Wijzigingsbesluit toegang UBO-registers voor natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang.

Bij Kabinetsmissive van 21 mei 2026, no.2026001120, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Handelsregisterbesluit 2008 en het Implementatiebesluit registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies in verband met de toegang tot gegevens over uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsmede van de toegang tot gegevens over uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies voor categorieën van natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang (Wijzigingsbesluit toegang UBO-registers voor natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de artikelen 12 tot en met 15 van Richtlijn 2024/1640 (hierna: de richtlijn). (zie noot 1) Het regelt toegang tot het zogenoemde UBO-register voor personen en rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang bij het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering. (zie noot 2)

De richtlijn schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen dat, naast de in de richtlijn genoemde categorieën, ook andere personen met een aantoonbaar legitiem belang ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering, toegang krijgen tot het UBO-register. Het ontwerpbesluit bevat geen bepaling die voorziet in implementatie van dit onderdeel. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert daarom het besluit te nemen, maar alsnog te voorzien in de hiervoor bedoelde implementatiebepaling.

De richtlijn bepaalt dat toegang aan natuurlijke of rechtspersonen met een legitiem belang wordt gegeven, zonder de betrokken juridische entiteit of constructie te waarschuwen. In de Handelsregisterwet en de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies (hierna: Implementatiewet), is geregeld dat de Kamer van Koophandel (KvK) een UBO wiens gegevens zijn geraadpleegd daarvan op de hoogte stelt, alsmede van het doel dat de aanvraag dient. Die wettelijke regeling wordt met inwerkingtreding van het ontwerpbesluit effectief.

De Afdeling merkt op dat de Handelsregisterwet en Implementatiewet het tegenovergestelde regelen van wat de richtlijn voorschrijft. De Afdeling adviseert daarom de artikelen 22a, derde lid, van de Handelsregisterwet en 7, vierde lid, van de Implementatiewet in overeenstemming te brengen met de richtlijn.

1. Inhoud van het besluit

Het ontwerpbesluit regelt toegang tot het zogenoemde UBO-register voor personen en rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang bij het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering. Het bepaalt onder meer welke categorieën natuurlijke personen en rechtspersonen een legitiem belang hebben, de wijze waarop zij een verzoek om toegang kunnen doen en de wijze waarop de aanvraag wordt beoordeeld. Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de artikelen 12 tot en met 15 van Richtlijn 2024/1640 (hierna: de richtlijn).

2. Context

In zijn uitspraak van 22 november 2022 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) artikel 30, vijfde lid, onderdeel c, van de gewijzigde Europese anti-witwasrichtlijn (AMLD5), op grond waarvan het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten voor iedereen toegankelijk was, ongeldig verklaard. (zie noot 3)

Naar aanleiding van deze uitspraak is de toegang tot de UBO-registers in de Nederlandse wetgeving aangepast door middel van de Wijzigingswet beperking toegang tot UBO-registers (hierna: de Wijzigingswet). (zie noot 4) Daarin is bepaald dat de UBO-registers uitsluitend toegankelijk zijn voor twee bij algemene maatregel van bestuur bepaalde groepen. De eerste groep betreft bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak, waarvoor het in verband met een wettelijke of Europeesrechtelijke taak of bevoegdheid noodzakelijk is om UBO’s te achterhalen. Dit zal worden geregeld in het Wijzigingsbesluit toegang UBO-registers voor bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak. (zie noot 5)
Met het nu voorliggende besluit krijgt de tweede groep, de natuurlijke personen en rechtspersonen met een legitiem belang weer toegang tot de UBO-registers.

3. Toegang voor andere personen met een legitiem belang

De richtlijn schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen dat, naast de daarin genoemde categorieën, ook andere personen met een aantoonbaar legitiem belang ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering, toegang krijgen tot informatie over uiteindelijk begunstigden, hetgeen per geval wordt beoordeeld. (zie noot 6) De lidstaten zijn gehouden vastgestelde andere categorieën van personen met een legitiem belang bij de Commissie te melden. De Commissie stelt de aldus ontvangen informatie ter beschikking aan de andere lidstaten. (zie noot 7)

Volgens de considerans bij de richtlijn moeten de lidstaten aan iedereen die een legitiem belang kan aantonen in verband met het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering, toegang kunnen verlenen tot informatie over uiteindelijk begunstigden. Doel hiervan is een toegangsregeling die voldoende flexibel is en die kan worden aangepast aan nieuwe omstandigheden. (zie noot 8)

De Afdeling begrijpt hieruit dat de bedoeling van de richtlijn op dit punt is dat de Commissie (en de lidstaten) inzicht krijgt (krijgen) in de op basis van de nationale praktijken aangewezen andere categorieën, ook om te kunnen bepalen of op EU-niveau nog aanvullende categorieën moeten worden aangewezen.

Het ontwerpbesluit bevat geen bepaling die voorziet in implementatie van dit onderdeel van de richtlijn.

De toelichting meldt dat in deze restcategorie wel was voorzien in een eerdere versie van het voorstel die aan de KvK is voorgelegd ten behoeve van een uitvoeringstoets en ook voor internetconsultatie ter inzage is gelegd. De KvK heeft over toegang voor andere personen met een legitiem belang aangegeven dat dit alleen uitvoerbaar is onder de voorwaarde dat objectieve criteria worden vastgesteld of dat verduidelijkt wordt waar de bevoegdheid ligt om deze vast te stellen. Naar aanleiding hiervan is de desbetreffende bepaling geschrapt. Daarbij speelt mee dat er op dit moment geen signalen zijn dat er categorieën natuurlijke personen of rechtspersonen zijn met een legitiem belang, die niet onder een van de andere categorieën vallen, aldus de toelichting. (zie noot 9)

Uit de uitspraak van het Hof blijkt dat de Commissie van mening is dat het begrip legitiem belang zich moeilijk leent voor een uniforme definitie omdat het begrip als criterium, ook al is het gedefinieerd, moeilijk toepasbaar blijkt en de toepassing ervan tot willekeurige beslissingen kan leiden. (zie noot 10) Vooralsnog is op het niveau van de EU geen kader voor de erkenning en verificatie van legitieme belangen ontwikkeld. (zie noot 11) In zoverre begrijpt de Afdeling de hiervoor genoemde opmerkingen van de KvK op dit onderdeel.

Daar staat tegenover dat de richtlijn wel vereist dat lidstaten ervoor zorgen dat, naast de in de richtlijn genoemde categorieën, ook andere personen met een aantoonbaar legitiem belang ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering, toegang krijgen tot informatie over uiteindelijk begunstigden en dat dit per geval moet worden beoordeeld. Volgens het beginsel van Unietrouw en vaste jurisprudentie van het Hof is een lidstaat bovendien verplicht tot volledige implementatie van een richtlijn in nationale regelgeving. (zie noot 12)

De Afdeling merkt in dit verband op dat de richtlijn niet voorschrijft door wie de beoordeling of een persoon een legitiem belang heeft ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering, wordt uitgevoerd. Derhalve kan, waar het voor KvK niet mogelijk is te beoordelen of een persoon een legitiem belang heeft, in deze verplichting uit de richtlijn ook worden voorzien door middel van een procedure die specifiek op de groep andere personen met een legitiem belang is gericht. Daarbij hoeft de beoordeling niet per se door de KvK zelf te worden uitgevoerd.

De Afdeling wijst er in dit verband op dat beoordeeld moet worden of een persoon een legitiem belang heeft ten aanzien van het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering. Daarmee is de reikwijdte van het begrip legitiem belang al strikt ingekaderd en de drempel om een aanvraag om inzage in het UBO-register in te dienen, hoog.

Daarnaast gaat het om een aantoonbaar legitiem belang. Dat brengt met zich dat degene die stelt een dergelijk legitiem belang te hebben, het bestaan daarvan ook dient aan te tonen. Dit zal niet snel het geval zijn, zodat niet hoeft te worden gevreesd voor grote aantallen aanvragen toegang tot het UBO-register door personen die stellen een legitiem belang te hebben.

De Afdeling adviseert alsnog te voorzien in implementatie van artikel 12, tweede lid, tweede alinea, van de richtlijn.

4. Kennisgeving aan UBO

Bij de behandeling van de Wijzigingswet is in de Tweede Kamer een amendement aangenomen, waarin wordt geregeld dat de KvK een UBO wiens gegevens zijn geraadpleegd, daarvan op de hoogte stelt, alsmede van het doel dat de aanvraag dient. (zie noot 13) Dit is geregeld in artikel 22a, derde lid, van de Handelsregisterwet en artikel 7, vierde lid, van de Implementatiewet. (zie noot 14)

Met de inwerkingtreding van het nu voorliggende ontwerpbesluit zullen artikel 22a, derde lid, van de Handelsregisterwet en artikel 7, vierde lid, van de Implementatiewet effectief worden. Hoewel de desbetreffende regelgeving nu niet ter beoordeling voorligt, ziet de Afdeling daarom nu wel aanleiding hierover een opmerking te maken.

De Afdeling merkt op dat de richtlijn bepaalt dat toegang tot het UBO-register aan natuurlijke personen of rechtspersonen met een aantoonbaar legitiem belang wordt gegeven, zonder de betrokken juridische entiteit of constructie te waarschuwen. (zie noot 15) De voormelde bepalingen in de Handelsregisterwet en de Implementatiewet, regelen het tegenovergestelde. In zoverre is de richtlijn niet juist geïmplementeerd.

Volgens de toelichting bij het amendement wordt daarmee beoogd de privacy van UBO’s te waarborgen, doordat zij weten wie hun informatie heeft opgevraagd en met welk doel. Daarmee wordt de drempel verhoogd om gegevens op te vragen op basis van een legitiem belang. Waar het onwenselijk is dat UBO’s weten dat opsporingsautoriteiten informatie hebben opgevraagd, ligt dat volgens de toelichting anders als inzage wordt gevraagd door personen met een legitiem belang. Er is in dat geval niet altijd sprake van een wettelijke verplichting voor de instellingen, gericht op het voorkomen en bestrijden van witwassen en financiering van terrorisme. Omdat het om persoonlijke informatie gaat, waarbij de openbaarmaking verstrekkende gevolgen kan hebben, moet er zorgvuldig met deze informatie worden omgegaan, aldus de toelichting.

In de toelichting wordt onderkend dat de effectiviteit van het UBO-register wordt verlaagd met een kennisgeving van raadpleging aan de UBO, maar wordt dit aanvaard omdat de effectiviteit van de aanpak van witwassen en terrorismefinanciering met name bepaald wordt door de daarvoor bevoegde instellingen. Bij bevoegde instellingen ontvangt de UBO geen melding. Deze bepalingen brengen daarin geen verandering, aldus de toelichting bij het amendement. (zie noot 16)

De Afdeling merkt op dat de afwijking van de richtlijn daarmee niet voldoende is gemotiveerd. In dit verband wijst de Afdeling erop dat inzage in het UBO-register vooral zal plaatsvinden door de in het Handelsregisterbesluit en het Implementatiebesluit op te nemen categorieën van natuurlijke en rechtspersonen met een legitiem belang. (zie noot 17) Anders dan waarvan de toelichting bij het amendement uit lijkt te gaan, gaat het hier, met uitzondering van de toegang voor journalisten en maatschappelijke organisaties, steeds om natuurlijke of rechtspersonen (waaronder overheidsinstanties) met verplichtingen die gericht zijn op het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering.

Ook de verplichtingen die gelden voor deze natuurlijke personen en rechtspersonen dragen bij aan de effectiviteit van de regelgeving inzake het voorkomen en bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering. De bij amendement geïntroduceerde bepalingen brengen het risico met zich mee dat aan die effectiviteit afbreuk wordt gedaan. Daarbij komt dat in de richtlijn al een afweging tussen het belang van de aanpak van witwassen en terrorismefinanciering en het belang van de privacy heeft plaats gevonden. (zie noot 18) Hieraan gaat de toelichting bij het amendement voorbij.

Waar volgens de toelichting bij het amendement de privacy van de UBO’s wordt vergroot, wordt niet duidelijk waarom dat zo is. Bovendien is het de vraag of de drempel om inzage in het UBO-register te vragen, wordt verhoogd. Die inzage kan immers alleen worden gegeven indien een legitiem belang bestaat bij inzage in verband met het voorkomen en bestrijden van witwassen, daarmee verband houdend basisdelicten en terrorismebestrijding. Daarmee ligt de drempel voor het aanvragen van inzage in het UBO-register al hoog.

In het licht van voorgaande adviseert de Afdeling de artikelen 22a, derde lid, van de Handelsregisterwet en 7, vierde lid, van de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies, in overeenstemming te brengen met de richtlijn. (zie noot 19)

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Richtlijn (EU) 2024/1640 van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 2024 betreffende de mechanismen die de lidstaten moeten invoeren om het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering te voorkomen, tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937, en tot wijziging en intrekking van Richtlijn (EU) 2015/849.
(2) De afkorting UBO staat voor ultimate beneficial owner, oftewel uiteindelijk belanghebbende.
(3) HvJEU 22 november 2022 in de gevoegde zaken C-37/20 en C-601/20, ECLI:EU:C:2022:912.
(4) Stbl 2025, 189.
(5) https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK026140.
(6) Artikel 12, tweede lid, tweede alinea, van Richtlijn 2024/1640. In deze bepaling wordt weliswaar gesproken over ‘andere personen’ maar aangenomen moet worden dat daarmee wordt gedoeld op zowel natuurlijke als rechtspersonen.
(7) Artikel 12, derde lid, van Richtlijn 2024/1640.
(8) Overweging 44 van de considerans bij Richtlijn 2024/1640.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 8, Uitvoerbaarheid.
(10) HvJEU 22 november 2022, gevoegde zaken C-37/20 en C-601/20, ECLI:EU:C:2022:912, punten 68 en 70.
(11) Overweging 40 van de considerans bij Richtlijn 2024/1640.
(12) Artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zie HvJEU 6 oktober 2015, Schrems, C-362/14, ECLI:EU:C:2015:650, punt 52 met verwijzing naar HvJEU 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland, C-475/01, ECLI:EU:C:2004:585, punt 18.
(13) Nota van toelichting, paragraaf 4, zie ook Kamerstukken II 2024/25, 36584, nr. 21.
(14) De Afdeling heeft over het amendement niet geadviseerd.
(15) Artikel 12, eerste lid, van Richtlijn 2024/1640.
(16) Kamerstukken II 2024/25, 36584, nr. 21.
(17) Voorgestelde artikelen 51ab Handelsregisterbesluit en 6b van het Implementatiebesluit.
(18) Zie in dit verband de overwegingen 40, 52 en 56 van de considerans bij Richtlijn 2024/1640.
(19) Dit zou bijvoorbeeld kunnen met het op dit moment bij de Afdeling voor advisering aanhangige voorstel van wet houdende regels ter implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1640 en uitvoering van Verordening (EU) 2024/1624 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering (Implementatiewet ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering).