Besluit houdende een bijzondere verhoging van het minimumjeugdloon.

Bij Kabinetsmissive van 21 april 2026, no.2026000852, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende een bijzondere verhoging van het minimumjeugdloon en enkele andere wijzigingen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een verhoging van het minimumjeugdloon voor jongeren van 16 tot en met 20 jaar. Hiermee beoogt het kabinet de toereikendheid van het minimumjeugdloon te vergroten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt twee uiteenlopende opmerkingen, één van economische en één van juridische aard, die erop gericht zijn de motivering van het ontwerpbesluit te verbeteren.

De Afdeling merkt op dat het minimumjeugdloon volgens de toelichting alleen ontoereikend is voor een kleine, specifieke groep 18- en 19-jarigen die voltijds werken voor het minimumloon en een zelfstandige huishouding voeren. Dit roept de vraag op in hoeverre alternatieven in aanmerking zijn genomen die erop zijn toegespitst om de inkomenspositie van die specifieke groep te verbeteren. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

Daarnaast vraagt de Afdeling naar de verhouding van het voorstel tot het recht op een billijke beloning, zoals opgenomen in het Europees Sociaal Handvest (ESH).

De Afdeling adviseert expliciet in te gaan op die verhouding en daarbij aandacht te schenken aan de verschillende posities van jongeren tot 18 jaar die deels nog leerplichtig zijn en die van jongeren van 18 tot en met 20 jaar voor wie, ondanks hun meerderjarigheid nog een onderhoudsplicht op hun ouders rust.

In verband met het voorgaande is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en doel van het besluit

Het minimumjeugdloon is in het Besluit minimumjeugdloon voor jongeren vanaf 15 jaar, per leeftijdscategorie, vastgesteld als een percentage van het minimumloon (staffel). (zie noot 1)

Het ontwerpbesluit voorziet in een verhoging van het minimumjeugdloon in Europees Nederland door verhoging van deze percentages in de staffel voor de leeftijdsklassen 16 tot en met 20 jaar. Volgens de toelichting is het doel van deze verhoging om de toereikendheid van het loon van jongeren te vergroten. (zie noot 2) Hiermee wordt de balans bijgesteld tussen de toereikendheid van het minimumjeugdloon en het belang dat jongeren een (vervolg)opleiding blijven volgen en tegelijkertijd de kans hebben om een baan te vinden bij een werkgever, ook als zij nog relatief veel vaardigheden hebben te leren. (zie noot 3)

2. Achtergrond

a. Ontwikkeling van het minimumloon
Het minimumloon wordt jaarlijks op 1 januari en 1 juli geïndexeerd. Omdat de minimumjeugdlonen zijn gekoppeld aan het minimumloon, worden ook de minimumjeugdlonen geïndexeerd. In de jaren 2017 en 2019 is het percentage in de staffel voor 18- tot en met 21-jarigen, tweemaal verhoogd. Voor 15- tot en met 17-jarigen is de staffel sinds 1983 niet meer aangepast.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de huidige staffel, de staffel zoals voorgesteld, de reële stijging van het wettelijke minimumloon (dus gecorrigeerd voor inflatie) exclusief de voorgestelde verhoging, de reële stijging van het wettelijk minimumloon inclusief de voorgestelde verhoging, de reële stijging van het minimumloon en de reële stijging van de contractlonen weer.

Daarmee is het minimumjeugdloon in Europees Nederland in de afgelopen jaren  sterker gestegen dan het minimumloon voor volwassenen en dan de contractlonen, met een reële koopkrachtstijging tot gevolg.

b. Verkenning wettelijk minimumjeugdloon
Het ontwerpbesluit volgt op een verkenning naar het minimumjeugdloon. (zie noot 4) Uit die verkenning blijkt dat van de 1,25 miljoen personen van 15 tot en met 20 jaar ongeveer 75% een betaalde baan heeft. Ook blijkt uit de verkenning dat ongeveer 9000 jongeren die 32 uur of meer per week werken, geen opleiding volgen en niet meer in het ouderlijk huis wonen, een uurloon verdienen rond het minimumjeugdloon. Dit is ongeveer 1% van de als werknemer werkende jongeren. Verder volgt uit de verkenning dat 18- en 19-jarigen die voltijds voor het minimumjeugdloon werken maar geen huurtoeslag ontvangen onvoldoende inkomen genereren om zelfstandig een huishouden te voeren.

De Afdeling maakt twee uiteenlopende opmerkingen, één van economische en één van juridische aard, die erop gericht zijn de motivering van het ontwerpbesluit te verbeteren.

3. Toereikendheid minimumjeugdloon

Volgens de toelichting is het minimumjeugdloon alleen ontoereikend voor een specifieke groep 18- en 19-jarigen die voltijds werken voor het minimumloon en een zelfstandige huishouding voeren. Ten opzichte van de gehele groep tegen het minimumloon werkende jongeren is dit een beperkte groep. Tegelijkertijd volgt uit de toelichting dat een meerderheid van de jongeren het minimumloon niet nodig heeft om rond te komen. Volgens de toelichting komt dat doordat die jongeren meer verdienen, niet zelfstandig wonen, of scholier of student zijn en financiële ondersteuning krijgen. (zie noot 5)

Voor de vaststelling van de ontoereikendheid van het minimumloon voor deze groep baseert de regering zich op berekeningen waarin de huurtoeslag niet als inkomstenbron is meegerekend, omdat deze groep daar in de regel geen recht op zou hebben. Dat roept de vraag op of de toereikendheid van het inkomen voor deze groep van maximaal 9000 jongeren ook met andere, minder generieke maatregelen, zoals aanpassing van de voorwaarden voor de huurtoeslag, zou kunnen worden bereikt.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader op in te gaan.

4. Verhouding tot het Europees Sociaal Handvest

De toelichting gaat uitvoerig in op de verhouding van het minimumjeugdloon tot nationale en Europese regelgeving over leeftijdsdiscriminiatie (zie noot 6). De materie is echter ook geregeld in art. 4, eerste lid (recht op billijke beloning) en art. 7, vijfde lid, (recht op billijke beloning voor jeugdige werknemers) van het Europees Sociaal Handvest (ESH). De toelichting besteedt hieraan nauwelijks aandacht.

Het Europees Comité voor Sociale Rechten (hierna: ECSR) ziet toe op de naleving van het ESH. Zijn oordelen zijn niet bindend, maar wel gezaghebbend. (zie noot 7) Het ECSR heeft in het verleden regelmatig kritisch gerapporteerd over de Nederlandse minimumjeugdlonen en deze in strijd geacht met beide artikelen. Op dit punt gaat de toelichting onvoldoende in.

In het meest recente rapport uit 2023 oordeelt het ECSR ten aanzien van artikel 7, vijfde lid ESH, dat het loon van jonge werknemers lager mag zijn dan het aanvangssalaris van volwassenen, maar elk verschil moet redelijk zijn en de kloof moet snel worden gedicht. Het ECSR merkt daarbij op: "Voor 15/16-jarigen is een 30% lager aanvangssalaris aanvaardbaar; voor 16/18-jarigen mag het verschil niet de 20% overschrijden."

Verder overweegt het ECSR: "Ondanks een verhoging van de minimumlonen in 2021 was het verschil tussen lonen van jongeren en volwassenen nog steeds duidelijk disproportioneel, oplopend tot 50%-punt voor 18-jarigen en 34%-punt voor 16-jarigen." Het ECSR wees ook op zijn conclusie uit 2018 dat het minimumjeugdloon in Nederland niet in overeenstemming was met art. 4 ESH, omdat de lagere percentages van het wettelijk minimumloon voor jongere werknemers duidelijk onbillijk waren. De situatie bleef volgens het ECSR onbevredigend en daarom handhaafde het zijn conclusie dat dit niet in overeenstemming was met het verdrag. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat het voorstel de regeling meer in lijn zal brengen met de conclusies van het ECSR, maar adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van het voorstel tot de opmerkingen van het ECSR en de rechtvaardiging voor nog resterende verschillen. De Afdeling adviseert expliciet in te gaan op die verhouding en daarbij aandacht te schenken aan de verschillende posities van jongeren tot 18 jaar die deels nog leerplichtig zijn en die van jongeren van 18 tot en met 20 jaar voor wie, ondanks hun meerderjarigheid nog een onderhoudsplicht op hun ouders rust.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikel 2 van het Besluit minimumjeugdloon.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 2a, ‘Doel van dit besluit’.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 2a ‘Reden voor verhoging van het minimumloon’.
(4) Verkenning wettelijk minimumjeugdloon, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 25 maart 2025, Kamerstukken II 2024/24,36545, nr. 18.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 3a, ‘Noodzakelijk’.
(6) Idem.
(7) HR 30 mei 1986 (Spoorwegstaking), ECLI:NL:HR:1986:AC9402.
(8) Conclusie ECSR 2023, Nederland, artikel 7, vijfde lid ESH, www.coe.int/socialcharter.