Besluit vernieuwde kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde.

Bij Kabinetsmissive van 11 maart 2026, no.2026000551, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende de vaststelling van de vernieuwde kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde in het primair en speciaal onderwijs (Besluit kerndoelen primair en speciaal onderwijs 2026), houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit WVO 2020 in verband met het vaststellen van de vernieuwde kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde in het voortgezet onderwijs en houdende wijziging van diverse onderwijsbesluiten in verband met de vaststelling van vernieuwde kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde in het funderend onderwijs (Besluit vernieuwde kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit legt herziene kerndoelen voor Nederlands, rekenen en wiskunde vast. Kerndoelen beschrijven op hoofdlijnen per leergebied welke kennis, ervaring en vaardigheden scholen leerlingen moeten aanbieden. De kerndoelen zijn de afgelopen jaren herzien door Stichting Leerplanontwikkeling (hierna: SLO), in nauwe samenwerking met het onderwijsveld. Doel van de herziening van de kerndoelen is om deze te actualiseren en concreter te maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen opmerkingen over de herziene kerndoelen zelf. Wel adviseert de Afdeling om de verhouding van de kerndoelen tot de referentieniveaus toe te lichten en nader in te gaan op de evaluatie van de kerndoelen.

In verband met het voorgaande is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud

Het wetsvoorstel herziening wettelijke grondslagen kerndoelen biedt een grondslag voor de herziening van de kerndoelen voor het funderend onderwijs. (zie noot 1) Dit ontwerpbesluit is een uitwerking hiervan en legt de herziene kerndoelen voor Nederlands, rekenen en wiskunde vast.

De herziening van de kerndoelen is onderdeel van het groot onderhoud aan het curriculum voor het funderend onderwijs. (zie noot 2) Doel van de herziening is om de kerndoelen te actualiseren aan de hand van recente ontwikkelingen en wetenschappelijke inzichten, en om concreter te maken wat leerlingen in het funderend onderwijs - op een doelgerichte en samenhangende manier - moeten leren. (zie noot 3)

In 1993 zijn de kerndoelen voor het funderend onderwijs voor het eerst ingevoerd. (zie noot 4) Toentertijd waren de kerndoelen zeer omvangrijk en gedetailleerd. In de daaropvolgende jaren ontstond er kritiek op de omvang en het detailniveau van de kerndoelen en de daardoor ontstane overladenheid van het curriculum. In reactie hierop zijn de kerndoelen in 1997/98 aangepast en globaler geformuleerd. (zie noot 5) In de jaren daarna zette de ontwikkeling naar meer autonomie voor scholen en meer ruimte wat betreft de uitwerking van de kerndoelen zich verder door. In 2005/06 zijn de kerndoelen verdergaand aangepast en nog globaler geformuleerd. (zie noot 6) Dit zijn de huidige kerndoelen. (zie noot 7)

Uit de toelichting op het ontwerpbesluit blijkt dat mede onder druk van de dalende leerprestaties voor lezen, schrijven en rekenen er nu juist weer behoefte is aan meer focus, richting en houvast voor leraren en aan mogelijkheden voor de overheid om te sturen op de onderwijskwaliteit. (zie noot 8) Tegelijkertijd moet overladenheid van het curriculum worden voorkomen.

Tegen deze achtergrond zijn de kerndoelen voor Nederlands, rekenen en wiskunde de afgelopen jaren herzien door SLO, in nauwe samenwerking met het onderwijsveld. Dit ontwerpbesluit loopt vooruit op de herziening van de andere kerndoelen, die een jaar later in werking moet treden. (zie noot 9)

2. Verhouding van de kerndoelen tot de referentieniveaus

De kerndoelen vormen samen met de referentieniveaus voor taal en rekenen de wettelijke kaders voor de onderwijsinhoud van het funderend onderwijs. Kerndoelen beschrijven op hoofdlijnen per leergebied welke kennis, ervaring en vaardigheden scholen leerlingen moeten aanbieden. De referentieniveaus zijn specifieke beheersniveaus voor taal en rekenen die per onderwijssoort aangeven wat leerlingen moeten kennen en kunnen. (zie noot 10)

Tussen de kerndoelen en de referentieniveaus bestaat een nauw verband. Samen bepalen ze de inhoud en het niveau van het taal-,reken- en wiskundeonderwijs. Een goede aansluiting tussen de kerndoelen (wat scholen moeten aanbieden) en de referentieniveaus (wat leerlingen moeten kennen en kunnen) is daarom belangrijk.

In 2022 heeft de Onderwijsraad opgemerkt dat de referentieniveaus en de kerndoelen qua opbouw, inhoud en uitwerking slecht op elkaar aansluiten. Hij adviseerde daarom om bij de curriculumherziening te zorgen voor samenhang tussen de kerndoelen en de referentieniveaus. (zie noot 11) ResearchNed, het Expertisecentrum Nederlands en SLO kwamen gezamenlijk met een vergelijkbare aanbeveling. Volgens hen moet tijdens de actualisatie van kerndoelen en examenprogramma’s worden bezien hoe de herziene kerndoelen voor Nederlands, rekenen en wiskunde zich verhouden tot de huidige referentieniveaus voor taal en rekenen. (zie noot 12) Ook hebben zij aanbevolen om bij de herziening van deze kerndoelen te bepalen wat de functie van de referentieniveaus is en welke aanpassingen de herziene kerndoelen vragen ten aanzien van de referentieniveaus. (zie noot 13)

De Afdeling merkt op dat er in de toelichting op het ontwerpbesluit geen aandacht wordt besteed aan de samenhang tussen de referentieniveaus en de herziene kerndoelen. Tijdens de voorhangprocedure heeft de regering opgemerkt dat de referentieniveaus en de kerndoelen nu nog twee aparte curriculumonderdelen zijn, die qua inhoud en niveau niet goed op elkaar aansluiten. Daarom worden op dit moment de referentieniveaus voor taal en rekenen herzien, zodat er een duidelijke koppeling ontstaat tussen wat een school moet aanbieden en wat, en hoe goed, een leerling iets moet kunnen. (zie noot 14)

Een concreet tijdpad voor de herziening van de referentieniveaus ontbreekt nog, net als aandacht voor de manier waarop de kerndoelen zich tot deze nader te definiëren referentieniveaus zullen gaan verhouden. Voor een zorgvuldige en succesvolle implementatie voorziet het ontwerpbesluit in een overgangsperiode tot 2031. Hiermee wordt een goede overgang van het oude naar het nieuwe curriculum gewaarborgd. De Afdeling merkt op dat het belangrijk is dat binnen deze periode de referentieniveaus worden herzien en duidelijkheid wordt geboden over de wijze van afstemming tussen de kerndoelen en de referentieniveaus.

Gelet op het belang van een goede aansluiting tussen de kerndoelen en de referentieniveaus adviseert de Afdeling om in de toelichting concreet aan te geven hoe voor 2031 afstemming wordt bereikt tussen de referentieniveaus en de kerndoelen. Als die afstemming niet voor 2031 kan worden bereikt, adviseert de Afdeling toe te lichten in hoeverre invoering van de herziene kerndoelen mogelijk en verantwoord is, zonder dat zij zijn afgestemd op de referentieniveaus.

3. Evaluatie van de herziene kerndoelen

De Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen, die de grondslag vormt voor dit ontwerpbesluit, voorziet in een evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk na tien jaar, met een tussentijdse evaluatie na vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet. (zie noot 15) Daarnaast is bepaald dat de minister iedere tien jaar een verslag, voorzien van een advies van de Onderwijsraad, over de noodzaak tot herziening van de kerndoelen aan de Staten-Generaal stuurt. (zie noot 16)

Volgens de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit worden de nieuwe kerndoelen periodiek na een aantal jaar door SLO geëvalueerd en worden eventuele noodzakelijke aanpassingen meegenomen in het periodiek onderhoud. Hiermee wordt aangesloten bij de huidige actualisatie, aldus de toelichting. SLO werkt aan een onderzoeksagenda voor het gehele curriculum voor het funderend onderwijs. (zie noot 17)

De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen inzicht wordt gegeven in de relatie tussen de periodieke evaluatie van de herziene kerndoelen Nederlands, rekenen en wiskunde door SLO en de algemene evaluatie van de wet. Bovendien is niet duidelijk waarop de evaluatie door SLO zich zal richten en met welke frequentie er zal worden geëvalueerd. Evenmin besteedt de toelichting aandacht aan de vraag hoe de evaluatie van de herziene kerndoelen door SLO zich verhoudt tot het periodieke verslag van de Onderwijsraad over de noodzaak tot herziening van de kerndoelen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de vormgeving van de evaluatie van de herziene kerndoelen door SLO, de verhouding van deze evaluatie tot de evaluatie van de Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen en de verhouding tot de periodieke herijking van de kerndoelen door de Onderwijsraad.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State,

Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juni 2026

2. Verhouding van de kerndoelen tot de referentieniveaus

De aansluiting tussen kerndoelen en referentieniveaus is zoals de Afdeling schrijft van belang voor een succesvolle implementatie van de geactualiseerde kerndoelen. Uit een evaluatie van de referentieniveaus uit 2022 blijkt onder andere dat de inhoud van de referentieniveaus niet meer actueel is, de samenhang tussen de referentieniveaus ontbreekt en de niveau-aanduiding inconsistent is.(zie noot 18) Bovendien blijkt uit een analyse van SLO uit 2025 dat de referentieniveaus onvoldoende aansluiten op de geactualiseerde kerndoelen qua inhoud, niveau en vorm. De kerndoelen bevatten meer inhouden, die over het algemeen op een hoger niveau liggen dan de referentieniveaus. Ook zijn de kerndoelen anders ingedeeld dan de referentieniveaus. De referentieniveaus taal zijn bijvoorbeeld onderverdeeld in verschillende taalvaardigheden lezen, schrijven, spreken en taalverzorging. De geactualiseerde kerndoelen zijn onderverdeeld in de domeinen communicatie, literatuur en taal.(zie noot 19) Om het onderwijs focus, richting en houvast te bieden, moet de opdracht aan het onderwijs eenduidig zijn. Dat is niet het geval als de geactualiseerde kerndoelen en de huidige referentieniveaus naast elkaar blijven bestaan.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering dan ook in de nota van toelichting beschreven hoe de referentieniveaus zich verhouden tot de vernieuwde kerndoelen en hoe zij zorg zal dragen dat deze weer in lijn worden gebracht met de geactualiseerde kerndoelen. Een consortium van CvTE, SLO en Stichting Cito krijgt hiervoor de opdracht. De samenwerking tussen deze organisaties is essentieel gezien hun wettelijke taken en verantwoordelijkheden binnen het onderwijsstelsel. SLO borgt dat de specificaties aansluiten op het geactualiseerde curriculum en CvTE en Stichting Cito zorgen voor curriculaire afstemming tussen de geconcretiseerde beheersingsdoelen en de toetsing van taal en rekenen.

Het consortium start de tweede helft van 2026 met de uitwerking van de kerndoelen. Volgens planning zullen de specificaties van de kerndoelen voor het po eind 2027 gereed zijn. Daarna bekijkt het consortium welke eindtermen voor het vo nadere specificatie behoeven en wat nodig is voor een doorlopende leerlijn vo-mbo. Parallel aan het ontwikkeltraject wordt het wet- en regelgevingstraject voorbereid. Na oplevering van de definitieve concepten van de geactualiseerde referentieniveaus voor het po kan het wet- en regelgevingstraject starten. Dit zal volgens planning voor 2031 afgerond zijn.

3. Evaluatie van de herziene kerndoelen

De evaluatie van de Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen, de evaluatie van de herziene kerndoelen Nederlands en rekenen en wiskunde en het periodiek onderhoud van het gehele herziene curriculum voor het funderend onderwijs hangen inderdaad sterk met elkaar samen. Het periodieke verslag van de Onderwijsraad over de noodzaak tot herziening van de kerndoelen speelt hierin een belangrijke rol. Op moment van schrijven werkt SLO aan een landelijke onderzoeksagenda voor het gehele curriculum. Het gaat hierbij niet alleen om het beoogd curriculum, namelijk het in kerndoelen vastgelegde curriculum, maar ook om het uitgevoerde en gerealiseerde curriculum op scholen. SLO zal deze onderzoeksagenda eind 2026 opleveren. In deze onderzoeksagenda neemt zij ook de evaluatie van de Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen en het advies van de Onderwijsraad mee. Onderdeel van de onderzoeksagenda naar het gehele curriculum is ook de onderhoudskalender. Hierin is per leergebied te vinden wanneer de herziene kerndoelen (en examenprogramma’s) geëvalueerd worden, waarna eventueel onderhoud kan plaatsvinden middels een herziening. In deze onderhoudskalender staan ook de leergebieden Nederlands en rekenen en wiskunde. De onderhoudskalender is in april 2026 opgeleverd. In de nota van toelichting is in paragraaf 2.3 nader uiteengezet op welke wijze de regering de evaluatie van dit ontwerpbesluit voor zich ziet en hoe die zich verhoudt tot de evaluatie van de Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting aan te vullen. In de eerdere versie van het ontwerpbesluit was de voorhangparagraaf abusievelijk niet opgenomen. Ook is conform aanwijzing 4.17, zesde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in de artikelsgewijze toelichting een passage opgenomen over de afwijking van de minimuminvoeringstermijn.

Daarnaast is het opschrift van de bijlagen in lijn gebracht met aanwijzing 3.62, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Ik bied U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Gewijzigd voorstel van de Wet herziening wettelijke grondslagen kerndoelen (Kamerstukken I 2025/26, 36699, nr. A). Dit wetsvoorstel wordt op dit moment behandeld in de Eerste Kamer. Funderend onderwijs is de verzamelnaam voor het primair en het voortgezet onderwijs.
(2) Toelichting op het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2024/25, 36699, nr. 3, Algemeen deel, 2. Achtergrond.
(3) Toelichting op het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2024/25, 36699, nr. 3, Algemeen deel, 1. Inleiding.
(4) Stb. 1993, 208.
(5) Stb. 1997, 484, en Stb. 1998, 354. Zie ook het advies van 24 april 1998 van de Raad van State over het Ontwerpbesluit kerndoelen basisonderwijs 1998, (W05.98.0017), Bijvoegstel Stcrt. 14 juli 1998, nr. 130.
(6) Stb. 2005, 551. Zie ook Stb. 2006, 316, p. 9.
(7) Zie ook het advies van 16 december 2008 van de Raad van State over het Ontwerpbesluit invoering van de canon in de kerndoelen, (W05.08.0440/I), Bijvoegsel Stcrt. 9 juni 2009, nr. 103, punt 2.
(8) Toelichting op het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2024/25, 36699, nr. 3, Algemeen deel, 1. Inleiding.
(9) Brief van 4 februari 2026 aan schoolleiders betreffende Nieuwe kerndoelen primair onderwijs (kenmerk: 57259511).
(10) Zie de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen en het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.
(11) Onderwijsraad (2022) Taal en rekenen in het vizier. Den Haag: Onderwijsraad, p. 42-43.
(12) ResearchNed/Expertisecentrum Nederlands/SLO, Eindrapportage. Analyse en evaluatie referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen, mei 2022, p. 12.
(13) Idem, p. 121.
(14) Kamerstukken II 2025/26, 31332, nr. 111.
(15) Artikel I, onder H; artikel II, onder H; artikel II, onder M; en artikel IV, onder D, Kamerstukken I 2025/26, 36 699, nr. A. Zie ook Kamerstukken II 2025/26, 36699, nr. 37 (gewijzigd amendement Ceder).
(16) Artikel I, onder B, veertiende lid; artikel II, onder Ca; artikel III, onder Fa; en artikel IV, onder A, Kamerstukken I 2025/26, 36699, nr. A.
(17) Toelichting, I, Algemeen deel, par. 2.3 Evaluatie en monitoring.
(18) Van den Broek e.a., mei 2022, Eindrapportage. Analyse en evaluatie referentieniveaus
Nederlandse taal en rekenen, Nijmegen/Amersfoort: ResearchNed/Expertisecentrum Nederland.
(19) Advies referentiekader taal en rekenen in het licht van de geactualiseerde kerndoelen, examenprogramma’s en taal- en rekeneisen. SLO, 2025, Amersfoort.