Wijziging van het Paspoortbesluit en het Besluit Paspoortgelden.

Bij Kabinetsmissive van 13 mei 2026, no.2026001046, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Slagvaardige Overheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Paspoortbesluit en het Besluit Paspoortgelden in verband met de verplichting voor gemeenten en openbare lichamen inzake verklaring omtrent het gedrag (VOG) voor medewerkers in het reisdocumentenstelsel en enkele andere wijzigingen, met nota van toelichting.

Uit strafrechtelijke onderzoeken is gebleken dat het criminelen is gelukt om door omkoping van corrupte medewerkers aan authentieke Nederlandse paspoorten te komen. Hierdoor kunnen criminele activiteiten makkelijker doorgang vinden en wordt bovendien afbreuk gedaan aan het (internationale) vertrouwen in het Nederlandse reisdocumentenstelsel. De regering wil een uniform kader creëren voor het bestendigen, borgen en stimuleren van integriteit in het reisdocumentenstelsel. Onderdeel daarvan is het verplichten van een VOG voor alle medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten.

Gemeenten maken momenteel zelf een afweging of bepaalde medewerkers over een (recente) VOG moeten beschikken. De regering wil met een algemene verplichting voor gemeenten evenwel een uniform kader voor gemeenten creëren voor het borgen van integriteit in het reisdocumentenstelsel.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat een VOG-plicht van zo’n kader onderdeel kan zijn, maar altijd gepaard zal moeten gaan met andere maatregelen. De Afdeling adviseert daarom om nader in te gaan op andere relevante maatregelen die worden ingezet met het oog op het borgen van integriteit en fraudebestendigheid van het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichtende nota.

1. Inhoud van het ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit bevat als belangrijkste maatregel de verplichting voor gemeenten en openbare lichamen om tweejaarlijks een VOG te vergen van de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten. Het gaat daarbij om ambtenaren werkzaam bij de gemeente of het openbaar lichaam, of om extern personeel dat voor deze werkzaamheden is aangetrokken. Gemeenten kunnen al onderzoek doen naar de geschiktheid en de bekwaamheid van ambtenaren. (zie noot 1) Het vergen van een VOG kan daarvan onderdeel zijn. (zie noot 2)

Met het ontwerpbesluit worden gemeenten en openbare lichamen verplicht om voortaan een VOG te eisen van medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten. Alleen met een VOG mogen zij hun werkzaamheden uitvoeren. Een bepaald bedrag wordt in mindering gebracht op het bedrag dat gemeenten en openbare lichamen per verstrekt reisdocument moeten afdragen aan het Rijk. (zie noot 3) Met dat bedrag worden zij gecompenseerd voor hun uitvoeringslasten en kosten voor het aanvragen en registreren van een VOG. Voor deze aanpassingen is wijziging vereist van het Paspoortbesluit en van het Besluit Paspoortgelden.

De wijziging van het Paspoortbesluit wordt verder aangegrepen om enkele zaken te regelen die losstaan van de VOG-verplichting. Ten eerste vervalt de mogelijkheid minderjarige vreemdelingen een reisdocument voor vreemdelingen toe te kennen. (zie noot 4) Dat kan voortaan vanaf achttien jaar. Ten tweede wordt het Paspoortbesluit aangepast omdat vorig jaar de brigades van de Koninklijke Marechaussee zijn gereorganiseerd en enkele afgiftelocaties voor noodpaspoorten zijn gesloten. (zie noot 5) Het Paspoortbesluit regelt straks weer welke brigades van de Koninklijke Marechaussee bevoegd zijn tot respectievelijk het in ontvangst nemen van aanvragen en het verstrekken van noodpaspoorten.

2. Breder kader integriteitsborging en corruptiebestrijding

De voorgestelde VOG-plicht voor medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten is bedoeld als maatregel tegen corruptie. Volgens de toelichting op het ontwerpbesluit leveren corrupte medewerkers in ruil voor geld paspoorten op bestelling. Dit leidt ertoe dat criminele activiteiten makkelijker doorgang kunnen vinden en doet bovendien afbreuk aan het (internationale) vertrouwen in het Nederlandse reisdocumentenstelsel. Uit strafrechtelijke onderzoeken blijkt dat corruptie niet ondenkbaar is en dat het criminelen daadwerkelijk is gelukt om op deze manier aan authentieke Nederlandse paspoorten te komen. (zie noot 6) Dit kan plaatsvinden in georganiseerd crimineel verband.

De regering stelt in de toelichting dat een VOG van medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten momenteel op initiatief van gemeenten wel kan worden gevergd. Een steekproef wijst uit dat gemeenten doorgaans bij indiensttreding van ambtenaren een VOG verlangen, maar dat slechts een klein deel verplicht de VOG na een aantal jaar te laten actualiseren. (zie noot 7) In beginsel staat het gemeenten vrij hierin een eigen keuze te maken.

De regering wil met een algemene verplichting voor gemeenten evenwel een uniform kader creëren voor het bestendigen, borgen en stimuleren van integriteit. Dit kan begrepen worden vanuit het belang van een betrouwbaar reisdocumentenstelsel. Daarbij wordt bovendien gekozen voor een tweejaarlijkse actualisatie. Dit is een strengere vorm dan bij de meeste VOG-verplichtingen. Daarbij erkent de regering overigens ook dat geen enkele maatregel op zichzelf volledig kan zorgen voor het voorkomen en tegengaan van corruptie. (zie noot 8)

Afgezien van deze erkenning, gaat de regering in de toelichting verder niet in op de overige maatregelen die worden ingezet om de integriteit van het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten te borgen en corruptie en fraude daarbij te voorkomen. Tegelijkertijd wordt in de nota van toelichting gesteld dat met de voorliggende wijziging zo’n kader voor het borgen van integriteit en fraudebestendigheid wel wordt gerealiseerd. (zie noot 9)

Een VOG-plicht kan van zo’n kader onderdeel zijn, maar zal altijd gepaard moeten gaan met andere maatregelen om de betrouwbaarheid van het stelsel te verbeteren en om fraude en corruptie te voorkomen en te bestrijden. Te denken valt aan organisatorische maatregelen of werkafspraken die zorgen voor een breed gedragen cultuur waarin integer handelen de norm is.

Daarnaast kan het risico van corruptie worden verminderd door vormen van taak- en werkverdeling en doorlopende aandacht voor integriteit. Een brede benadering is van belang omdat het waarborgen van integriteit meer veronderstelt dan een juridische norm; deze moet ook recht doen aan de morele dimensie van integriteit. (zie noot 10) Dat is bovendien van belang omdat van de VOG-plicht op zichzelf niet al te hooggespannen verwachtingen moeten zijn. Het effect daarvan is immers afhankelijk van de omstandigheid dat iemand voor een relevant feit wordt veroordeeld. Corruptie die onopgemerkt blijft, of plaatsvindt in twee jaar nadat een VOG is afgegeven, blijft met de verplichting zonder directe gevolgen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het ontwerpbesluit nader in te gaan op de andere relevante maatregelen die worden ingezet om te komen tot het door de regering beoogde brede kader voor het borgen van integriteit en fraudebestendigheid van het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij de ontwerp-algemene maatregel van rijksbestuur en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk

Voetnoten

(1) Artikel 3a van de Ambtenarenwet 2017.
(2) Artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit Ambtenarenwet 2017.
(3) Per verstrekt document gaat het om 11 cent voor gemeenten en 13 dollarcent voor openbare lichamen.
(4) Voorgesteld artikel 2.9 van het Paspoortbesluit.
(5) Voorgestelde artikelen 3.5 en 4.5 van het Paspoortbesluit.
(6) De nota van toelichting noemt voorbeelden uit Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2023:8865), Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2022:7726) en Utrecht (ECLI:NL:RBMNE:2016:5663).
(7) Zie Verkennend onderzoek naar grip op integriteitsrisico's door inzet van screening: Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 28844, nr. 167.
(8) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 (inleiding).
(9) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.1 (probleemanalyse).
(10) Zie ook het advies van Afdeling advisering inzake het wetsvoorstel Wet regels gewezen bewindspersonen (W04.23.00208/I), Kamerstukken II 2023/24, 36549, nr. 4, punt 4.