Voorlichting over de invulling van de definitie "buitengewone omstandigheden".

Bij brief van 18 mei 2026 heeft de Minister van Justitie en Veiligheid op de voet van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van voorlichting te dienen over verzoek om voorlichting o.g.v. art. 21a van de Wet op de Raad van State over de invulling van de definitie ‘buitengewone omstandigheden’.

Samenvatting

Binnen het stelsel van staatsnoodrecht is de term ‘buitengewone omstandigheden’ een sleutelbegrip voor het uitroepen van een noodtoestand of voor separate toepassing van het staatsnoodrecht. Het gaat daarbij niet om een afgebakende opsomming van specifieke situaties zoals watersnood, rampen, (burger)oorlog of onlusten. Of er sprake is van buitengewone omstandigheden, is de uitkomst van de weging van de verschillende betrokken belangen. Aan de hand van de zich voordoende gebeurtenissen moet het bestuur beoordelen of er sprake is van buitengewone omstandigheden - en daarmee of de toepassing van noodwetgeving gerechtvaardigd is.

De Afdeling advisering van de Raad van State ziet, mede gelet op de parlementaire geschiedenis en de recente toepassingspraktijk, een aantal met elkaar samenhangende elementen die moeten bepalen of sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’ die de inzet van het staatsnoodrecht kunnen rechtvaardigen. De inzet van noodbevoegdheden kan alleen aan de orde zijn bij een bedreiging van één of meer vitale belangen van de samenleving en de ontwrichting van de maatschappij die dat (mogelijk) tot gevolg heeft. In dat geval moet er acuut overheidsoptreden nodig zijn om de situatie die op korte termijn dreigt en/of plotseling ontstaan is, het hoofd te bieden. In verband daarmee is vereist dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn en normale procedures tekortschieten om alsnog tijdig de benodigde maatregelen te kunnen treffen.

Hoe deze elementen moeten worden gewogen, hangt af van de omstandigheden van het geval. De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit impliceren dat het daarbij gaat om een afweging. Daarbij is de vraag wat, gelet op de ernst van de situatie, nodig en effectief kan zijn om de dreiging af te wenden. Ook moet de mate waarin de voorgenomen maatregel ingrijpt in de samenleving in die afweging worden betrokken. Daarbij moet een zekere ruimte worden gelaten aan het bestuur om te beoordelen wat in de gegeven situatie geboden is.

Op grond van deze elementen, in onderlinge samenhang bezien, moet worden beoordeeld en gemotiveerd of de inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd is. Het oordeel daarover is in eerste instantie aan de regering. Wanneer zij concludeert dat inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd en geboden is, is zij gehouden haar beslissing zo spoedig mogelijk door het parlement te laten beoordelen. Daarbij is van belang dat regering en parlement hun verantwoordelijkheid nemen en tijdig, zorgvuldig en transparant hun respectievelijke rollen vervullen. Deze elementen tezamen beogen te waarborgen dat het staatsnoodrecht kan worden ingezet als het echt nodig is maar moeten tegelijkertijd ook voorkomen dat noodbevoegdheden op een oneigenlijke manier worden ingezet.

Voorlichting

1. Aanleiding en context van het voorlichtingsverzoek

De regering heeft de Afdeling om voorlichting gevraagd over de betekenis van het begrip 'buitengewone omstandigheden' als criterium voor het inzetten van het staatsnoodrecht. Het verzoek om voorlichting vloeit voort uit een debat van de vaste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid van 11 december 2025 over de modernisering van het staatsnoodrecht. In dat debat is de vraag gerezen of het stelsel van het staatsnoodrecht voldoende waarborgen bevat om misbruik tegen te gaan.

De directe aanleiding voor dit debat was een voornemen uit het hoofdlijnenprogramma van de coalitie die het kabinet-Schoof steunde. Om de asielinstroom te kunnen verminderen zou een noodbevoegdheid worden ingezet op grond waarvan de regering bij algemene maatregel van bestuur kan afwijken van grote delen van de Vreemdelingenwet 2000. (zie noot 1) Volgens die wet is zulk afwijken mogelijk ‘in geval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’. Uiteindelijk is van de voorgenomen inwerkingstelling van deze bevoegdheid afgezien.

Ook buiten het vreemdelingenrecht is voor toepassing van noodbevoegdheden vereist dat sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’. Het begrip neemt in het staatsnoodrecht daarmee een centrale rol in. (zie noot 2) Dat komt ook tot uiting in het verzoek om voorlichting van de regering, dat gericht is op de invulling van het begrip 'buitengewone omstandigheden' in het kader van waarborgen rondom het inzetten van het staatsnoodrecht.

De Afdeling beziet de voorlichtingsvraag mede in het licht van de voorgenomen modernisering van het staatsnoodrecht. Al in 2018 werden hier beleidsvoornemens voor geuit. (zie noot 3) De Tweede Kamer nam in 2021 de motie-Van Dam aan met de strekking om hiermee haast te maken. (zie noot 4) Auteurs van een in 2021 gepubliceerde WODC-studie naar de moderniseringsplannen spraken de hoop uit dat het kabinet voortvarend te werk zou gaan. (zie noot 5) Ook in andere wetenschappelijke literatuur is benadrukt dat doorgewerkt moet worden. (zie noot 6)

In een spontaan advies uit 2021 drong de Afdeling erop aan de herbezinning van het stelsel van staatsnoodrecht met urgentie te behandelen. (zie noot 7) Een en ander leidde in december 2022 tot een routekaart om het staatsnoodrecht te moderniseren. (zie noot 8) Uit deze voornemens is tot dusver een algemeen wetsvoorstel met een beperkte strekking voortgekomen. (zie noot 9) Op het Europese niveau is inmiddels wetgeving tot stand gebracht om het handelingsvermogen in geval van noodsituaties op de interne markt bij de tijd te brengen. (zie noot 10) De geopolitieke situatie van het moment maakt dat ook noodzakelijk.

Het voorgaande onderstreept dat tempo geboden is bij de herziening en vernieuwing van het staatsnoodrecht. In dat verband wijst de Afdeling op het belang om zorg te dragen voor een coherent en consistent stelsel. Om dat te bewerkstelligen is de leidende positie van de Minister van Justitie en Veiligheid bij de moderniseringsoperatie van belang. (zie noot 11) Daarnaast is nodig niet alleen ervoor te zorgen dat bestaande bevoegdheden in de huidige tijd bruikbaar zijn, maar ook te doordenken welke nieuwe bevoegdheden nodig zijn en in de modernisering een plaats zouden moeten krijgen. Mede gelet op de snel veranderende geopolitieke situatie acht de Afdeling van belang dat de regering aan deze modernisering een hoge prioriteit toekent. Omdat het hier gaat om fundamentele constitutionele vragen is in het bijzonder de betrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hier relevant.

Leeswijzer
Om tot beantwoording van de voorlichtingsvraag te komen, schetst de Afdeling in korte lijnen hoe indertijd bij het inrichten van het grondwettelijk stelsel van staatsnoodrecht en de daarop gebaseerde wetgeving werd gedacht over het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ (punt 2). Daarna gaat de Afdeling in op enkele actuele kwesties waarin toepassing van het staatsnoodrecht heeft plaatsgevonden of is overwogen: de instelling van de avondklok ten tijde van de coronapandemie, de huisvesting van naar Nederland gevluchte Oekraïense ontheemden en nieuwe asielmaatregelen (punt 3). Op basis van haar analyse van het (grond)wettelijk stelsel, recente reflecties daarop en de genoemde actuele kwesties komt de Afdeling tot een nadere duiding van de betekenis die in het huidige tijdsgewricht toekomt aan het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ en de daarbij te hanteren waarborgen (punt 4).

2. Het staatsnoodrecht en buitengewone omstandigheden

a. Kern van het staatsnoodrecht
Het staatsnoodrecht vindt zijn basis in artikel 103 van de Grondwet. (zie noot 12) Daarin is bepaald dat ter handhaving van de ‘uit- of inwendige veiligheid’ een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. (zie noot 13) Dit gebeurt bij koninklijk besluit (dus door de regering). Daarmee wordt een grondslag gegeven voor het inzetten van (in een afzonderlijk koninklijk besluit te bepalen) noodbevoegdheden. De noodbevoegdheden maken dat van normale rechtsregels en in bepaalde gevallen zelfs van sommige grondwetsbepalingen mag worden afgeweken. (zie noot 14)

De noodbevoegdheden die aan de regering toekomen zijn nader uitgewerkt in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu). Het grondwettelijke begrip ‘uitzonderingstoestand’ is daar opgesplitst in een ‘algemene noodtoestand’ en een ‘beperkte noodtoestand’ waarmee in te zetten bevoegdheden corresponderen. (zie noot 15) Volgens de Cwu kan, in het geval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid, bij koninklijk besluit de (algemene of beperkte) noodtoestand worden afgekondigd. De voordracht voor zo’n besluit moet worden gedaan door de minister-president. De Staten-Generaal besluiten ná de afkondiging van een noodtoestand over de voortduring daarvan. Dat doen zij in verenigde vergadering. (zie noot 16) Door de parlementaire betrokkenheid zo vorm te geven kan de benodigde spoed worden betracht. (zie noot 17)

De ingrijpende aard van de noodbevoegdheden én de procedure volgens welke die bevoegdheden kunnen worden ingezet, tekenen de ernst van de situatie zoals die zich op dat moment voordoet. De inzet van het staatsnoodrecht zorgt per definitie voor een wezenlijke verandering in de staatsrechtelijke verhouding tussen de regering en het parlement. Bovendien kan die inzet verstrekkende gevolgen hebben voor de verhouding tussen de overheid enerzijds en burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties anderzijds. Die gewijzigde verhoudingen mogen niet langer duren dan noodzakelijk is.

Met het oog daarop maakt de Grondwet zowel de regering als de Staten-Generaal in verenigde vergadering bevoegd om te besluiten over de voortduring of opheffing van een noodtoestand. De Cwu werkt dit uit door te bepalen dat de regering tot opheffing moet besluiten zodra de omstandigheden het toelaten. In het geval de Staten-Generaal van oordeel zijn dat de noodtoestand niet of niet langer dan een bepaalde termijn mag voortduren, besluiten zij tot opheffing ervan. (zie noot 18)

Verder kan het zijn dat zich buitengewone omstandigheden voordoen die wel maken dat toepassing van een of meer noodbevoegdheden nodig is, maar dat afkondiging van een noodtoestand een te grote stap zou zijn. In dat geval kunnen een of meer noodbevoegdheden worden toegepast zonder dat de noodtoestand wordt afgekondigd. Dit wordt separate toepassing van het staatsnoodrecht genoemd. (zie noot 19) De herkomst van deze variant betreft de wens tot flexibele crisisbeheersing in gevallen dat slechts één of enkele noodbevoegdheden gebruikt zouden hoeven worden en die geen afwijking van de Grondwet vergen. (zie noot 20)

Ook de inzet van een noodbevoegdheid via separate toepassing geschiedt bij koninklijk besluit. De te volgen parlementaire procedure is anders dan bij afkondiging van een noodtoestand: er moet een zogenoemde ‘voortduringswet’ komen die de beide Kamers (afzonderlijk) in de gelegenheid stelt haar goedkeuring of afkeuring uit te spreken over de separate toepassing. Deze voortduringswet moet onverwijld worden ingediend, zodat de Kamers zich daar spoedig over kunnen uitspreken. Verwerpt één van beide Kamers de voortduringswet, dan worden de in werking gestelde bepalingen ‘onverwijld’ weer buiten werking gesteld. Wordt de voortduringswet aangenomen dan geldt ook bij separate toepassing dat wanneer de omstandigheden het weer toelaten, de inzet van het staatsnoodrecht wordt beëindigd. Naast de regering kan ook het parlement daartoe het initiatief nemen. (zie noot 21)

In sommige wetten is nog feitelijk nood- en crisisrecht opgenomen dat kan worden ingezet zonder afzonderlijk inwerkingstellingstellingsbesluit. De inzet van zulke bevoegdheden vergt daarom geen parlementaire besluitvorming over de voortduring ervan en is te onderscheiden van het stelsel dat onderwerp van deze voorlichting is. (zie noot 22) Dit zogenoemde vormvrije noodrecht alsmede het crisisrecht (onder meer gebaseerd op de Gemeentewet (zie noot 23) en de Wet veiligheidsregio’s) laat de Afdeling hier onbesproken. (zie noot 24)

b. Wetshistorische betekenis begrip ‘buitengewone omstandigheden’
Voor de beantwoording van de voorlichtingsvraag is relevant dat zowel bij de afkondiging van een noodtoestand als bij separate toepassing het bepalende criterium is dat sprake moet zijn van ‘buitengewone omstandigheden’. Na de grondwetswijziging van 1983 werd dit door invoering van de Cwu en de harmonisatie van allerhande noodwettelijke bepalingen in de bijbehorende Invoeringswet, het leidende criterium. In het navolgende zet de Afdeling kort de totstandkoming van dit criterium en de betekenis die daaraan is toegekend, uiteen.

De Cwu is in werking getreden per 1 mei 1997. (zie noot 25) De voorbereidende werkzaamheden startten zo’n tien jaar eerder met een aan de Tweede Kamer gezonden notitie over de wetgeving die op grond van artikel 103 van de Grondwet tot stand moest worden gebracht. (zie noot 26) In die notitie stelde de regering dat het niet mogelijk en ook niet wenselijk is om de term ‘buitengewone omstandigheden’ af te bakenen met een opsomming van specifieke situaties, zoals watersnood, rampen, burgeroorlog of onlusten, waarin noodrechtelijke bevoegdheden kunnen worden aangewend. Het gaat volgens haar ‘niet om het objectief vaststellen van juridische grootheden, maar om het constateren van feitelijke gebeurtenissen die het hanteren van buitengewone bevoegdheden noodzakelijk maken. Er vindt een bestuurlijk weegproces plaats.’ (zie noot 27)

Tot dan toe gehanteerde terminologieën suggereerden volgens de regering ‘een juridische bepaaldheid die slechts een schijnzekerheid’ gaf terwijl bij de vraag of in bepaalde omstandigheden noodwetgeving mag worden gebruikt volgens haar het ‘in wezen om een beleidskeuze gaat’. (zie noot 28) Dit betekent dat steeds aan de hand van de zich voordoende gebeurtenissen beoordeeld moet worden of toepassing van noodwetgeving gerechtvaardigd is. Die gebeurtenissen kunnen zich ook beperkt tot één beleidsterrein voordoen. (zie noot 29)

Cruciaal is dat op grond van de wet en de wetshistorie het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ zowel bij een noodtoestand als bij separate toepassing in samenhang moet worden gelezen met de voorwaarde dat de omstandigheden die aan de orde zijn ‘zulks noodzakelijk maken’. (zie noot 30) De inzet van noodbevoegdheden is daarmee gebonden aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. (zie noot 31) De eis van proportionaliteit houdt in dat de inzet van het noodrecht noodzakelijk is voor en evenredig is aan het gestelde doel (het afwenden van de noodsituatie). De eis van subsidiariteit betreft de vraag naar minder verstrekkende alternatieven waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt.

Alleen als de inzet van buitengewone bevoegdheden volgens de regering onvermijdelijk is, is zij daartoe bevoegd. (zie noot 32) Dat betekent dat voor vitale belangen van de staat of de samenleving een bedreiging bestaat die met normale bevoegdheden niet kan worden afgewend. Een besluit tot het uitroepen van een noodtoestand strekt verder en moet daarom bovendien voldoen aan het doelcriterium dat de bevoegdheden nodig zijn ‘ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid’. (zie noot 33) Zowel bij de noodtoestand als bij separate toepassing volgt uit het gebruik van de term ‘noodzakelijk’ dat de in te zetten bevoegdheden het beoogde doel moeten kunnen bereiken.

De regering zal in de verenigde vergadering (bij het uitroepen van een noodtoestand) of in de voortduringswet (bij separate toepassing) overtuigend moeten motiveren waarom toepassing van noodbevoegdheden aan de hierboven genoemde criteria voldoet. Dat is te meer van belang omdat zij van het parlementaire oordeel afhankelijk is voor het kunnen blijven gebruiken van de geactiveerde noodbevoegdheden. Overtuigt de regering de beide Kamers niet, dan komt de grondslag voor inzet van de noodbevoegdheden te vervallen.

3. Staatsnoodrecht en buitengewone omstandigheden in de recente praktijk

In het recente verleden is (al dan niet separate) toepassing van staatsnoodrecht incidenteel overwogen. Soms heeft dat ook daadwerkelijk tot inzet van noodrechtelijke bevoegdheden geleid. Ook in dat verband ging in de politiek, de wetenschap en de samenleving veel aandacht uit naar de betekenis van het begrip ‘buitengewone omstandigheden’. Mede door deze ontwikkelingen heeft het belang van de vraag naar het al dan niet toepassen van het staatsnoodrecht aan scherpte gewonnen.

De Afdeling schetst dit aan de hand van de instelling van de avondklok bij de coronapandemie (punt a), de opvang van Oekraïense ontheemden (punt b) en de destijds voorgenomen inzet van het staatsnoodrecht in het kader van nieuwe asielmaatregelen (punt c). (zie noot 34) In punt 4 beziet de Afdeling de consequenties van deze toepassingspraktijk voor de beantwoording van het voorlichtingsverzoek.

a. Avondklok bij coronapandemie (2021)
Bij het bestrijden van de coronapandemie is, op de hierna te noemen uitzondering na, om verschillende redenen niet gekozen voor toepassing van het staatsnoodrecht. Over het algemeen werden, na de eerste fase waarin gewerkt werd met noodverordeningen, specifieke bevoegdheden waarmee de toenmalige situatie het hoofd kon worden geboden op ad hoc basis opgenomen in de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. (zie noot 35)

Op één moment activeerde de regering wél het staatsnoodrecht, namelijk toen zij in januari 2021 een avondklok instelde. (zie noot 36) De bevoegdheid daartoe ontleende de regering aan de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Zodoende gaf de regering separate toepassing aan noodrechtelijke bevoegdheden (zie punt 2a). Voorafgaand aan de daadwerkelijke besluitvorming heeft de regering een spoeddebat gevoerd met de Tweede Kamer. In dat debat bleek steun te bestaan voor het regeringsvoornemen.

Een belangenorganisatie verzocht de voorzieningenrechter vervolgens de Staat te bevelen de besluiten waarmee de avondklok was ingevoerd, buiten werking te stellen. De eisers stelden dat de Staat met het instellen van een avondklok onrechtmatig handelde nu van een uitzonderlijke en spoedeisende noodsituatie geen sprake was. Volgens hen werd daarom niet voldaan aan de eisen die de Wbbbg stelde. Daarnaast, maar voor deze voorlichting van minder belang, meenden de eisers dat deze vergaande inperking van grondrechten van burgers niet voldeed aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

De voorzieningenrechter volgde eisers in hun stelling dat van een daadwerkelijke spoedsituatie geen sprake was en dat het besluit tot het instellen van een avondklok daarom niet voldeed aan de voorwaarden uit de Wbbbg. (zie noot 37) Dit oordeel hield geen stand in hoger beroep. (zie noot 38) Het Hof meende dat de voorzieningenrechter de lat voor toepassing van de noodbevoegdheid uit de Wbbbg te hoog had gelegd. De belangenorganisatie die beëindiging van de avondklok wenste, stelde daarop beroep in cassatie in. Dat mocht haar niet baten.

De Hoge Raad wees erop dat de Wbbbg bewust geen nadere invulling geeft aan de term ‘buitengewone omstandigheden’ maar in plaats daarvan kiest voor een procedurele waarborg tegen oneigenlijk gebruik van noodbevoegdheden. De Wbbbg mag worden ingezet wanneer vitale belangen worden bedreigd en normale bevoegdheden niet volstaan om die bedreiging tegen te gaan. (zie noot 39) Noch de tekst, noch de wetsgeschiedenis van de Wbbbg biedt volgens de Hoge Raad steun ‘voor de stelling dat voor toepassing van de Wbbbg, naast buitengewone omstandigheden (…), is vereist dat het niet mogelijk is om door middel van een spoedwet te voorzien in de maatregelen die nodig zijn om een noodsituatie te beheersen.’ (zie noot 40)

b. Huisvesting Oekraïense ontheemden (2022)
Als gevolg van de Russische inval in Oekraïne in 2022 zochten groepen Oekraïense ontheemden onderkomen, ook in Nederland. In verband met de omvang van de groep snel te huisvesten ontheemden besloot de regering om met een beroep op buitengewone omstandigheden gebruik te maken van bevoegdheden op grond van de Wet verplaatsing bevolking. (zie noot 41) Daardoor werd het mogelijk om af te wijken van de bestaande structuren die zijn ingericht voor de opvang van vluchtelingen. Ook dit besluit betrof separate toepassing van het staatsnoodrecht (zie punt 2a).

In haar advies over de voortduringswet drong de Afdeling erop aan dat de regering inzichtelijk zou maken waarom het reguliere recht niet toereikend was. (zie noot 42) Ook zou nader moeten worden toegelicht wat de aard en omvang van de door de regering gestelde buitengewone omstandigheden was. In de context van deze voorlichting is verder van belang dat de Afdeling erop wees dat problemen in de opvang van vluchtelingen die voortvloeien uit al langer bestaande knelpunten niet met het staatsnoodrecht maar ‘langs de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving’ moeten worden aangepakt. Dit standpunt is ook meermaals ingenomen door bewindspersonen van het ministerie van Justitie en Veiligheid. (zie noot 43)

Tijdens de behandeling van de voortduringswet in de Tweede Kamer werd onder meer gedebatteerd over de vraag in hoeverre er bij voortduring sprake was van ‘buitengewone omstandigheden’. Met de zeer breed gesteunde motie-Stoffer riep de Kamer de regering op om ‘uiterst terughoudend om te gaan met de inzet van staatsnoodrecht en bijbehorende verregaande maatregelen, en de inzet hiervan te beperken tot (acute) noodsituaties’. (zie noot 44)

In reactie op de motie weersprak de regering de gedachte dat aan de opvang van Oekraïense ontheemden geen acute noodsituatie ten grondslag lag. (zie noot 45) Volgens de regering deed de buitengewone omstandigheid die tot de inwerkingstelling van de noodbevoegdheden noopte, zich nog altijd voor. Er was nog steeds sprake van een plotselinge en ongekend hoge instroom van ontheemden uit Oekraïne, die onmogelijk binnen de bestaande structuren de noodzakelijke opvang kon worden geboden. (zie noot 46) Zij meende dat het daarom geboden was de door haar in werking gestelde noodbevoegdheid voort te laten duren.

Desalniettemin zocht de regering voor de langere termijn een mogelijkheid om enkele aspecten van de opvang van ontheemden op een meer structurele en reguliere wijze te regelen. Het noodrecht bood daarvoor geen grondslag. (zie noot 47) Een jaar na het besluit tot separate toepassing diende de regering daarom een regulier voorstel van wet in. (zie noot 48) Zo’n acht maanden later aanvaardde de Tweede Kamer dit wetsvoorstel. Nadat korte tijd later ook de Eerste Kamer instemming had betuigd, kon de inzet van het staatsnoodrecht worden beëindigd. (zie noot 49)

c. Nieuwe asielmaatregelen (2024)
In het hoofdlijnenakkoord van de coalitie waarop het kabinet-Schoof steunde, was overeengekomen om gebruik te maken van een noodbevoegdheid uit de Vreemdelingenwet 2000. (zie noot 50) Dat beleidsvoornemen vormde het antwoord op de observatie dat Nederland de grote instroom van asielzoekers niet aan kon en dat het asielsysteem onhoudbaar was geworden. (zie noot 51) Inzet van de noodwettelijke bevoegdheid opende voor de regering de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur grote delen van de Vreemdelingenwet 2000 buiten werking te stellen. Beoogd werd destijds hiermee per direct een strenger asielbeleid te kunnen voeren.

De politieke en maatschappelijke discussie spitste zich toe op de vraag of de inzet van deze noodbevoegdheid kon worden gerechtvaardigd. Tot een onderbouwing van de noodzaak om noodbevoegdheden in te zetten, is de regering niet meer gekomen. Nieuwe asielmaatregelen zijn uiteindelijk in een regulier wetsvoorstel opgenomen. (zie noot 52)

In het advies op dat wetsvoorstel wees de Afdeling erop dat destijds niets wees op het bestaan van bijzondere omstandigheden. Van een recente sterke toename van de druk op de asielketen was geen sprake. Bovendien heeft de regering geruime tijd laten verstrijken tussen de aankondiging van maatregelen en de daadwerkelijke indiening van een wetsvoorstel. Volgens de Afdeling wijst dit feitencomplex ‘niet op het bestaan van bijzondere omstandigheden die afwijkingen van de normale wetgevingsprocedure rechtvaardigen’. (zie noot 53)

4. Beantwoording voorlichtingsvraag: wanneer is sprake van buitengewone omstandigheden?

De regering heeft de Afdeling om voorlichting gevraagd over de betekenis van het begrip 'buitengewone omstandigheden' als criterium voor het inzetten van het staatsnoodrecht. Uit de wetsgeschiedenis en de recente toepassingspraktijk vallen diverse elementen af te leiden die moeten bijdragen aan een zorgvuldig gebruik van noodbevoegdheden. Daaruit volgt dat de inzet van noodbevoegdheden alleen toegestaan is als sprake is van een bedreiging van een vitaal belang die niet met de normale wettelijke bevoegdheden het hoofd kan worden geboden. Om vast te stellen wanneer daarvan sprake is in een concrete situatie, zijn de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit bepalend. De Afdeling komt hieronder tot een nadere duiding (punten a en b) en sluit af met een conclusie (punt c).

a. Materiële criteria ‘buitengewone omstandigheden’
De Afdeling onderstreept dat de inzet van noodrecht leidt tot maatregelen die diep ingrijpen in het maatschappelijk leven. Terughoudendheid en uiterste zorgvuldigheid moeten daarom leidend zijn bij het doen van een beroep op buitengewone omstandigheden en daarmee op de inzet van het staatsnoodrecht. Voorkomen moet worden dat het staatsnoodrecht op oneigenlijke wijze wordt gebruikt.

Dat risico wordt in de huidige tijd versterkt doordat grote maatschappelijke problemen vaak als ‘crisis’ wordt aangeduid. In situaties die al dan niet terecht als crisis worden ervaren, is inwerkingstelling van noodbevoegdheden in de regel niet de gepaste remedie. Tegelijkertijd moet de drempel voor de inzet van noodbevoegdheden niet zo hoog liggen dat het staatsnoodrecht de facto een dode letter is. Noodbevoegdheden moeten ook daadwerkelijk kunnen worden ingezet als het echt nodig is. Dit vergt een zekere beoordelingsruimte voor de regering om in noodsituaties, zij het binnen bepaalde juridische grenzen, naar bevind van zaken te handelen.

De Afdeling ziet, mede gelet op de parlementaire geschiedenis en de recente toepassingspraktijk, een aantal met elkaar samenhangende elementen die moeten bepalen of sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’ die de inzet van het staatsnoodrecht kunnen rechtvaardigen. De inzet van noodbevoegdheden kan alleen aan de orde zijn bij een bedreiging van één of meer vitale belangen van de samenleving en de ontwrichting van de maatschappij die dat (mogelijk) tot gevolg heeft. In dat geval moet er acuut overheidsoptreden nodig zijn om de situatie die op korte termijn dreigt en/of plotseling ontstaan is, het hoofd te bieden. In verband daarmee is vereist dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn en normale procedures tekortschieten om alsnog tijdig de benodigde maatregelen te kunnen treffen.

Hoe deze elementen moeten worden gewogen, hangt af van de omstandigheden van het geval. De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit impliceren dat het daarbij gaat om een afweging. Daarbij is de vraag wat, gelet op de ernst van de situatie, nodig en effectief kan zijn om de dreiging af te wenden. Ook moet de mate waarin de voorgenomen maatregel ingrijpt in de samenleving in die afweging worden betrokken. Daarbij moet een zekere ruimte worden gelaten aan het bestuur om te beoordelen wat in de gegeven situatie geboden is.

Met deze benadering sluit de Afdeling aan bij het recent door de Tweede Kamer ingenomen standpunt dat het staatsnoodrecht is bedoeld voor het bestrijden van problemen die acuut en ernstig zijn. (zie noot 54) Daaruit volgt ook dat noodbevoegdheden niet kunnen worden ingezet om structurele problemen die zich al langer voordoen aan te pakken en waarvoor bevoegdheden in het leven kunnen worden geroepen langs de normale wetgevingsprocedure. (zie noot 55) Het staatsnoodrecht is geen oplossing voor bestuurlijke onmacht maar biedt soelaas in geval van bestuurlijke overmacht.

Zoals gezegd impliceert het voorgaande de nodige beoordelingsruimte voor de regering. Die marge maakt flexibel en daadkrachtig overheidsoptreden mogelijk. De ruimte om te doen wat nodig is in tijden van nood, is een wezenlijk element van de democratische rechtsstaat. (zie noot 56) Dat optreden mag evenwel niet willekeurig zijn en te veel ruimte laten voor oneigenlijk gebruik. De regering moet daarom bezien of de actuele omstandigheden het noodzakelijk maken dat ze optreedt langs andere dan de reguliere paden. Dat veronderstelt, gelet op de hiervoor genoemde criteria, een overtuigende en objectiveerbare motivering voor de inzet van het staatsnoodrecht als zodanig en de specifieke bevoegdheden in het bijzonder.

b. Procedurele waarborgen
Vanwege de noodzakelijke beoordelingsruimte bij het bepalen of aan de criteria voor de inwerkingstelling van noodbevoegdheden is voldaan, luistert de procedure waarlangs tot inzet van die bevoegdheden wordt besloten, nauw. Het bij gelegenheid van invoering van de Cwu geüniformeerde besluitvormingsproces voorziet tegen die achtergrond in procedurele waarborgen tegen lichtvaardige inzet van noodbevoegdheden.

Noodbevoegdheden kunnen alleen in werking worden gesteld na een koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president. Vervolgens is het aan het parlement om te besluiten over de voortduring van de ingezette noodbevoegdheden. Dit betekent dat de regering in eerste instantie weliswaar zonder de Staten-Generaal de noodbevoegdheden kan activeren, maar dat zij deze niet zonder parlementaire instemming kan blijven uitoefenen.

Daarnaast is er een andere belangrijk procedureel vereiste: een eenmaal geactiveerde noodbevoegdheid moet door de regering uit eigen beweging weer ongedaan gemaakt worden zodra de omstandigheden dat toelaten. Ook het parlement kan daartoe het initiatief nemen. Met zo’n geformaliseerd begin- en eindpunt wordt gewaarborgd dat het staatsnoodrecht alleen wordt ingezet in situaties waarin en zolang dat strikt noodzakelijk is.

In dat verband wijst de Afdeling specifiek op het belang van tijdigheid van de parlementaire besluitvorming over de inzet van het staatsnoodrecht. Juist waar het gaat om separate toepassing lijkt dat een aandachtspunt. Separate toepassing vangt aan met een besluit van de regering tot inwerkingstelling. Meteen daarna wordt een voortduringswet ingediend die in beide Kamers afzonderlijk wordt behandeld. Dat gaat volgens het reguliere wetgevingsproces.

De besluitvorming in geval van separate toepassing verloopt dus anders dan wanneer toepassing wordt gegeven aan het staatsnoodrecht na het uitroepen een noodtoestand. Inherent aan de aard en het karakter van het staatsnoodrecht is dat niet alleen de regering een voortduringswet ‘onverwijld’ moet indienen maar omgekeerd ook dat de Staten-Generaal zich op zo kort mogelijke termijn over de separate toepassing moeten uitspreken. (zie noot 57) Regering én parlement dienen zich van hun (onderscheiden) rol binnen het staatsnoodrecht voortdurend bewust te zijn.

c. Conclusie
De Afdeling ziet, mede gelet op de parlementaire geschiedenis en de recente toepassingspraktijk, een aantal met elkaar samenhangende elementen die moeten bepalen of sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’ die de inzet van het staatsnoodrecht kunnen rechtvaardigen. De inzet van noodbevoegdheden kan alleen aan de orde zijn bij een bedreiging van één of meer vitale belangen van de samenleving en de ontwrichting van de maatschappij die dat (mogelijk) tot gevolg heeft. In dat geval moet er acuut overheidsoptreden nodig zijn om de situatie die op korte termijn dreigt en/of plotseling ontstaan is, het hoofd te bieden. In verband daarmee is vereist dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn en normale procedures tekortschieten om alsnog tijdig de benodigde maatregelen te kunnen treffen.

Hoe deze elementen moeten worden gewogen, hangt af van de omstandigheden van het geval. De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit impliceren dat het daarbij gaat om een afweging. Daarbij is de vraag wat, gelet op de ernst van de situatie, nodig en effectief kan zijn om de dreiging af te wenden. Ook moet de mate waarin de voorgenomen maatregel ingrijpt in de samenleving in die afweging worden betrokken. Daarbij moet een zekere ruimte worden gelaten aan het bestuur om te beoordelen wat in de gegeven situatie geboden is.

Op grond van deze elementen, in onderlinge samenhang bezien, moet worden beoordeeld en gemotiveerd of de inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd is. Het oordeel daarover is in eerste instantie aan de regering. Wanneer zij concludeert dat inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd en geboden is, is zij gehouden haar beslissing zo spoedig mogelijk door het parlement te laten beoordelen. Daarbij is van belang dat regering en parlement hun verantwoordelijkheid nemen en tijdig, zorgvuldig en transparant hun respectievelijke rollen vervullen. Deze elementen tezamen beogen te waarborgen dat het staatsnoodrecht kan worden ingezet als het echt nodig is maar moeten tegelijkertijd ook voorkomen dat noodbevoegdheden op een oneigenlijke manier worden ingezet.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2023/24, 36471 nr. 37, bijlage 1143003, p. 3. Het voornemen keerde terug in het regeerprogramma van het kabinet-Schoof, zie Kamerstukken II 2023/24, 36471, nr. 96, bijlage 1157122, p. 19.
(2) Voor een meeromvattende uiteenzetting over het stelsel van het staatsnoodrecht verwijst de Afdeling naar haar spontaan advies van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 2.
(3) In 2018 formuleerde het kabinet een vijftal verbeterpunten in de wettelijke regeling van het staatsnoodrecht. Het sprak de verwachting uit dat de consultatie over wijzigingsvoorstellen in de eerste helft van 2019 zal starten, zie Kamerstukken II 2017/18, 29668 en 26956, nr. 48, p. 12. Aanzetten voor de moderniseringsoperatie dateren van eerder, zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2005/06, 29668, nr. 6 en Kamerstukken II 2013/14, 29517, nr. 76.
(4) Kamerstukken II 2020/21, 35526, nr. 42.
(5) L.C.J. van Apeldoorn, S. Daniëls e.a. (Open Universiteit), Modernisering van het staatsnoodrecht. Quick scan in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, november 2021, p. 15.
(6) Zie bijvoorbeeld A.F. Vink, Het Nederlandse staatsnoodrecht. Wat te doen met de EHBO-trommel die niet op orde is?, NJB 2020/1134; T.D. Cammelbeeck, Van noodsprong naar bijzondere noodwet, het failliet van het staatsnoodrecht?, Regelmaat 2021/2, p. 25-42; L.C. Groen en L.F.M. Verhey, Van stoffige niche tot hot issue: de herziening van het staatsnoodrecht, in: J.L.W. Broeksteeg & P.J.J. Zoontjens (red.), Cyclisch constitutioneel recht. Essays ter gelegenheid van het emeritaat van prof. mr. drs. B.P. Vermeulen, Deventer: Wolters Kluwer 2025, p. 43-52.
(7) Spontaan advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 4.12.
(8) Kamerstukken II 2022/23, 29668, nr. 69.
(9) Te weten het aanhangige voorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan, alsmede wijziging van enige andere wetten; Kamerstukken II 2025/26, 36994.
(10) De Afdeling noemt in het bijzonder de Verordening (EU) 2024/2747 inzake noodsituaties op de interne markt en veerkracht van de interne markt (PbEU 2024 L 2747).
(11) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 9 april 2025 over het voorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan (W16.25.00006/II), Kamerstukken II 2025/26, 36994, nr. 4, punt 3.
(12) Zie ook S. Daniëls, ‘Commentaar op artikel 103 van de Grondwet’ (www.nederlandrechtsstaat.nl).
(13) Artikel 103, eerste lid, van de Grondwet. Zie verder: Kamerstukken II 1978/79, 15681 (eerste lezing) en Kamerstukken II 1981/82, 16919 (tweede lezing).
(14) Kamerstukken II 1978/79, 15681, nr. 3, blz. 1, 2.
(15) De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu) bevat een bijlage die aangeeft welke bevoegdheden bij welke noodtoestand kunnen worden ingeroepen. Het hiervoor genoemde wetsvoorstel tot modernisering van het staatsnoodrecht beoogt overigens onder meer om de algemene en beperkte noodtoestand terug te brengen tot één noodtoestand. Dat laat de Afdeling hier onbesproken, onder verwijzing naar haar advies bij het voorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan van 9 april 2025 (W16.25.00006/II), Kamerstukken II 2025/26, 36994, nr. 4.
(16) Artikel 1, eerste lid, en artikel 3, onder a, van de Cwu.
(17) Kamerstukken II 1978/79, 15681, nr. 3, p. 8. Vgl. Kamerstukken II 1993/94, 23971, nr. 3, p. 3 (Invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden).
(18) Artikel 103, derde lid, Grondwet en de artikelen 3, 7 en 8 Cwu. Vgl. Kamerstukken II 1993/94, 23791, nr. 3, p. 1,2.
(19) Zie uitgebreider over de verhouding tussen het afkondigen van een noodtoestand en de separate toepassing van noodbevoegdheden in relatie tot de invulling van ‘buitengewone omstandigheden’ het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 9 april 2025 over het voorstel tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan, (W16.25.00006/II), Kamerstukken II 2025/26, 36994, nr. 4, punt 2. Zie verder het spontaan advies van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, in het bijzonder paragraaf 2.2 onder f.
(20) Kamerstukken II 1986-1987, 20028, nr. 2, p. 11. Als voorbeeld werd gewezen op een acuut olietekort dat een buitengewone omstandigheid kan zijn in de zin van de Distributiewet; zie Kamerstukken II 1986/87, 20028, nr. 4, p. 6-7 en voorts Kamerstukken II 1993/94, 23790, nr. 3, p. 5-6 en nr. 5, p. 5.
(21) Deze procedure is op uniforme wijze geregeld in de Invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, Stb. 1996, 366, en wordt sindsdien opgenomen in wetgeving. Zie bijvoorbeeld artikel 1 Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, artikel 14.2c van de Telecommunicatiewet en artikel 19.17 van de Omgevingswet.
(22) Dit laat onverlet dat voor zover in het vormvrije noodrecht het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ wordt gebruikt, deze voorlichting ook voor die wetgeving relevant kan zijn.
(23) Zie de artikelen 175, 176 en 176a Gemeentewet.
(24) Zie hierover het spontaan advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, in het bijzonder hoofdstuk 2.
(25) Zie het inwerkingtredingsbesluit van 23 april 1997, Stb. 1997, 172.
(26) Kamerstukken II 1986/87, 20028, nrs. 1-2.
(27) Kamerstukken II 1986/87, 20028, nr. 2, p. 6 en Kamerstukken II 1987/88, 20028, nr. 4, p. 12.
(28) Kamerstukken II 1986/87, 20028, nr. 4, p. 7.
(29) Zo kan volgens de regering een acuut olietekort een buitengewone omstandigheid zijn in de zin van de Distributiewet. Zie: Kamerstukken II 1987/88, 20028, nr. 4, p. 7.
(30) Kamerstukken II 1993/94, 23790, nr. 3, p. 4.
(31) Kamerstukken II 2003/04, 29514, nr. 3, p. 5.
(32) Kamerstukken II 1986/87, 20028, nr. 2, p. 11.
(33) Artikel 103, eerste lid, Grondwet en artikel 1, eerste lid Cwu.
(34) Zie over deze drie casus ook L.C. Groen en L.F.M. Verhey, Van stoffige niche tot hot issue: de herziening van het staatsnoodrecht, in: J.L.W. Broeksteeg & P.J.J. Zoontjens (red.), Cyclisch constitutioneel recht. Essays ter gelegenheid van het emeritaat van prof. mr. drs. B.P. Vermeulen, Deventer: Wolters Kluwer 2025, in het bijzonder de paragrafen 2 en 3.4 en de daar genoemde literatuur.
(35) Stb 2020, 441. Voor uitvoerige reflecties hierover van de Afdeling zij verwezen naar het spontaan advies van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, onderdeel 3.
(36) Stb. 2021, 24.
(37) Rb. Den Haag 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, rov. 4.2 en 4.9.
(38) Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285.
(39) HR 18 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:380, rov. 3.1.3.
(40) HR 18 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:380, rov. 3.2.2.
(41) Over de aanloop naar dat besluit zie Kamerstukken II 2021/22, 19637 en 36045, nrs. 2829 en 2839. Het besluit van 21 maart 2022 tot inwerkingstelling van onderdelen van de Wet verplaatsing bevolking is te vinden in Stb. 2022, 133.
(42) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 april 2022, (W16.22.0057/II), over de Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wet verplaatsing bevolking, Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 4.
(43) Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 6; Kamerstukken II 2022/23, 19637, nr. 3002, p. 2-3 en Kamerstukken I 2022/23, 36081, B, p. 7-8.
(44) Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 11 en Handelingen II 2021/22, nr. 102, item 40, p. 1.
(45) Handelingen II 2021/22, nr. 101, item 18, p. 45.
(46) Kamerstukken II 2022/23, 36394, nr. 4, p. 6.
(47) Het ging om het aanwijzen van het college van burgemeester en wethouders als verantwoordelijk bestuursorgaan, enkele financiële aspecten van de opvang van en zorg voor Oekraïense ontheemden en grondslagen voor gegevensverwerkingen.
(48) Kamerstukken II 2022/23, 36394, nrs. 1-2.
(49) Stb. 2024, 157 en Stb. 2024, 158. Het betreft hier een tijdelijke wet.
(50) Hoofdlijnenakkoord, hoop, lef en trots, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36471, nr. 37, p. 3 en Regeerprogramma, uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36471, nr. 96, bijlage, p. 19.
(51) In dat verband werd in het regeerprogramma gewezen op de toegenomen doorlooptijden, overvolle opvanglocaties, overlast en toenemende kosten.
(52) Zie Kamerstukken II 2024/25, 19637, nr. 3304. Het voorstel voor een reguliere wet droeg als naam Asielnoodmaatregelenwet, zie Kamerstukken II 2024/25, 36704, nrs. 1-2. In weerwil van de naam betrof het reguliere wetgeving. Het voorstel is nooit tot wet verheven omdat het door de Eerste Kamer is verworpen, zie Handelingen I 2025/26, nr. 27, item 6.
(53) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 5 februari 2025 over de asielnoodmaatregelenwet, (W03.24.00364/II), Kamerstukken II 2024/25, 36704, nr. 4, par. 4. De druk op de asielketen was al langere tijd groot en is niet pas plotseling sterk toegenomen. Verschillende maatregelen waren bovendien al in mei 2024 aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord, maar hadden kennelijk pas in december 2024 geleid tot het wetsvoorstel. Zie hierover ook L.C. Groen & C.H. Slingenberg, ‘Activeren van het staatsnoodrecht in het vreemdelingenrecht’, verblijfblog.nl, 10 juni 2024; L.M. Nijenhuis, De asielcrisis. Wat zegt het kabinet nu eigenlijk, NJB 2024/1947; C.P.J. Smeulders, De ‘asielcrisis’ en het staatsnoodrecht. Hoe het kabinet-Schoof een asielcrisis wil uitroepen op grond van artikel 110 en 111 Vreemdelingenwet - en waarom dat onrechtmatig is, NJB 2024/2010; F. Zeven, De asielcrisis: een vermomde rechtsstatelijke crisis?, Journaal Vreemdelingenrecht 2024/15.
(54) Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 11. Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 18 maart 2026 over het voorstel voor de Wet op de defensiegereedheid (W07.25.00374/II), Kamerstukken II 2025/26, 36970, nr. 4, punt 6.
(55) Kamerstukken II 2021/22, 36081, nr. 6 en Kamerstukken II 2022/23, 19637, nr. 3002, p. 2-3.
(56) Zie hierover ook het spontaan advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 15 december 2021 ‘Van noodwet tot crisisrecht’, (W04.21.0291/I), bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 4.1.
(57) Gewezen zij in dit verband op de langdurige parlementaire behandeling van de Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wet verplaatsing bevolking, te weten 350 dagen.