Wijziging van het Besluit dierlijke producten.

Bij Kabinetsmissive van 10 juni 2026, no.2026001217, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit dierlijke producten in verband met de vaststelling van werkgebieden en de aanwijzing van ondernemers en de berekensystematiek van de tarieven voor de vergoeding voor het ophalen, vervoeren en verwerken of verwijderen van kadavers, met nota van toelichting.

Het wijzigingsbesluit geeft onder meer nadere regels over de berekeningssystematiek van de tarieven die de ondernemer die is belast met de taak tot het verwijderen, verwerken en vernietigen van dierlijke bijproducten, met name kadavers of delen daarvan, (hierna: de aangewezen ondernemer) in rekening brengt bij de aanbieders van kadavers.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert nader toe te lichten of het ontwerpbesluit voldoende prikkels bevat die leiden tot tarieven, passend bij een efficiënte, goed beheerde onderneming in de zin van het Unierecht. Ook maakt zij opmerkingen over de goedkeuringsbevoegdheid van de tarieven en de rechtsbescherming.

In verband hiermee adviseert de Afdeling de toelichting, en zo nodig het ontwerpbesluit, aan te passen.

1. Inleiding

De aangewezen ondernemer is de onderneming die op grond van de Wet dieren (exclusief) is belast met de taak om in Nederland dierlijke bijproducten, vooral kadavers of delen daarvan, te verwijderen, te verwerken en te vernietigen (hierna: de gereguleerde activiteiten). (zie noot 1) Het wijzigingsbesluit voorziet in regels voor de wijze waarop de tarieven worden berekend die de aangewezen ondernemer daarvoor in rekening brengt bij de aanbieders van kadavers. Voorheen gebeurde dit op basis van een overeenkomst tussen de Staat en de aangewezen ondernemer. Volgens de toelichting is publiekrechtelijke regeling passend bij de uitvoering van een wettelijke taak. Daarnaast bevat het wijzigingsbesluit een drietal aanpassingen in de bevoegdheid tot vaststelling van de werkgebieden waarbinnen de aangewezen ondernemer moet opereren en waarbinnen die het alleenrecht op de gereguleerde activiteiten geniet. (zie noot 2)

Volgens de toelichting is het voornemen om de onderneming die op dit moment is aangewezen tot en met 31 december 2026, Rendac Son B.V., ook na 1 januari 2027 te belasten met de genoemde wettelijke taken. (zie noot 3) Alleen de huidige aangewezen onderneming beschikt over de daartoe vereiste vergunningen, operationele capaciteit en financiële robuustheid om die taken adequaat, tijdig en betrouwbaar voort te zetten. (zie noot 4) Daarom wordt het alleenrecht op het verrichten van de gereguleerde diensten door die onderneming verleend, of verlengd, aldus de toelichting. (zie noot 5)

2. Waarborg van een efficiënte, goed beheerde onderneming

De tarieven die de aangewezen ondernemer hanteert voor verwijdering, verwerking en destructie van dierlijke bijproducten dienen volgens de toelichting kostengeoriënteerd te zijn. Dit geldt omdat het gaat om tarieven van een onderneming die belast is met een dienst van algemeen economisch belang in Unierechtelijke zin. (zie noot 6) Ondernemingen die zijn belast met een dienst van algemeen economisch belang mogen in principe geen overcompensatie ontvangen voor het verlenen van die dienst, conform de voorwaarden die het Hof van Justitie van de Europese Unie daaraan heeft gesteld, aldus de toelichting. (zie noot 7)

Overcompensatie kwalificeert in dit verband als verboden staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Om overcompensatie te voorkomen mogen de tarieven van de verlener van een dienst van algemeen economisch belang uit niet meer bestaan dan de kosten die zijn toe te rekenen aan het verrichten van de betreffende gereguleerde dienst(-en), verminderd met ontvangen compensatie en vermeerderd met (maximaal) een redelijke winst. (zie noot 8)

Het voorstel voorziet in de regulering die de tarieven binnen deze bandbreedte moet houden, ook los van de vraag of de aangewezen ondernemer daadwerkelijk steun ontvangt voor de uitvoering van de gereguleerde activiteiten. Daarbij mag ook een redelijke winst in rekening worden gebracht en moeten bepaalde opbrengsten in mindering worden gebracht op de tarieven. Het wijzigingsbesluit bevat aldus een wijze van tariefregulering die bekend staat als kostenoriëntatie, meer in het bijzonder ‘cost-plus-regulering’: alle kosten die zijn gemoeid met de gereguleerde activiteiten plus een redelijke winst mogen aan de tarieven voor die activiteiten worden toegerekend.

Als waarborg tegen overcompensatie schrijft het Unierecht echter ook voor dat, bij de belasting van een onderneming met een dienst van algemeen economisch belang, die onderneming ofwel moet zijn geselecteerd aan de hand van een open en transparante selectieprocedure, bijvoorbeeld een aanbestedingsprocedure, óf dat eventuele compensatie voor de taak van algemeen economisch belang is gebaseerd op een efficiënte, goed beheerde onderneming. (zie noot 9)

De toelichting laat in het midden  of de aangewezen onderneming is geselecteerd aan de hand van een open en transparante procedure die voldoet aan de strikte eisen die het Unierecht daaraan stelt. En voorzover de aangewezen onderneming niet is geselecteerd aan de hand van een open en transparante procedure, blijkt niet dat de voorgestelde tariefregulering leidt tot een compensatie voor de taak van algemeen economisch belang die is gebaseerd op een efficiënte, goed beheerde onderneming in Unierechtelijke zin, bijvoorbeeld door een beoordeling aan de hand van een benchmark.

Onduidelijk is vervolgens op welke wijze de tariefregulering ertoe bijdraagt dat de aangewezen onderneming zich gedraagt als een efficiënte onderneming in voornoemde zin. Het voorgestelde systeem staat het de aangewezen ondernemer toe om steeds alle kosten, alle vermogenskosten en alle mee- en tegenvallers in kosten en opbrengsten toe te rekenen aan de tarieven. Een efficiënte, goed beheerde onderneming, bijvoorbeeld een onderneming die in een concurrerende omgeving opereert, kan dat niet zonder meer.

De voorgestelde tariefregulering dwingt of prikkelt niet zonder meer tot het toerekenen van (enkel) efficiënte kosten aan de tarieven. Evenmin blijkt of  de nadere regels die kunnen worden gesteld aan de toerekening, zodanig vormgegeven zullen worden dat daaruit zulke dwang of prikkeling zal voortvloeien en waarop de minister bij de uitoefening van zijn goedkeuringsbevoegdheid kan sturen. (zie noot 10)

De Afdeling wijst er op dat een op een efficiënte onderneming gerichte berekensystematiek ook bijdraagt aan de bescherming van gebonden afnemers, zoals de afnemers van de aangewezen onderneming. De aangewezen onderneming heeft binnen haar werkgebied en voor de duur van de aanwijzing een uitsluitend recht op de aanbieding van diensten met betrekking tot kadaververwijdering,

- verwerking en -destructie. Dit alleenrecht is gekoppeld aan een afnameplicht voor gebonden gebruikers van die dienstverlening. (zie noot 11) Een en ander schept voor de gebonden afnemers een langdurige afhankelijkheid van de aangewezen ondernemer. De voorgestelde tariefregulering moet ook in dat licht worden bezien en daarom mede tot efficiëntie prikkelen.

De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande nader toe te lichten hoe de voorgestelde tariefregulering leidt tot tarieven, passend bij een efficiënte, goed beheerde onderneming in de zin van het Unierecht, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Goedkeuring van de tarieven

Op grond van het huidige artikel 3.4, tweede lid, van het Besluit dierlijke producten behoeven de jaarlijks vast te stellen tarieven van de aangewezen onderneming goedkeuring van de minister. (zie noot 12) De minister kan goedkeuring onthouden als de tarieven hoger zijn dan noodzakelijk, uitgaande van een redelijke toerekening van de totale kosten en opbrengsten conform de nieuwe berekensystematiek. Het ontwerpbesluit laat de goedkeuringsbevoegdheid van de minister inhoudelijk ongewijzigd.

Na inwerkingtreding van het ontwerpbesluit beoordeelt de minister of de jaarlijks vast te stellen tarieven voldoen aan de daarvoor geldende vereisten, waaronder de berekensystematiek waarin het ontwerpbesluit voorziet. In het geval dat de tarieven echter hoger zijn dan noodzakelijk op grond van de berekensystematiek, dient de minister zijn goedkeuring te onthouden. In dat geval lijkt een gebonden bevoegdheid passender dan de huidige discretionaire bevoegdheid.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom in de nieuwe berekensystematiek kan worden vastgehouden aan de huidige discretionaire goedkeuringsbevoegdheid, en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Rechtsbescherming

Artikel 3.3, eerste lid (aanhef) regelt dat de aangewezen onderneming de tarieven jaarlijks vaststelt. Het huidige artikel 3.4, tweede lid, van het Besluit dierlijke producten regelt dat de minister de tarieven jaarlijks goedkeurt. Dit roept de vraag op wat het sluitstuk van de tariefregulering vormt.

Met het voorstel is beoogd om de tariefregulering een publiekrechtelijk karakter te geven. Duidelijk moet dan zijn welke (publiekrechtelijke) handeling in ultimo leidt tot rechtsgeldige tarieven die de aangewezen ondernemer rechtmatig in rekening kan brengen. Dit is van belang voor de vraag tot welke rechter gebonden afnemers zich kunnen wenden indien zij zich niet kunnen verenigen met de tarieven. Met het oog op een effectieve rechtsbescherming is het wenselijk dat geen onduidelijkheid bestaat of zij zich tot de civiele of de bestuursrechter moeten wenden en in welk stadium: bij de vaststelling of bij de goedkeuring, of bij het feitelijke in rekening brengen van de tarieven (facturering).

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) De gereguleerde activiteiten zijn gedefinieerd in de aanhef van artikel 3.20 van de Regeling Dierlijke Producten, die verwijst naar de artikelen 8 en 9 van Verordening (EG) 1069/2009 (PbEG 2009, L300/1).
(2) Voorgesteld artikel 3.1a.
(3) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3 (‘Aanleiding’).
(4) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3 (‘Aanleiding’).
(5) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3 (‘Aanleiding’).
(6) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 (‘Achtergrond en wettelijk kader’).
(7) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 (‘Achtergrond en wettelijk kader’).
(8) HvJ EG 24 juli 2003, zaak C-280/00 (Altmark Trans), ECLI:EU:C:2003:415, punt 92 (‘derde criterium’).
(9) HvJ EG 24 juli 2003, zaak C-280/00 (Altmark Trans), ECLI:EU:C:2003:415, punt 93 (‘vierde criterium’).
(10) Voorgesteld artikel 3.3, vierde, vijfde en zesde lid geven grondslagen voor nadere regels over de toerekening van kosten en de maximaal toe te rekenen vermogenskostenvergoeding. Over de verrekening van mee- en tegenvallers kunnen in de huidige formulering van voorgesteld artikel 3.3, zevende lid, geen nadere regels worden gesteld.
(11) Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 (‘Achtergrond en wettelijk kader’).
(12) Op grond van onderdeel C van het voorstel wordt dat vernummerd tot het vierde lid van artikel 3.4 van het Besluit dierlijke producten.