken. (zie noot 28) Gemachtigden hebben in de kandidaatstelling een cruciale rol, zonder hun toestemming kan een partij niet met een naam boven de lijst aan de verkiezing deelnemen. Mocht een partij na registratie de gemachtigde willen wijzigen, dan neemt een centraal stembureau daarover een beslissing. Tegen die beslissing staat rechtstreeks beroep open. (zie noot 29) Beroep daartegen komt in de praktijk zelden voor, al komt het incidenteel voor dat er binnen een partij onenigheid ontstaat over de aangewezen gemachtigden. (zie noot 30)

Momenteel wordt de beschikking op de wijziging van gemachtigden bekendgemaakt aan de direct belanghebbenden (zoals de partij en de gemachtigde). (zie noot 31) De regering stelt voor om de wijziging voortaan geanonimiseerd te publiceren in (onder meer) de Staatscourant of het Gemeenteblad. Gelet op de aantallen geregistreerde groeperingen en de frequentie waarmee zij gemachtigden wijzigen, levert het verplicht publiceren van deze wijzigingen voor de diverse centraal stembureaus een administratieve last op waarvan de meerwaarde niet evident is. Uit de toelichting blijkt namelijk dat de publicatie geanonimiseerd is, waardoor een ander niet weet of deze tegen de beschikking op wil komen. Daarnaast brengt deze wijze van bekendmaking risico’s met zich mee voor de inwerkingtreding daarvan. (zie noot 32) In het bijzonder bij wijzigingen kort voor de kandidaatstelling of wanneer zij onverhoopt niet (tijdig) zijn gepubliceerd. Over de voorgenomen wijziging heeft geen consultatie plaatsgevonden van de andere centraal stembureaus dan de Kiesraad waardoor niet duidelijk is hoe zij deze risico’s en uitvoeringslasten inschatten.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de risico’s en uitvoeringslasten van de verplichte publicatie van wijzigingen in kaart te brengen en af te wegen, of anders af te zien van deze aanpassing.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Onderdeel E van het wetsvoorstel (over artikel E 3 van de Kieswet).
(2) Vgl. artikel E 3, tweede lid van de Kieswet.
(3) Onderdeel H van het wetsvoorstel (over artikel E 7 van de Kieswet).
(4) Onderdeel T van het wetsvoorstel (over artikel H 6 van de Kieswet).
(5) Vgl. artikel H 4, achtste lid, waar is toegevoegd ‘hetzij aan de gezamenlijke groeperingen, hetzij aan tenminste één daarvan’.
(6) Onderdeel II van het wetsvoorstel (over artikel M 6 van de Kieswet).
(7) Onderdelen OO en RR van het wetsvoorstel (over de artikelen N 24 en Na 6 van de Kieswet).
(8) Onderdelen CCC en EEE van het wetsvoorstel (over de artikelen P1e en P 1g van de Kieswet.
(9) Onderdeel GGG van het wetsvoorstel (over artikel P 20b van de Kieswet).
(10) In lijn met artikel 2:14 van de Algemene wet bestuursrecht.
(11) Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 4.2. (Digitaal legitimeren voor verschillende aanvragen).
(12) Onderdelen V, Z, GG en WWW van het wetsvoorstel (over de artikelen J 8, K 3, M 3 en Y 32 van de Kieswet).
(13) Onderdeel DD van het wetsvoorstel (over artikel L 8 van de Kieswet).
(14) Onderdeel B van het wetsvoorstel (over artikel A 5 van de Kieswet).
(15) Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.8. (Plaatsvervangende leden Kiesraad voor centraal stembureau).
(16) Vgl. artikelen E 3 en E 5 van het Kiesbesluit.
(17) Staatsblad 1997, 712. Indertijd werd geoordeeld dat de Kiesraad desgewenst intern afspraken kon maken over de wijze van vergaderen en besluitvorming.
(18) Artikel 4, vierde lid, van het Bestuursreglement Kiesraad (Staatscourant 2026, 2858).
(19) Onderdeel UU van het wetsvoorstel (over artikel Na 20 van de Kieswet).
(20) Artikel Na 18 van de Kieswet biedt deze mogelijkheid zolang de zitting van het gemeentelijk stembureau niet is gesloten en de stembiljetten niet verpakt zijn verzegeld.
(21) Beleidsevaluatie nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslag, 3 juni 2025, bijlage bij Kamerstukken II 2025/26, 35165, nr. 93.
(22) Volgens het controleprotocol van de Kiesraad is sprake van een opmerkelijk verschil bij een telverschil van meer dan 15 stemmen of meer dan 2% van de stemmen.
(23) Artikelen P 1b, P 1i, P 1j en P 1h van de Kieswet.
(24) Onderdeel ZZ van het wetsvoorstel (over artikel P 1b van de Kieswet). Voor meldingen over uitslagen van stembureaus, gemeentelijk stembureaus of hoofdstembureaus geldt een termijn van 72 uur. Voor meldingen over briefstembureaus blijft een termijn van 48 uur gelden.
(25) Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.10 (De verduidelijkte werkzaamheden van het centraal stembureau bij de uitslagvaststelling).
(26) Staatscourant 2025, 39501.
(27) Het centraal stembureau wil bijvoorbeeld ruimte laten voor kiezers om een melding te doen naar aanleiding van de uitslag van een hoofdstembureau. Zie de artikelen O 1 en P 20 van de Kieswet.
(28) Onderdelen O, Q, R en S van het wetsvoorstel.
(29) Op grond van bijlage 1, gelezen in samenhang met bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht.
(30) ABRvS 1 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3620.
(31) Overeenkomstig artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht.
(32) Artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht.