Wet wijziging toets op re-integratieinspanningen en WIA-voorschotregeling.

Bij Kabinetsmissive van 1 april 2026, no.2026000703, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Werk en Participatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, de Toeslagenwet, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, de Wet financiering sociale verzekeringen en de Ziektewet in verband met het vereenvoudigen en beter uitvoerbaar maken van de toets op de re-integratie-inspanningen, de kwijtschelding en financiering van voorschotten en enkele andere wijzigingen (Wet wijziging toets op re-integratieinspanningen en WIA-voorschotregeling), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel bevat een aantal maatregelen die de uitvoerbaarheid, uitlegbaarheid en betaalbaarheid van het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsstelsel moeten verbeteren. Een van deze maatregelen is het leidend maken van het advies van de bedrijfsarts bij de toets die het UWV uitvoert op de re-integratie-inspanningen van de werkgever en de werknemer. Hierdoor is een loonsanctie (zie noot 1)  voor de werkgever, als gevolg van een medisch verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en de verzekeringsarts, niet langer mogelijk. Dit moet onzekerheid bij werkgevers over de mogelijkheid van deze sanctie wegnemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat deze maatregel vergaande gevolgen heeft, terwijl het aantal opgelegde loonsancties in de praktijk beperkt is. De maatregel perkt de mogelijkheden in voor het UWV om zijn poortwachtersfunctie goed te vervullen. Het gevolg hiervan kan zijn dat de instroom in de WIA toeneemt. Ook verdwijnt hierdoor een prikkel voor de werkgever om zijn eigen verantwoordelijkheid te dragen voor de re-integratie van een zieke werknemer. Daarnaast komt het risico van een onterecht advies van de bedrijfsarts hierdoor geheel te liggen bij de zieke werknemer, die beperkte mogelijkheden heeft om daarop te anticiperen.

De Afdeling adviseert daarom deze specifieke maatregel uit het voorstel te heroverwegen. Zij adviseert daarnaast om in elk geval een gemeenschappelijk beoordelingskader verplicht te stellen en te overwegen of met dit alternatief kan worden volstaan om het doel te bereiken.

In verband hiermee dient het voorstel op dit onderdeel nader te worden overwogen.

1. Inhoud wetsvoorstel

Het voorstel bevat een aantal maatregelen om bepaalde knelpunten in het arbeidsongeschiktheidsstelsel weg te nemen.

Advies bedrijfsarts
De meest verstrekkende maatregel heeft betrekking op de mogelijke loonsanctie voor werkgevers als gevolg van een medisch verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en de verzekeringsarts. (zie noot 2) Bij de beoordeling van een aanvraag voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toetst het UWV de re-integratie-inspanningen van beide partijen (RIV-toets). Het voorstel regelt dat het advies van de bedrijfsarts ten aanzien van de belastbaarheid van de werknemer bij deze toets leidend wordt. Daarmee is een loonsanctie als gevolg van een medisch verschil van inzicht niet langer mogelijk.

WIA-voorschotten
Twee andere maatregelen worden voorgesteld vanwege knelpunten bij de WIA-voorschotten. Deze voorschotten worden verstrekt vanwege de lange wachttijden bij de WIA-claimbeoordeling, maar kunnen achteraf niet altijd (geheel) worden verrekend met een WIA-uitkering of een andere uitkering. Omdat de lange wachttijden de ontvangers van deze voorschotten niet valt aan te rekenen, acht de regering terugvorderingen onwenselijk. (zie noot 3) Het UWV krijgt daarom tijdelijk de bevoegdheid om onder voorwaarden af te zien van het terugvorderen van onverschuldigd betaalde voorschotten. (zie noot 4) Het voorstel biedt daarmee een wettelijke grondslag voor het tegenwettelijke beleid dat het UWV op dit punt al sinds 2021 voert.

Daarnaast regelt het voorstel een andere wijze van financiering van de WIA-voorschotten. De tijdelijke oplossing waarvoor in 2021 is gekozen, namelijk financiering vanuit de Werkhervattingskaspremie, heeft als keerzijde dat een deel van de werkgevers (de eigenrisicodragers) hieraan niet bijdragen, omdat zij deze premie niet betalen. (zie noot 5) Daarom wordt voorgesteld de lopende en kwijtgescholden WIA-voorschotten te financieren vanuit het Arbeidsongeschiktheidsfonds, waarvoor alle werkgevers premie betalen. Deze nieuwe financieringswijze zal per 2030 in werking treden. Tot die tijd zal via lagere regelgeving worden voorzien in een tijdelijke oplossing. (zie noot 6)

Wajong
Tot slot voorziet het voorstel in enkele aanpassingen van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Het gaat om een tweetal verruimingen van het recht op inkomensondersteuning. Ook wordt geregeld dat recht op het garantiebedrag niet (onbedoeld) herleeft als de Wajonggerechtigde een jaar lang geen recht op uitkering heeft gehad.

Opzet advies
In wat volgt wordt nader ingegaan op de maatregel om het advies van de bedrijfsarts leidend te maken bij de RIV-toets. Over de maatregelen in het kader van de WIA-voorschotten en de Wajong worden in dit advies geen opmerkingen gemaakt. De Afdeling onderschrijft dat het al enkele jaren gevoerde kwijtscheldingsbeleid van het UWV ten aanzien van de voorschotten alsnog wordt voorzien van de vereiste wettelijke grondslag. Dit betekent dat dit advies verder alleen betrekking heeft op de eerste maatregel.

2. Leidend maken advies bedrijfsarts

De maatregel om het advies van de bedrijfsarts leidend te maken bij de RIV-toets is eerder onderdeel geweest van een wetsvoorstel dat in 2020 bij de Tweede Kamer aanhangig is gemaakt en in mei 2023 is ingetrokken. (zie noot 7) Met dit voorstel wordt deze maatregel opnieuw voorgesteld. De Afdeling merkt het volgende op.

a. Gevolgen voor het stelsel en voor werknemers
Als een werknemer ziek wordt, moet de werkgever voorzien in een tijdige en adequate verzuim- en re-integratieaanpak. Het doel hiervan is dat de werknemer zo snel en volledig mogelijk terugkeert in de arbeid en dat langdurig verzuim en instroom in de WIA wordt voorkomen. Voorafgaand aan de beoordeling van het recht op een WIA-uitkering vindt de RIV-toets plaats. Bij de RIV-toets of ‘poortwachterstoets’ beoordeelt het UWV of er voldoende re-integratieresultaat is bereikt, en zo niet, of de werkgever en werknemer samen wel voldoende re-integratie-inspanningen hebben verricht.

De RIV-toets wordt uitgevoerd door een arbeidsdeskundige. Bij medische vragen of onduidelijkheden wordt een verzekeringsarts betrokken. Dit gebeurt altijd als de bedrijfsarts bijvoorbeeld mogelijk een re-integratiebelemmerend advies heeft gegeven. Het oordeel van de verzekeringsarts is leidend als dat afwijkt van het advies van de bedrijfsarts. Dit kan tot gevolg hebben dat een werkgever die het (onterechte) advies van de bedrijfsarts heeft opgevolgd, een loonsanctie krijgt opgelegd, omdat de re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest.

Volgens de toelichting wordt deze mogelijke uitkomst door werkgevers als onrechtvaardig ervaren en leidt dit met name bij kleine en middelgrote werkgevers tot onzekerheid. (zie noot 8) Het voorstel beoogt deze onzekerheid weg te nemen door in alle gevallen het advies van de bedrijfsarts leidend te maken bij de RIV-toets. Hierdoor vervalt de beoordeling door een verzekeringsarts en is een loonsanctie vanwege een medisch verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en de verzekeringsarts niet langer mogelijk. Bijkomend voordeel is dat hierdoor in beperkte mate de werkdruk van verzekeringsartsen bij het UWV wordt verlicht.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting sterk wordt aangesloten bij hetgeen werkgevers zouden ervaren. De omvang en zwaarte van het probleem wordt echter zeer beperkt aangetoond. Uit de toelichting blijkt dat een verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en verzekeringsarts in de periode 2022-2024 slechts bij 8% van de loonsancties de hoofdreden was. (zie noot 9) In 2024 werden in totaal 2197 loonsancties opgelegd, wat neerkomt op ongeveer 175 gevallen. (zie noot 10) Bovendien blijkt uit eerder onderzoek dat het merendeel van dit type loonsancties wordt opgelegd aan grotere werkgevers, dus niet aan kleine en middelgrote werkgevers. (zie noot 11)

Dat in de praktijk maar een beperkt aantal loonsancties wordt opgelegd vanwege een medisch verschil van inzicht knelt te meer nu de maatregel ook negatieve gevolgen heeft, die vooral neerslaan bij de zieke werknemer. Feitelijk verschuift het risico dat de bedrijfsarts een onterecht advies geeft, van de werkgever naar de werknemer. Omdat een verlenging van de loondoorbetalingsplicht en de re-integratieverplichtingen met maximaal een jaar niet langer aan de orde kan zijn, zal de werknemer eerder een WIA-uitkering moeten aanvragen en dus naar verwachting eerder instromen in de WIA. (zie noot 12)

De mogelijkheid die werknemers hebben om een second opinion aan te vragen bij een andere bedrijfsarts, moet in dit verband niet worden overschat. Uit de doenvermogentoets blijkt dat de huidige situatie voor deze werknemers al complex is en veel vraagt van hun doenvermogen. (zie noot 13) Het voorstel maakt het nog belangrijker om vroegtijdig inzicht te hebben in de eigen situatie en in actie te komen bij twijfels over de juistheid van het advies van de bedrijfsarts. De mentale belasting van zieke werknemers zal hierdoor navenant toenemen.

Ook om andere redenen hebben werknemers beperkte mogelijkheden om het risico van een onterecht advies van de bedrijfsarts te mitigeren. Een werknemer kan het UWV weliswaar vragen om een deskundigenoordeel, maar dat is niet bindend en hoeft door de werkgever dus niet opgevolgd te worden. Bovendien komt het UWV vanwege de achterstanden in sociaal-medische beoordelingen vaak niet of niet tijdig toe aan deskundigenoordelen. Het is de vraag of de nieuwe werkwijze waarmee is gestart, in deze context een afdoende oplossing biedt.

Ten principale is van belang dat de maatregel op stelselniveau haaks staat op de poortwachtersfunctie van het UWV. De onafhankelijke beoordeling door een verzekeringsarts vormt een waarborg dat het UWV de instroom in de WIA kan beperken. Ook brengt de maatregel een beperking mee voor het zo nodig toepassen van de loonsanctie. Daarmee verdwijnt een prikkel voor de werkgever om zijn eigen verantwoordelijkheid te dragen voor de re-integratie van de werknemer en wordt het gemakkelijker om zich te verschuilen achter een advies van de bedrijfsarts.

De gevolgen van deze beperking van de poortwachtersfunctie van het UWV blijken al uit de toelichting: naar verwachting zal de maatregel leiden tot minder re-integratie van zieke werknemers en een hogere instroom in de WIA. (zie noot 14) Ook gelet op de grote achterstanden in WIA-claimbeoordelingen waarmee het UWV al te kampen heeft, is dit een onwenselijk effect waar in het voorstel onvoldoende tegenover staat. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert dit onderdeel van het voorstel nader te overwegen.

b. Gemeenschappelijk beoordelingskader als alternatief
Onverminderd het voorgaande, merkt de Afdeling op dat de onzekerheid bij werkgevers over loonsancties als gevolg van een medisch verschil van inzicht tussen de bedrijfsarts en de verzekeringsarts ook kan worden verminderd door een gemeenschappelijk beoordelingskader, zoals de BAR, (zie noot 16) verplicht te stellen. Een uniforme wijze van beschrijven en documenteren van de belastbaarheid en mogelijkheden voor re-integratie van zieke werknemers verkleint immers de kans dat de verzekeringsarts tot een ander oordeel komt dan de bedrijfsarts. (zie noot 17) Dit kan daarnaast ook de werkzaamheden van de verzekeringsarts verlichten.

De Afdeling wijst er daarbij op dat OCTAS en ook het UWV het gebruik van een gemeenschappelijk beoordelingskader zoals de BAR in dit verband hebben aanbevolen. (zie noot 18) De Afdeling adviseert dan ook om in elk geval het gebruik van een gemeenschappelijk beoordelingskader voor de belastbaarheid van een zieke werknemer verplicht te stellen. Omdat hiermee hetzelfde doel kan worden gediend als met de voorgestelde maatregel, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de poortwachtersfunctie van het UWV, adviseert de Afdeling te overwegen of met dit alternatief kan worden volstaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Een loonsanctie houdt in dat de verplichte loondoorbetaling door de werkgever met maximaal één jaar wordt verlengd.
(2) Waar in het advies wordt gesproken van de bedrijfsarts wordt daarmee ook de arbodienst bedoeld.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 1, 4.2.
(4) Deze voorwaarden zullen nader worden uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 1, 4.4.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 4.4.2.
(7) Het bij koninklijke boodschap van 30 september 2020 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen en de Ziektewet teneinde het advies van een bedrijfsarts over de belastbaarheid van de werknemer leidend te maken bij de toets op de re-integratie (Kamerstukken 35589).
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 1.
(9)Memorie van toelichting, paragraaf 3.1, 4.1.
(10) UWV Kwantitatieve informatie 2025. Het gaat hierom het aantal inhoudelijke loonsancties. In totaal werden in 2024 ruim 48.500 re-integratieverslagen beoordeeld.
(11) Zie UWV en Panteia, ‘Effecten van verlenging loondoorbetaling en ziekengeld’, 2020. Ruim de helft van deze loonsancties (56%) werd opgelegd aan werkgevers met meer dan 500 werknemers, terwijl 19% van de sancties werd opgelegd aan werkgevers met 101-500 werknemers.
(12) Overigens leidt dit ook tot een eerdere instroom in de WW in die gevallen dat een werknemer geen recht heeft op een WIA-uitkering dan wel gedeeltelijk arbeidsongeschikt wordt verklaard en voor het resterende deel werkloos is.
(13) Memorie van toelichting, paragraaf 8.2.
(14) Memorie van toelichting, paragraaf 5.3 en 6.
(15) Voor zover verzekeringsartsen zich door deze maatregel meer zullen kunnen richten op sociaal-medische beoordelingen (memorie van toelichting, paragraaf 1, 8.4), moet daarbij worden betrokken dat de werkzaamheden voor arbeidsdeskundigen zullen toenemen.
(16) BAR staat voor Beschrijving Arbeidsbelastbaarheid en Re-integratie. Het is een wetenschappelijk onderbouwd instrument dat bedrijfsartsen de mogelijkheid biedt om de belastbaarheid en mogelijkheden voor re-integratie van zieke werknemers op uniforme wijze te beschrijven en documenteren. Zie www.arboportaal.nl.
(17) Een gemeenschappelijk beoordelingskader is ook voor verzekeringsartsen van belang, zoals blijkt uit het rapport ‘Fouten bij WIA-uitkeringen: blind voor de signalen, burgers geraakt’ van de Rekenkamer (2025). Een van de aanbevelingen daarin was om de basis voor kwaliteit op orde te brengen bij het UWV (p. 44).
(18) Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS), ‘Toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel. Meer aandacht, vertrouwen en zekerheid’, p. 31, 35; Uitvoeringstoets van het UWV.