Wet gegevensvergaring openbare orde.

Bij Kabinetsmissive van 1 april 2026, no.2026000713, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels over gegevensvergaring voor de handhaving van de openbare orde (Wet gegevensvergaring openbare orde), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Inhoud van het wetsvoorstel

De regering wil met dit wetsvoorstel de informatiepositie van de politie en de burgemeester versterken bij (aanwijzingen van) ernstige verstoringen van de openbare orde in het online domein. Het wetsvoorstel regelt dat politieambtenaren bevoegd worden om te zoeken naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen en deze vervolgens over te nemen. Ook worden politieambtenaren bevoegd om een persoon in het online domein te volgen, diens gedrag waar te nemen en persoonsgegevens over te nemen uit publiek toegankelijke bronnen. Dat laatste mag als het aannemelijk is dat deze persoon een substantiële rol heeft in een ernstige verstoring van de openbare orde.

Met dit wetsvoorstel wil de regering een belangrijke stap zetten om de wettelijke bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde beter te laten aansluiten bij de ontwikkelingen in het online domein.

Toekomstbestendig openbare-orderecht

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de toekomstbestendigheid van het openbare-orderecht onder druk staat door verschillende ontwikkelingen die in elkaar grijpen. Zij wijst in dat verband op de veranderende rol van de burgemeester, de toenemende digitalisering en de overlap met andere rechtsgebieden. Met het oog op de uitvoerbaarheid van het stelsel moet de wetgever hierop niet ad hoc blijven reageren met afzonderlijke nieuwe wettelijke bevoegdheden. Daarom is een integrale doordenking nodig om het openbare-orderecht toekomstbestendig te maken. Daarbij is een gezamenlijke aanpak van de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties belangrijk. De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan.

Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer adviseert de Afdeling om het wetsvoorstel te beperken tot de informatie die daadwerkelijk publiek toegankelijk is en in verband daarmee het begrip ‘publiek toegankelijke bronnen’ nader af te bakenen. Voorts adviseert zij in de toelichting een toereikend beeld te schetsen van het samenstel van waarborgen. Dit samenstel van waarborgen moet ervoor zorgen dat de beperking van de persoonlijke levenssfeer proportioneel is en dat misbruik van de voorgestelde bevoegdheden wordt voorkomen.

Voorafgaande toets door de rechter-commissaris

De Afdeling merkt op dat uit de rechtspraak niet kan worden afgeleid dat ook in dit geval een voorafgaande toets door de rechter-commissaris vereist is. Daarom adviseert de Afdeling de keuze voor de voorafgaande toets door de rechter-commissaris dragend te motiveren. De keuze voor deze toets roept de vraag op of dit in de praktijk een effectieve waarborg zal vormen. Zo is de rechter-commissaris afkomstig uit het strafvorderlijk domein. Hij beschikt daarmee hoofdzakelijk over kennis en ervaring op dat gebied, en niet noodzakelijkerwijs op het terrein van de openbare orde. Bovendien is het de vraag of de rechter-commissaris de extra werklast die met deze toets gepaard gaat in de praktijk ook werkelijk aankan.

Verhouding tot andere wetgeving

De Afdeling merkt op dat bij handhaving van de openbare orde de afbakening niet voldoende duidelijk is tussen de bestaande algemene grondslag in de Politiewet en de voorgestelde specifieke bevoegdheden. Dat leidt tot (rechts)onzekerheid in de uitvoering. De Afdeling adviseert daarom deze afbakening nader te bezien en de toelichting bij het wetsvoorstel hierop aan te vullen. Ook adviseert zij de uitvoerbaarheid door de politie in verband met de voorgestelde afwijkingen van de Wet politiegegevens toe te lichten.

Tot slot adviseert de Afdeling om af te wegen of en zo ja, welke hoofdelementen van de regeling over het geautomatiseerd overnemen van persoonsgegevens in de wet moeten worden geregeld en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Conclusie

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

Advies

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

De regering beoogt met dit wetsvoorstel de informatiepositie van de politie en de burgemeester ten aanzien van (aanwijzingen van) ernstige verstoringen van de openbare orde in het online domein te versterken, met het oog op het voorkomen, beletten of beëindigen daarvan. In de praktijk blijkt dat ernstige verstoringen van de openbare orde steeds vaker (mede) ontstaan of worden versterkt via online kanalen. (zie noot 1) In de toelichting wordt als voorbeeld gewezen op ‘Project X Haren’, dat begon met een openbare uitnodiging voor een feest op sociale media waarop duizenden jongeren afkwamen, en eindigde met rellen. Een ander voorbeeld betreft de geweldincidenten rondom de supporters van Maccabi Tel Aviv in de nacht van 7-8 november 2024. Dit wetsvoorstel voorziet mede tegen die achtergrond in aanvullende wettelijke bevoegdheden om deze ontwikkelingen beter te kunnen adresseren. (zie noot 2)

Met dit wetsvoorstel voorziet de regering in specifieke wettelijke grondslagen voor de gegevensvergaring over (aanwijzingen van) ernstige verstoringen van de openbare orde, in aanvulling op de huidige algemene grondslag in de Politiewet 2012. (zie noot 3) Deze huidige grondslag is ontoereikend voor het zoeken naar en verwerken van persoonsgegevens wanneer dit leidt tot een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten. Het wetsvoorstel beoogt daarin te voorzien. (zie noot 4)

Het wetsvoorstel regelt daartoe in de eerste plaats dat politieambtenaren bevoegd worden om te zoeken naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen en deze vervolgens over te nemen. Bij deze eerste bevoegdheid is het niet toegestaan om het onderzoek te richten op een bepaald persoon of een bepaalde organisatie. (zie noot 5) Het gaat om het ongericht zoeken naar persoonsgegevens in publiek toegankelijke bronnen in verband met aanwijzingen dat een ernstige verstoring van de openbare orde zal plaatsvinden.

In de tweede plaats worden politieambtenaren bevoegd om een persoon in het online domein te volgen, diens gedrag waar te nemen en persoonsgegevens over te nemen uit publiek toegankelijke bronnen. Hiervoor geldt de aanvullende eis dat het aannemelijk moet zijn dat deze persoon een substantiële rol heeft in de (aanwijzingen van de) ernstige verstoring van de openbare orde. (zie noot 6)

Voor de inzet van beide bevoegdheden voorziet het wetsvoorstel in een gelaagde bevoegdheidsuitoefening. Dat begint met een verzoek van de politie aan de burgemeester om een machtiging van de rechter-commissaris te vorderen tot inzet van een voorgestelde bevoegdheid. Indien de rechter-commissaris de machtiging verleent, kan de burgemeester het bevel geven voor de inzet van deze bevoegdheden. (zie noot 7) Op basis van dit bevel worden politieambtenaren bevoegd tot gegevensvergadering over (aanwijzingen van) ernstige openbare ordeverstoringen. Het bevel van de burgemeester heeft een maximale geldigheidsduur van vier weken. (zie noot 8) Het bevel kan telkens worden verlengd, mits opnieuw aan de wettelijke voorwaarden is voldaan en een nieuwe machtiging wordt verkregen. (zie noot 9)

Met dit wetsvoorstel beoogt de regering een belangrijke stap te zetten om de wettelijke bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde beter te doen aansluiten bij de ontwikkelingen in het online domein als aanvulling op de algemene bevoegdheidsgrondslag in de Politiewet.

2. Naar een toekomstbestendig openbare-orderecht

De Afdeling merkt op dat de regering terecht aandacht vraagt voor de ontwikkeling dat het maatschappelijke leven zich steeds meer in het online domein afspeelt. Zij onderschrijft dat artikel 3 van de Politiewet volgens de regering een ontoereikende grondslag is voor het verzamelen van persoonsgegevens ingeval van een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten. Daarom onderkent de Afdeling het belang om de wettelijke bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde beter te doen aansluiten bij ontwikkelingen in het online domein als aanvulling op de algemene bevoegdheidsgrondslag in de Politiewet. (zie noot 10) Tegelijkertijd constateert de Afdeling dat de toekomstbestendigheid van het openbare-orderecht onder druk staat door verschillende ontwikkelingen die in elkaar grijpen. Dit betreft onder meer de volgende ontwikkelingen.

a. Veranderende rol van de burgemeester
De eerste ontwikkeling is de veranderende rol van de burgemeester in het openbare-ordehandhaving. De maatschappelijke context waarin de burgemeester moet optreden verandert snel mede als gevolg van de ontwikkelingen in het online domein. Hierdoor worden openbare ordeverstoringen en het geweld (mogelijk) ernstiger, wat vaker meer politie-inzet vergt. Openbare ordehandhaving heeft daarmee in de afgelopen jaren een ander karakter gekregen waardoor de taak en rol van de burgemeester in de handhaving van de openbare orde ook meer complex is geworden. Dat heeft ook gevolgen voor de afweging die burgemeesters moeten maken ten aanzien van de in te zetten bevoegdheden en de (grond)rechten van burgers.

Tegen deze achtergrond past dit wetsvoorstel in de tendens dat de burgemeester in toenemende mate bevoegdheden krijgt die zien op de handhaving van de openbare orde. Dit is een geleidelijke ontwikkeling: onder invloed van maatschappelijke omstandigheden wordt de burgemeester toegerust met steeds een nieuwe wettelijke bevoegdheid. (zie noot 11) Daarbij gaat het bijvoorbeeld om nieuwe bevoegdheden in de Gemeentewet, zoals de bevoegd tot het opleggen van een gebiedsverbod, groepsverbod en meldingsplicht en de bestuurlijke ophouding. (zie noot 12)

Ook in andere wetten heeft de burgemeester nieuwe bevoegdheden gekregen, zoals de bevoegdheid tot sluiting van een woning in de Opiumwet en de bevoegdheid op basis van een separate wet een tijdelijk huisverbod op te leggen. (zie noot 13)

Recent worden in verband met de handhaving van de openbare orde ook voorstellen gedaan voor het online domein. Naast het voorliggende wetsvoorstel vormt het ‘Initiatiefwetsvoorstel online aangejaagde openbare-ordeverstoring’ hiervan een voorbeeld, waarin onder meer een bevoegdheid tot het geven van een verwijderbevel voor online berichtgeving die de openbare orde verstoort wordt geïntroduceerd. (zie noot 14)

Deze stapeling van openbare-ordebevoegdheden binnen en buiten de Gemeentewet roept de nodige vragen op over de verhouding tussen de afzonderlijke bevoegdheden, alsook vragen over de veranderende rol van en de gevolgen voor de burgemeester. Daarbij is het bijvoorbeeld relevant dat de bevoegdheden van de burgemeester in principe zijn begrensd door de territoriale grenzen van de gemeente, terwijl het online domein zich daaraan onttrekt. Door de toename van bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van openbare ordehandhaving kan ook het risico ontstaan dat de burgemeester in mindere mate boven de partijen kan staan en daarom onderdeel wordt van politieke en maatschappelijke controverse.

b. Digitalisering
Het openbare-ordedomein wordt verder beïnvloed door de toenemende digitalisering van onze samenleving. Hierdoor is de wijze waarop mensen onderling communiceren in korte tijd ingrijpend veranderd. Steeds meer interacties tussen mensen vinden online plaats. Dat brengt nieuwe dynamieken, mogelijkheden en risico’s met zich mee. Hierdoor kunnen gebeurtenissen op het internet in bepaalde gevallen een belangrijke rol spelen bij het ontstaan of verloop van ernstige verstoringen van de openbare orde. (zie noot 15) Op grond van de algemene bevoegdheidsgrondslag in de Politiewet wordt momenteel al in publiek toegankelijke internetbronnen onderzoek verricht ten behoeve van het handhaven van de openbare orde. (zie noot 16) Het openbare-orderecht is op dit moment nog niet uitgerust met wettelijke instrumenten die specifiek gericht zijn op de gedigitaliseerde samenleving.

De toenemende digitalisering heeft rechtstreekse gevolgen voor openbare ordeverstoringen. Zo kunnen mensen via het internet gemakkelijk (anoniem) informatie verspreiden, en binnen enkele minuten veel mensen bereiken. Hierdoor kunnen grote groepen mensen in een kort tijdbestek worden gemobiliseerd. Incidenten kunnen zich daarbij in hoog tempo ontwikkelen. Het bevoegd gezag heeft daardoor minder tijd om bijvoorbeeld preventief op te treden. Digitale ontwikkelingen kunnen er ook voor zorgen dat ontwikkelingen die relevant zijn voor de openbare orde niet (tijdig) aan het licht komen wanneer men zich alleen bedient met traditionele werkwijzen. (zie noot 17)

De digitalisering van menselijke interactie biedt ook nieuwe mogelijkheden. Het verzamelen van informatie is niet meer strikt mensenwerk, maar kan (deels) geautomatiseerd worden. Dat kan bijvoorbeeld via softwaresystemen die sociale media in real-time kunnen monitoren en voor de gebruiker relevante berichten kunnen herkennen. (zie noot 18) De tendens tot dergelijke automatisering ligt voor de hand, gezien de enorme hoeveelheid van publiek beschikbare informatie. Daarbij zal een selectie gemaakt moeten worden welke informatie relevant is of nader onderzocht moet worden. Dit roept de vraag op wat de wenselijke verhouding is tussen de menselijke en geautomatiseerde beoordeling van informatie. Bij het gebruik van profileringstechnieken, bestaat ook het risico dat deze een discriminerend effect hebben. (zie noot 19)

Daar komt bij dat dergelijke softwaresystemen doorgaans ontwikkeld en beheerd worden door externe (commerciële) partijen, waardoor ook het vraagstuk relevant is of de overheid zelf voldoende controle heeft op de werking van die software. (zie noot 20)

De waarde van informatie uit publiek toegankelijke internetbronnen roept op zichzelf ook nieuwe vragen op bijvoorbeeld als het gaat om fenomenen als deepfakes, online trollen en desinformatie. (zie noot 21) Deze fenomenen bestaan al langer en worden relevanter vanwege de brede beschikbaarheid van generatieve AI. Met behulp van generatieve AI is het gemakkelijk om onjuiste, misleidende informatie te genereren en verspreiden. (zie noot 22)

De toenemende digitalisering zorgt dus voor belangrijke vragen in het openbare-orderecht. In dit wetsvoorstel worden deze vragen niet of maar beperkt geadresseerd, of wat betreft de geautomatiseerde gegevensverwerking uitgesteld naar nog vast te stellen lagere regelgeving (zie punt 6).

c. Samenloop van rechtsgebieden
Een derde relevante ontwikkeling is dat het openbare-orderecht zich in toenemende mate op het snijvlak bevindt tussen verschillende rechtsgebieden. In de kern is het openbare-orderecht bestuursrecht, maar raakt het aan onder meer het strafrecht, het gegevensbeschermingsrecht en het constitutionele recht. De voortschrijdende digitalisering van de samenleving versterkt deze verwevenheid verder.

Bijzondere aandacht verdient de verwevenheid met het strafrecht, omdat de handhaving van de openbare orde nauw verweven is met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. (zie noot 23) Daarbij wordt in het openbare-orderecht regelmatig aangesloten bij strafrechtelijke begrippen en actoren, terwijl de context en aard van het openbare-orderecht wezenlijk verschillen van het strafrecht. Voorbeeld in het voorliggende wetsvoorstel is dat bij de uitleg van het begrip ‘publiek toegankelijke bron’ wordt aangesloten bij ruime uitleg die volgt uit het strafrecht (zie punt 4b). Dat is gelet op de bijzondere aard van het openbare-orderecht niet vanzelfsprekend. Ook de in het wetsvoorstel voorgestelde rol van de rechter-commissaris is ontleend aan het strafrecht (zie punt 5).

Belangrijk daarbij is onder meer ook de verhouding en precieze afbakening tussen de algemene grondslag in de Politiewet en specifieke openbare-ordebevoegdheden. (zie noot 24) Bij het voorliggende wetsvoorstel is de afbakening op wetsniveau niet precies duidelijk, omdat deze afhankelijk wordt gesteld van de vraag in hoeverre sprake is van een meer dan beperkte inbreuk op grondrechten. Deze onduidelijkheid heeft ook gevolgen voor de uitvoering. In de praktijk zal per geval moeten worden beoordeeld welke grondslag van toepassing is en welk wettelijk regime daarbij geldt (zie punt 6a).

Deze samenloop tussen de verschillende rechtsgebieden roept ook de nodige wetgevings- en uitvoeringsvragen op. Dit geldt in het bijzonder wat betreft de verhouding tot de Politiewet en de Wet politiegegevens (zie verder punt 6). In de praktijk zal coördinatie binnen de driehoek (de burgemeester, officier van justitie en politie) ook van belang zijn. Met dit voorstel en na inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering zullen de burgemeester en de officier van justitie immers vergelijkbare bevoegdheden hebben om de politie onderzoek te laten verrichten in publiek toegankelijke bronnen. (zie noot 25)

d. Gevolgen voor het openbare-orderecht
De Afdeling merkt op dat deze verschillende ontwikkelingen in het openbare-orderecht op elkaar ingrijpen en de toekomstbestendigheid van het openbare-orderecht onder druk zet. Er ontstaat geleidelijk een lappendeken aan bevoegdheden op het snijvlak van rechtsgebieden die onder invloed van de toenemende digitalisering steeds complexer wordt. Om te voorkomen dat het stelsel van bevoegdheden steeds moeilijker uitvoerbaar wordt is het noodzakelijk dat de wetgever niet steeds ad hoc reageert met separate maatregelen. Daarom is een integrale doordenking en aanpak nodig om het openbare-orderecht toekomstbestendig te maken.

Bij deze integrale doordenking is de samenhang van het stelsel, het samenstel van de openbare orde-bevoegdheden (in het online domein), de organisatorische effecten op de uitvoering en de samenloop met verschillende rechtsgebieden van belang. Zonder duidelijke samenhang zal immers ook de complexiteit (verder) toenemen, met (negatieve) gevolgen voor de uitvoerbaarheid.

Een integrale doordenking van het stelsel van openbare-orde bevoegdheden is belangrijk nu de uitoefening van deze bevoegdheden kan raken aan verschillende grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, de vrijheid van vergadering en betoging, en de vrijheid van meningsuiting. (zie noot 26) Het bevorderen van de toekomstbestendigheid van het openbare-orderecht is dus óók vanuit het perspectief van de democratische rechtsstaat van belang.

Met het oog op het belang van een integrale doordenking merkt de Afdeling op dat het voorstel uitsluitend door de minister van Justitie en Veiligheid is ondertekend. Gelet op de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor het openbaar bestuur in den brede en de Gemeentewet in het bijzonder, ligt het in de rede dat deze integrale doordenking in gezamenlijkheid met de minister van BZK plaatsvindt. Daarbij past ook dat het onderhavige wetsvoorstel door de minister van BZK wordt (mede-)ondertekend. (zie noot 27)

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande, en duidelijk te maken hoe, in welke vorm en binnen welk tijdspad het openbare-orderecht toekomstbestendig kan worden gemaakt. Daartoe adviseert zij de minister van BZK in het bijzonder te betrekken en het onderhavige voorstel door de minister van BZK te laten (mede-)ondertekenen.

3. Constitutioneel kader

Voordat de Afdeling enkele specifieke opmerkingen maakt, gaat zij eerst in op het relevante constitutionele kader. De hiernavolgende opmerkingen van de Afdeling moeten mede tegen deze achtergrond worden bezien.

a. Verhouding tot fundamentele rechten
Het wetsvoorstel regelt bevoegdheden waarmee persoonsgegevens worden vergaard en verwerkt om ernstige verstoringen van de openbare orde te voorkomen, te beletten of te beëindigen. Deze bevoegdheden vormen in de eerste plaats een inmenging in het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. (zie noot 28) Dit recht wordt onder meer beschermd door de Grondwet, het EVRM en het Handvest. (zie noot 29)

Beperkingen van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn mogelijk mits er wordt voldaan aan de in de Grondwet, het EVRM en het Handvest gestelde voorwaarden. Kort gezegd is vereist dat de inmenging een wettelijke en voorzienbare grondslag heeft, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. (zie noot 30) Tevens is vereist dat de wezenlijke inhoud van het grondrecht wordt gewaarborgd. (zie noot 31) De hoofdlijnen van de belangenafweging moeten plaatsvinden op het niveau van de wet in formele zin. (zie noot 32)

Wanneer de voorgestelde bevoegdheden worden ingezet, kan dat tevens raken aan het recht op de vrijheid van vergadering en betoging. (zie noot 33) De uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden kan een zogenoemd ‘chilling effect’ hebben op zowel de uitoefening van het recht op de vrijheid van vergadering en betoging als het recht op de vrijheid van meningsuiting. (zie noot 34) De wetenschap dat de overheid online gegevens verzamelt om ernstige verstoringen van de openbare orde te voorkomen of te beletten, kan er immers voor zorgen dat burgers zich geremd voelen om in publiek toegankelijke bronnen op te roepen tot een betoging in de fysieke ruimte of daarop te reageren. (zie noot 35)

Tot slot hebben burgers van wie gegevens zijn vergaard recht op toegang tot een effectief rechtsmiddel. Dat is niet alleen van belang in het kader van de evenredigheid van de inmenging in het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, maar ook met het oog op het recht op een effectief rechtsmiddel zoals vervat in artikel 13 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest.

b. Rechtspraak
Uit de rechtspraak van het EHRM volgt in algemene zin dat bij een inmenging in de persoonlijke levenssfeer sprake moet zijn van een redelijk evenwicht (‘fair balance’) tussen het belang van het individu en het nagestreefde algemeen belang. (zie noot 36) Daarbij kan tevens de vraag worden meegewogen in hoeverre de betrokkene gegeven de omstandigheden redelijkerwijs de verwachting mocht hebben dat zijn persoonlijke levenssfeer zou worden gerespecteerd. (zie noot 37) Om een redelijk evenwicht te bereiken zijn waarborgen nodig.

Welke waarborgen uit artikel 8 van het EVRM voortvloeien, is blijkens de rechtspraak sterk afhankelijk van de aard en ernst van de inmenging. Zo heeft het EHRM het algemene toetsingskader van artikel 8 van het EVRM in het kader van rechtspraak over ‘secret surveillance’ door inlichtingen- en veiligheidsdiensten nader ingevuld met meer specifieke criteria. (zie noot 38) Omdat in het geval van ‘secret surveillance’ voor de betrokkenen niet bekend is of niet bekend mag zijn dat hun gegevens worden verzameld, acht het EHRM het in dergelijke situaties van belang dat de wet de omvang van de bevoegdheden zo scherp mogelijk afbakent en duidelijk is over de wijze waarop zij worden uitgeoefend. Bovendien moeten er voldoende waarborgen bestaan om misbruik te voorkomen en dient de wetgever ervoor te zorgen dat de ernst van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer zo beperkt mogelijk blijft en proportioneel is. (zie noot 39)

Het EHRM laat daarbij ruimte aan lidstaten om deze waarborgen zelf vorm te geven, zolang het samenstel van waarborgen als geheel voldoende bescherming biedt. (zie noot 40) Voorbeelden van dergelijke waarborgen die blijkens de rechtspraak van het EHRM een rol kunnen spelen, zijn een omschrijving van personen wier gegevens kunnen worden vergaard, een beperking van de duur van de bevoegdheden, de te volgen procedure voor het onderzoeken, gebruiken en bewaren van de verkregen gegevens, de voorzorgsmaatregelen die moeten worden genomen bij het doorgeven van gegevens aan derden, en de omstandigheden waarin gegevens moeten worden gewist of vernietigd. Ook de kwaliteit van het toezicht in de verschillende fasen van gegevensverwerking speelt in deze specifieke rechtspraak een belangrijke rol. (zie noot 41)

Tot slot kan in dit verband worden gewezen op jurisprudentie van het HvJ EU over de toegang tot gegevens in het kader van strafrechtelijk onderzoek. De toelichting verwijst in dit verband naar onder meer het Landeck-arrest, waarin het ging om de toegang tot (persoons)gegevens op een mobiele telefoon. Het HvJ EU oordeelde dat wanneer de toegang tot persoonsgegevens het risico van een ernstige of zeer ernstige inmenging in de grondrechten van de betrokkene met zich meebrengt, een voorafgaande toets door een rechter of een onafhankelijk bestuursorgaan nodig is om de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel te verzekeren. (zie noot 42) De ernst van de inmenging in grondrechten speelt voor het HvJ EU dus een centrale rol bij de vraag of een voorafgaande, onafhankelijke toets nodig is.

4. Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is, zoals hiervoor uiteengezet, niet absoluut. Beperkingen van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zijn mogelijk mits er wordt voldaan aan de in de Grondwet, het EVRM en het Handvest gestelde voorwaarden. Volgens de toelichting voldoet het wetsvoorstel aan deze voorwaarden. (zie noot 43)

De Afdeling merkt in dit verband het volgende op.

a. Ernst van de inmenging
Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat er met de uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden een ‘meer dan beperkte inbreuk’ op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt. Daarvan kan volgens de toelichting onder meer sprake zijn wanneer een min of meer volledig beeld ontstaat van bepaalde aspecten van het privéleven van de betrokkene, zoals diens dagelijkse leefpatroon, (tijdelijke of permanente) verblijfplaats of sociale relaties. Het is daarbij niet doorslaggevend of dit beeld betrekking heeft op een groot deel van iemands leven of slechts op een specifiek aspect daarvan. (zie noot 44) Daarnaast kan niet worden uitgesloten dat sommige gegevens die met de uitoefening van de bevoegdheden vergaard worden bijzonder gevoelig van aard zijn, zo stelt de toelichting. Daarbij gaat het met name om persoonsgegevens waaruit politieke overtuigingen en religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen blijken. (zie noot 45)

De Afdeling onderschrijft dat de uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden om de voornoemde redenen een substantiële inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Door de digitale verwerking van uit publiek toegankelijke bronnen verkregen persoonsgegevens kan immers een bepaald beeld ontstaan van het privéleven van de betrokkenen. Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat, hoewel ook de voorgestelde bevoegdheden zonder medeweten van de betrokkene worden ingezet, deze niet zover gaan als de inzet van ‘secret surveillance’ door inlichtingen- en veiligheidsdiensten of de toegang verschaffen tot de op een mobiele telefoon opgeslagen gegevens in het kader van strafrechtelijk onderzoek.

Het betreft in het wetsvoorstel immers informatie uit publiek toegankelijke online bronnen, ongeacht door wie die gegevens publiek zijn gemaakt. Het publiek toegankelijke karakter van de gegevens werkt door in de beoordeling van de ernst van die inbreuken en de mate waarin burgers aanspraak kunnen maken op bescherming. Daarom is bepalend wat wordt verstaan onder openbaar.

Daarnaast is in dit verband een belangrijke vraag in hoeverre burgers redelijkerwijs mogen verwachten dat hun persoonlijke levenssfeer zal worden gerespecteerd. (zie noot 46) Daarbij kan enerzijds meewegen of burgers de betreffende gegevens zelf online hebben geplaatst dan wel hebben laten plaatsen. Anderzijds is van belang in hoeverre van burgers mag worden verwacht dat zij er rekening mee houden dat een derde partij, zoals de politie, deze gegevens verwerkt in het kader van een andere context, zoals in dit geval de handhaving van de openbare orde. (zie noot 47)

Tegen deze achtergrond concludeert de Afdeling dat, gelet op de hiervoor beschreven aard van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer die in het wetsvoorstel aan de orde is, de specifieke rechtspraak ontwikkeld in het kader van ‘secret surveillance’ door inlichtingen- en veiligheidsdiensten niet als zodanig van toepassing is op het wetsvoorstel. Gelet op de algemene uitgangspunten van artikel 8 van het EVRM moet sprake zijn van een redelijk evenwicht (‘fair balance’) tussen het belang van het individu en het nagestreefde algemeen belang.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting aan te passen.

In het licht van het voorgaande is van belang dat het begrip ‘publiek toegankelijke bron’ duidelijk wordt afgebakend (punt 4b) en dat er een samenstel van waarborgen voorhanden is om het door artikel 8 van het EVRM vereiste redelijke evenwicht te bereiken (punt 4c).

b. Reikwijdte van het begrip ‘publiek toegankelijke bron’
Een wezenlijk aspect dat raakt aan de ernst van de inmenging in het privéleven van betrokkenen is het soort bronnen waaruit informatie vergaard mag worden. Politieambtenaren mogen op grond van het voorstel informatie vergaren uit ‘publiek toegankelijke bronnen’. (zie noot 48) Hoe breed de bevoegdheid kan worden ingezet, is dus afhankelijk van de invulling die wordt gegeven aan dit begrip. De regering sluit hiervoor aan bij de ruime reikwijdte van het gelijkluidende begrip in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. (zie noot 49) Volgens de regering omvat dit niet alleen de publieke gedeelten van websites en socialemediaplatforms. Onder ‘publiek toegankelijke bron’ verstaat de regering elke bron die zonder beveiliging of controle te benaderen is.

Het bestaan van een financiële drempel maakt volgens de regering niet dat een bron niet meer als publiek toegankelijk kan worden beschouwd. (zie noot 50) Als gevolg daarvan is het onder andere toegestaan om data in te kopen bij zogenoemde ‘data brokers’. (zie noot 51) Via data brokers zijn onder meer (bijzondere) persoonsgegevens te verkrijgen die geen evident verband houden met het handhaven van de openbare orde. (zie noot 52) Ook door derden onrechtmatig verkregen gegevens die daarna zijn gepubliceerd, mogen volgens de regering worden geraadpleegd. (zie noot 53) Gegevens die zijn buitgemaakt bij illegale hacks kunnen, ongeacht de aard van de gegevens, dus ook worden onderzocht, zo blijkt uit de toelichting. (zie noot 54)

De Afdeling acht het begrijpelijk dat de regering met het oog op de uitvoering zo veel als mogelijk zou willen aansluiten bij vergelijkbare bevoegdheden in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. (zie noot 55) Tegelijkertijd verschilt het handhaven van de openbare orde wezenlijk in context en aard van het strafrechtelijk opsporen van misdrijven. Anders dan bij de openbare ordehandhaving, worden in het strafrecht (onder andere) slechts persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen overgenomen in geval van verdenking van een misdrijf met daarbij behorende vergaande rechtsbescherming. (zie noot 56) Dit roept de vraag op in hoeverre het in de rede ligt het begrip ‘publiek toegankelijk bron’ voor het handhaven van de openbare orde en het strafrechtelijk opsporen van misdrijven op dezelfde wijze in te vullen.

De Afdeling adviseert de reikwijdte van het begrip ‘publiek toegankelijke bron’ nader af te bakenen. Zij adviseert daartoe om de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

c. Samenstel van waarborgen
Uit de rechtspraak volgt dat het samenstel van waarborgen toereikend moet zijn om misbruik te voorkomen en de ernst van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer zo beperkt mogelijk en proportioneel te houden. Dat vraagt om een integrale beoordeling van het geheel aan waarborgen.

De Afdeling constateert dat de toelichting op dit vlak geen toereikend beeld schetst van alle relevante waarborgen en evenmin een beoordeling bevat in hoeverre dat samenstel van waarborgen als geheel genomen toereikend is. Voor zover het gaat om de waarborgen in het wetsvoorstel zelf concentreert de toelichting zich vooral op de toetsende rol van de rechter-commissaris. De betekenis van de toetsing door de burgemeester in dit verband blijft echter onderbelicht.

Weliswaar wordt in de toelichting terecht opgemerkt dat van de burgemeester mag worden verwacht dat hij met voldoende afstand de betrokken belangen tegen elkaar afweegt aan de hand van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit maar de toelichting gaat niet in op de vraag hoe deze belangrijke toetsende rol past in het stelsel van waarborgen als geheel. Daarbij wordt ook niet ingegaan op de rol van de burgemeester bij toetsing en toestemming van andere openbare orde bevoegdheden.

Daarnaast zijn ook bestaande waarborgen van belang. Zo is voor dat samenstel van waarborgen ook het (al bestaande) toezicht dat de Autoriteit persoonsgegevens (AP) uitoefent op de verwerking van politiegegevens relevant. (zie noot 57) De AP kan op eigen initiatief onderzoek doen naar mogelijke overtredingen van de Wet politiegegevens (Wpg). Tevens kan de (actieve) informatieplicht die geldt op grond van de Wpg in dit verband worden genoemd, (zie noot 58) evenals het recht van betrokkenen op inzage, rectificatie en vernietiging van persoonsgegevens. (zie noot 59) Ook bestaat er een recht op schadevergoeding wanneer iemand schade lijdt doordat ten opzichte van hem in strijd wordt gehandeld met de voorschriften uit de Wpg. (zie noot 60)

Mede gelet op het voorgaande hebben burgers in elk geval de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen een (mogelijke) verwerking van hun persoonsgegevens. (zie noot 61) De toelichting bestempelt de rechtsgang na afloop van de inzet van de bevoegdheden als "vooralsnog theoretisch" en niet in staat om een reeds gemaakte inbreuk op grondrechten te compenseren. Bij toetsing achteraf zijn de gegevens immers al vergaard en mogelijk verwerkt voor andere doeleinden. (zie noot 62) Hiermee lijkt de toelichting ervan uit te gaan dat er onvoldoende rechtsbescherming bestaat voor betrokkenen. In dat geval rijst de vraag of aan de eisen van het recht op een effectief rechtsmiddel wordt voldaan.

De Afdeling merkt in dit verband op dat het enkele feit dat de gegevensverwerking niet ongedaan gemaakt kan worden, niet noodzakelijkerwijs betekent dat er geen effectief rechtsmiddel kan worden geboden. Zo wijst zij erop dat de beslissing op een verzoek tot inzage in, en rectificatie of vernietiging van persoonsgegevens op grond van de Wpg een besluit is waartegen kan worden opgekomen bij de rechter. (zie noot 63) Omdat onrechtmatige gegevensverwerking een reden kan zijn om verwerkte persoonsgegevens te wissen, kan daarmee - weliswaar indirect - ook een oordeel worden gegeven over de rechtmatigheid van de vergaring van gegevens en de (verdere) verwerking daarvan.

Betrokkenen kunnen tevens een klacht indienen bij de AP. (zie noot 64) Ook de beslissing van de AP is een besluit waartegen opgekomen kan worden bij de bestuursrechter. Tot slot is denkbaar dat bij de civiele rechter geprocedeerd wordt over de rechtmatigheid van (een voorgenomen) verwerking van persoonsgegevens. Daarbij kan ook de vraag naar schadevergoeding aan de orde komen.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om de toelichting aan te vullen met een overzicht van het geheel aan waarborgen en met een analyse en beoordeling daarvan.

5. Voorafgaande toets door rechter-commissaris

Zoals al gesignaleerd ziet het wetsvoorstel een voorafgaande, onafhankelijke toets door de rechter-commissaris als belangrijke waarborg. (zie noot 65) Deze toetst vooraf of de inzet van de voorgestelde bevoegdheden aan de wettelijke voorwaarden voldoet. Aan deze keuze ligt een aantal overwegingen ten grondslag. (zie noot 66) Allereerst gaat de regering ervan uit dat met de voorgestelde bevoegdheden een meer dan beperkte inbreuk wordt gemaakt op - in ieder geval - het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij weegt ook het overwegend preventieve karakter van de bevoegdheden mee.

Voor de regering is tevens van belang dat een voorafgaande, onafhankelijke toets een grote mate van rechtsbescherming biedt. Daarbij overweegt de regering dat de mogelijkheden van toetsing achteraf beperkt zijn. Volgens de regering is een andere overweging voor de voorafgaande, onafhankelijke toets dat de burgemeester geen magistraat is en houdt zij rekening met recente ontwikkelingen in de rechtspraak van het HvJ EU. In dit verband wordt verwezen naar onder meer het Landeck-arrest. Voor de voorafgaande toets acht de regering de rechter-commissaris geschikt, omdat hij niet onbekend is met het begrip openbare orde en vaker wordt ingezet bij de voorafgaande toetsing van ingrijpende bevoegdheden - in een beperkt aantal gevallen ook bij de inzet van bestuursrechtelijke bevoegdheden. (zie noot 67)

De Afdeling merkt op dat uit de rechtspraak niet kan worden afgeleid dat ook in het voorliggende wetsvoorstel een voorafgaande, onafhankelijke toets door de rechter-commissaris een vereiste is. De inzet van de voorgestelde bevoegdheden is immers niet vergelijkbaar met de verdergaande inbreuken op de persoonlijke levenssfeer zoals die aan de orde zijn bij de inzet van ‘secret surveillance’ door inlichtingen- en veiligheidsdiensten of de toegang tot de op een mobiele telefoon opgeslagen gegevens. Zo gaat het in het wetsvoorstel immers (primair) om het verkrijgen van informatie uit publiek toegankelijke online bronnen (zie punt 4a).

Ook het publieke belang waarvoor de voorgestelde bevoegdheden worden ingezet en de daartoe bevoegde personen zijn wezenlijk anders dan in de gevallen die in de genoemde rechtspraak aan de orde zijn. Bij het wetsvoorstel gaat het om de handhaving van de openbare orde en niet het beschermen van de nationale veiligheid of strafrechtelijk onderzoek.

Omdat het vereiste van een voorafgaande toets door de rechter-commissaris niet dwingend volgt uit de rechtspraak, moeten voor de keuze om een dergelijke toets hier in te voeren - mede gelet op de daaraan verbonden gevolgen voor de uitvoeringspraktijk - zwaarwegende argumenten worden aangevoerd. Vanuit dat perspectief schiet de toelichting volgens de Afdeling tekort. Zo wordt in de toelichting niet voldoende aandacht besteed aan de mogelijkheden van rechtsbescherming achteraf (zie punt 4c). Ook is het enkele feit dat de burgemeester geen magistraat is, geen reden voor het invoeren van de voorafgaande toets door de rechter-commissaris. Gelet op de toetsende rol van de burgemeester en de bestaande waarborgen in het stelsel (zie hiervoor punt 4c) acht de Afdeling de motivering op dit punt ontoereikend.

De keuze om de voorafgaande toets aan de rechter-commissaris toe te bedelen roept ook de vraag op of dit in de praktijk wel een effectieve waarborg zal vormen. De rechter-commissaris is afkomstig uit het strafvorderlijk domein. Dit betekent dat hij hoofdzakelijk beschikt over kennis en ervaring op dat gebied, en niet op het terrein van de openbare orde. Dat de rechter-commissaris volgens de toelichting vaker wordt ingezet bij de toetsing van ingrijpende (bestuursrechtelijke) bevoegdheden, doet daar niet aan af.

Bovendien is het de vraag of de rechter-commissaris de extra werklast die met deze toets gepaard gaat in de praktijk ook werkelijk aankan. De toelichting gaat ervan uit dat de rechter-commissaris op basis van het wetsvoorstel structureel 1.000 vorderingen per jaar zal moeten beoordelen. (zie noot 68)

Tegen deze achtergrond wijst de Afdeling tot slot op de mogelijke precedentwerking voor de inzet van andere bevoegdheden in het openbare ordedomein die uitgaat van een voorafgaande toets door de rechter-commissaris in het voorliggende wetsvoorstel. Een dergelijke ontwikkeling wringt met de rol die de burgemeester doorgaans heeft bij de handhaving van de openbare orde (zie ook punt 2a).

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de keuze voor de voorafgaande toets door de rechter-commissaris als waarborg dragend te motiveren. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij van deze toets af te zien.

6. Verhouding tot andere wetgeving

a. Afbakening tot de Politiewet
Volgens de toelichting vormen de voorgestelde bevoegdheden een aanvulling op de bestaande mogelijkheden op grond van de Politiewet 2012. (zie noot 69) Op grond hiervan kan de politie online onderzoek verrichten in publiek toegankelijke bronnen, voor zover daarbij geen sprake is van een meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers.

Van een meer dan beperkte inbreuk kan volgens de toelichting onder meer sprake zijn wanneer een min of meer volledig beeld ontstaat van bepaalde aspecten van het privéleven van de betrokkene, zoals diens dagelijkse leefpatroon, (tijdelijke of permanente) verblijfplaats of sociale relaties. Het is daarbij niet doorslaggevend of dit beeld betrekking heeft op een groot deel van iemands leven of slechts op een specifiek aspect daarvan. (zie noot 70)

De Afdeling merkt op dat de afbakening tussen deze algemene grondslag in de Politiewet 2012 en de voorgestelde specifieke bevoegdheden niet voldoende duidelijk is. De afbakening hangt immers af van de vraag of sprake is van een meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Deze onduidelijkheid wordt in de toelichting wel onderkend, (zie noot 71) maar wordt op wetsniveau niet geadresseerd. Dit leidt tot (rechts)onzekerheid in de uitvoering. In de praktijk zal de politie per geval moeten beoordelen welke grondslag van toepassing is en welk juridisch regime daarbij hoort. Dat heeft onder meer gevolgen voor de toepasselijke waarborgen, procedurele vereisten, bewaartermijnen en rechtsbescherming.

Juist nu het wetsvoorstel beoogt een specifiek met aanvullende waarborgen omkleed bevoegdhedenregime te creëren voor online gegevensvergaring, is een duidelijke afbakening nodig. Zolang een voldoende duidelijke afbakening ontbreekt, bestaat het risico dat in de uitvoeringspraktijk de algemene grondslag van de Politiewet 2012 ook wordt toegepast in situaties waarvoor het wetsvoorstel juist is bedoeld. Daarmee kan de uitvoeringspraktijk op gespannen voet komen te staan met het doel en de strekking van het wetsvoorstel. Daarom moet de verhouding tussen beide grondslagen opnieuw worden bezien en moet in de toelichting worden verduidelijkt in hoeverre, hoe en in welke gevallen de algemene grondslag van toepassing kan blijven en wanneer uitsluitend het specifieke bevoegdhedenregime van dit wetsvoorstel toepassing is. Dit kan bijvoorbeeld aan de hand van praktische handreikingen.

De Afdeling adviseert met het oog op de uitvoering de afbakening tussen dit wetsvoorstel en de algemene grondslag in de Politiewet nader te bezien en de toelichting hierop aan te vullen.

b. Afwijkingen van de Wet politiegegevens
Met het wetsvoorstel wordt afgeweken van de Wpg onder andere wat betreft de bewaartermijn, doorgifte en verstrekking en de vernietiging van gegevens. (zie noot 72) Deze afwijkingen betreffen een nadere normering van onderdelen van het algemene stelsel van de Wpg. Volgens de toelichting zijn deze afwijkingen nodig met het oog op de aard en reikwijdte van de voorgestelde bevoegdheden. (zie noot 73)

De Afdeling heeft op zichzelf begrip voor het motief van de voorgestelde afwijkingen maar merkt op dat deze wel vragen oproepen over de uitvoerbaarheid door de politie. Zo bestaan in de huidige praktijk al problemen met het naleven van de Wpg. De politie ondervindt daarbij knelpunten bij het hanteren van de wettelijke termijnen voor verwijdering en vernietiging. (zie noot 74) Ook wordt het wettelijke regime voor het verwijderen en vernietigen van gegevens onvoldoende ondersteund door de bestaande ICT-systemen. (zie noot 75)

Daarnaast volgt uit de consultatiereactie van de politie dat in de bestaande politiesystemen het ‘vrijwel onmogelijk’ is om een onderscheid te maken tussen gegevens die zijn verzameld op grond van het wetsvoorstel of op grond van een andere bevoegdheid. (zie noot 76) Een dergelijk onderscheid is echter noodzakelijk om vast te stellen of het reguliere Wpg-regime of het afwijkende regime op grond van het wetsvoorstel geldt.

De Afdeling adviseert om de uitvoerbaarheid door de politie van de afwijkingen van de Wpg toe te lichten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

7. Geautomatiseerde gegevensvergaring

Bij de uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden kan het overnemen van persoonsgegevens op geautomatiseerde wijze geschieden. (zie noot 77) Dit houdt volgens de regering in dat bij het overnemen van persoonsgegevens gebruikgemaakt kan worden van programmatuur, wat in de regel zal bestaan uit software. (zie noot 78) De toelichting stelt terecht dat het van belang is dat dergelijke programmatuur voldoet aan eisen op het gebied van controleerbaarheid en integriteit. (zie noot 79) Het wetsvoorstel bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de geautomatiseerde wijze van overnemen van persoonsgegevens. (zie noot 80)

De Grondwet bepaalt dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer door de formele wetgever mag worden beperkt. (zie noot 81) De formele wetgever kan deze bevoegdheid delegeren aan een lagere regelgever. De Afdeling merkt op dat in het licht van het primaat van de wetgever en artikel 10 van de Grondwet in elk geval op hoofdlijnen een belangenafweging moet plaatvinden op het niveau van de formele wet. (zie noot 82)

Dit betekent dat op het niveau van de wet in formele zin de hoofdelementen moeten worden geregeld. Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen. (zie noot 83) Daarbij valt in dit verband in het bijzonder te denken aan de randvoorwaarden waaraan de toe te passen programmatuur moet voldoen, zoals hiervoor genoemde eisen van controleerbaarheid en integriteit.

De Afdeling adviseert af te wegen of en zo ja, welke hoofdelementen van de regeling over het geautomatiseerd overnemen van persoonsgegevens in de wet moeten worden geregeld en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 ‘Doel en strekking wetsvoorstel’.
(2) Vergelijk H. Winter e.a., Internationale verkenning bevoegdheden online gegevensvergaring politie bij (dreigende) ordeverstoringen, Groningen 2025.
(3) Zie artikel 3 Politiewet. Zie ook de memorie van toelichting, paragraaf 1.1 ‘Doel en strekking wetsvoorstel’.
(4) Voorgesteld artikel 3.
(5) Voorgesteld artikel 4, derde lid.
(6) Voorgesteld artikel 5, eerste lid.
(7) Voorgesteld artikel 4, eerste lid en artikel 5, eerste lid.
(8) Voorgesteld artikel 4, tweede lid en artikel 5, tweede lid.
(9) Voorgesteld artikel 4, vijfde lid en artikel 5, vierde lid.
(10) Zie ook: A.E. Schilder, In de schaduw van het recht: Over de geheime politie, veiligheid en privacy (Afscheidsrede Amsterdam VU), Amsterdam 2025.
(11) M.A.D.W. de Jong, W. van der Woude, W.S. Zorg, e.a., Orde in de openbare orde, Wolters Kluwer: Deventer 2017, p. 315-354.
(12) Zie de artikelen 172a en 176a van de Gemeentewet.
(13) Zie artikel 13b van de Opiumwet en de Wet tijdelijk huisverbod.
(14) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State 25 februari 2026 van over de Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring, (W16.25.00201/II), Kamerstukken II 2025/26, 36789, nr. 4.
(15) Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.1 ‘De invloed van het internet op ernstige verstoringen’.
(16) W. Landman en S. Groothuis, ‘Politiewerk op het web’, Politie & Wetenschap 2022; D. Dajoe e.a., Signalerend openbronnenonderzoek in de gemeentelijke openbare-ordepraktijk, Leeuwarden 2026.
(17) Zie bijvoorbeeld O.M.J. Adang en T. van Ham, ‘Openbare ordehandhaving’, in: E.R. Muller e.a (red), Politie, Wolters Kluwer 2024, p.113 ev.; W. Bantema e.a., Burgemeesters in cyberspace, RUG 2018.
(18) W. Landman en S. Groothuis, ‘Politiewerk op het web’, Politie & Wetenschap 2022, par. 6.2.
(19) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 10 december 2025 over het voorstel van wet van de leden Bamenga en Koops voor een wettelijk verbod op etnisch profileren (W16.25.00211/II), punt 2 en 3.
(20) Voor voorbeelden van dergelijke software, zie: W. Landman en S. Groothuis, ‘Politiewerk op het web’, Politie & Wetenschap 2022, p. 119.
(21) M. van Huijstee e.a., Online ontspoord, Den Haag: Rathenau Instituut 2021; Advies van 3 september 2025 van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Uitvoeringswet verordening transparantie en gerichte politieke reclame, (W04.25.00196/I), Kamerstukken II 2025/26, 36927, nr. 4, voetnoot 4.
(22) Vergelijk in dit licht L.F.M. Verhey, De zoektocht naar de feiten: over waarheden, onwaarheden en leugens in de democratische rechtsstaat, Den Haag: Boom Juridisch 2021.
(23) Memorie van toelichting, paragraaf 3.6 ‘Verhouding met strafvordering’.
(24) Artikel 3 van de Politiewet.
(25) Artikel 2.8.8 en 2.9.1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
(26) Zie ook Kamerstukken II 2025/26, 31570, nr. 40, p. 5; en zie respectievelijk artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM; artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het EVRM; en artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 van het EVRM.
(27) Vergelijk het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 maart 2021 over het voorstel van wet tot intrekking van de Archiefwet 1995 en vervanging door de Archiefwet 20xx (Archiefwet 20xx) (W05.20.0465/I), Kamerstukken II 2021/22, 35968, nr. 4, punt 3. Vergelijk ook de medeondertekening door de minister van BZK van de Wet tijdelijk huisverbod (Stb. 2008, 421), en de introductie van art. 13b Opiumwet (Stb. 1999, 167) en de uitbreiding daarvan (Stb. 2007, 355).
(28) Memorie van toelichting, paragraaf 4 ‘Verhouding tot hogere wetgeving’.
(29) Artikel 10 van de Grondwet, artikel 8 van het EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Zie ook Richtlijn 2016/680, dat invulling geeft aan deze twee grondrechten uit het Handvest.
(30) Artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
(31) Zie artikel 52, eerste lid, van het Handvest. Voor de (strikte) noodzakelijkheidseis, zie ook artikel 4, eerste lid, onder c, van Richtlijn 2016/680.
(32) Artikel 10 van de Grondwet.
(33) Artikel 9 van de Grondwet, artikel 11 van het EVRM en artikel 12 van het Handvest.
(34) Artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 van het EVRM en artikel 11 van het Handvest.
(35) Zie bijvoorbeeld EHRM, Catt t. Verenigd Koninkrijk, 24 januari 2019, ECLI:CE:ECHR:2019:0124JUD004351415, par. 123; EHRM, Selishcheva e.a. t. Rusland, 27 mei 2025, ECLI:CE:ECHR:2025:0527JUD003905622, par. 35; EHRM, Glukhin t. Rusland, 4 juli 2023, ECLI:CE:ECHR:2023:0704JUD001151920, par. 88. Zie bijvoorbeeld ook HvJ EU, Digital Rights Ireland, 8 april 2014, ECLI:EU:C:2014:238, par. 28; HvJ EU, La Quadrature du Net, 6 oktober 2020, ECLI:EU:C:2020:791, par. 118.
(36) EHRM, Vavricka e.a. t. Tsjechië, 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0408JUD004762113, par. 273.
(37) Zie bijvoorbeeld EHRM, Uzun t. Duitsland, 2 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, par. 44.
(38) Voor een uiteenzetting van het toetsingskader voor gevallen van ‘secret surveillance’ en verwijzingen naar relevante jurisprudentie, zie bijvoorbeeld EHRM, Roman Zhakarov t. Rusland, 4 januari 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, par. 227-234.
(39) Zie bijvoorbeeld EHRM, Big Brother Watch e.a. t. het Verenigd Koninkrijk, 25 mei 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0525JUD005817013, par. 333-334.
(40) Idem, par. 339.
(41) Zie EHRM, Uzun t. Duitsland, 2 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, par. 65-66.
(42) HvJ EU, zaak C-548/21, C.G./Bezirkshauptmannschaft Landeck, 4 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:830, par. 102. Zie ook met betrekking tot de toegang tot verkeers- en locatiegegevens: HvJ EU, zaak C-746/18, Prokuratuur, 2 maart 2021, ECLI:EU:C:2020:18, par. 50.
(43) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 ‘Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’.
(44) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 ‘Doel en strekking wetsvoorstel’ en paragraaf 2.1.2 ‘Huidige situatie’. Zie ook voorgesteld artikel 3.
(45) Idem.
(46) Zie bijvoorbeeld EHRM, Uzun t. Duitsland, 2 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, par. 44.
(47) Zie bijvoorbeeld H. Nissenbaum, ‘Privacy as Contextual Integrity’, 79 Washington Law Review (2004), p. 119-158.
(48) Voorgesteld artikel 4, eerste lid, en artikel 5, eerste lid.
(49) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.4 ‘Publiek toegankelijke bronnen’. Zie ook artikelen 2.8.8 en 2.9.1 nieuw Wetboek van Strafvordering.
(50) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.4 ‘Publiek toegankelijke bronnen’.
(51) Data brokers zijn bedrijven die gegevens over mensen (uit meerdere bronnen) verzamelen en deze gegevens of analyses daarvan verkopen. Bijvoorbeeld om gerichte advertenties weer te geven, of om de kredietwaardigheid van een potentiële klant in te schatten.
(52) Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om historische internet(zoek)geschiedenis, historische locatiegegevens of gegevens over seksueel gedrag en medische gegevens. Zie onder meer R. d’Hauers, Data Brokers Market Study, april 2026, https://www.edpb.europa.eu/documents/support-pool-of-experts/data-brokers-market-study;_en; S. Felsberger, The High Stakes of Tracking Menstruation, Minderoo Centre for Technology and Democracy, juni 2025, https://www.mctd.ac.uk/femtech-high-stakes-tracking-menstruation/, p. 16-18.
(53) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.4 ‘Publiek toegankelijke bronnen’, onder ‘Wijze van toegang’.
(54) Idem.
(55) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.4 ‘Publiek toegankelijke bronnen’.
(56) In het nieuwe Wetboek van Strafvordering moet er sprake zijn van een verdenking van een misdrijf (art. 2.8.8 nSv) of van dat er ‘uit feiten of omstandigheden aanwijzingen voortvloeien dat binnen verzamelingen van personen misdrijven worden beraamd of gepleegd waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld (…)’ (art. 2.9.1 nSv).
(57) Artikel 35 van de Wet politiegegevens. Zie in dit verband ook Memorie van toelichting, paragraaf 7 ‘Toezicht’.
(58) Artikel 24a en artikel 24b van de Wet politiegegevens. Over de actieve informatieplicht, zie N.W. Groenhart, ‘Commentaar op art. 24a Wet politiegegevens’, in: H.R. Kranenborg & G.J. Zwenne (red.), Tekst & Commentaar Privacy- en gegevensbeschermingsrecht, Deventer: Wolters Kluwer (online).
(59) Artikel 25 en 28 van de Wet politiegegevens. Zie ook ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4603.
(60) Artikel 31c van de Wet politiegegevens.
(61) Artikel 13 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest.
(62) Memorie van toelichting, paragraaf 3.4 ‘Onafhankelijke toets’.
(63) Artikel 28, derde lid, van de Wet politiegegevens.
(64) Artikel 31a van de Wet politiegegevens.
(65) Voorgesteld artikel 4, tweede lid, en voorgesteld artikel 5, tweede lid.
(66) Memorie van toelichting, paragraaf 3.4 ‘Onafhankelijke toets’.
(67) Idem.
(68) Memorie van toelichting, paragraaf 5 ‘Gevolgen voor de uitvoering’.(69)Artikel 3 van de Politiewet.
(70) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1 ‘Doel en strekking wetsvoorstel’ en paragraaf 2.1.2 ‘Huidige situatie’. Zie ook voorgesteld artikel 3.
(71) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5 ‘Gegevensverwerking’.
(72) Zie de voorgesteld artikelen 12,13 en 14.
(73) Memorie van toelichting, paragraaf 3.5 ‘Gegevensverwerking’.
(74) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 5 maart 2025 over een verlenging van de bewaartermijn van politiegegevens (W16.24.00313/II), punt 2.d en de daar in noot 28 aangehaalde bronnen.
(75) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 5 maart 2025 over een verlenging van de bewaartermijn van politiegegevens (W16.24.00313/II), punt 2.d en de daar in noot 30 aangehaalde bronnen.
(76) Consultatiereactie op het wetsvoorstel Wet gegevensvergaring openbare orde van de Politie, 3 november 2025, p. 11-12.
(77) Voorgesteld artikel 4, vierde lid en artikel 5, derde lid.
(78) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 4, vierde lid.
(79) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.
(80) Voorgesteld artikel 6.
(81) Artikel 10 van de Grondwet.
(82) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 21 november 2019 over het voorstel van een Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (W16.19.0159/II), Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 4, onder 7; Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 13 september 2021 over het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene douanewet (versterking grondslag cameratoezicht) (W06.21.0269).
(83) Aanwijzing 2.19 Aanwijzingen voor de regelgeving.