Besluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten.

Bij Kabinetsmissive van 2 december 2025, no.2025002781, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Klimaat en Groene Groei (zie noot 1), mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Staatssecretaris van Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Omgevingsbesluit in verband met de aanwijzing van besluiten van bepaalde elektriciteitsprojecten vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen (Besluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten), met nota van toelichting.

Samenvatting

Het ontwerpbesluit wijst besluiten voor elektriciteitsprojecten van 21 kV of meer aan waardoor procedurele versnellingen van toepassing worden op deze categorie besluiten. Als gevolg hiervan wordt het huidige beroep in twee instanties tegen zulke besluiten vervangen door beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor deze categorie elektriciteitsprojecten gaat een uitspraaktermijn van zes maanden voor de Afdeling bestuursrechtspraak gelden. Ook vervalt voor deze besluiten de mogelijkheid tot het indienen van pro-formaberoep.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de noodzaak en urgentie om netcongestie tegen te gaan en daarmee ook het belang van een snelle rechtsgang ten aanzien van besluiten over elektriciteitsprojecten die capaciteitsuitbreidingen mogelijk maken. Wel heeft de Afdeling een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit.

Hoewel de urgentie om procedures te versnellen groot is, moet er een deugdelijke motivering ten grondslag liggen aan een aanwijzing zoals nu voorgesteld. Dit vergt dat grondig wordt ingegaan op alle randvoorwaarden die het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting stelt om procedurele versnellingen toe te kunnen passen.

Daarbij merkt de Afdeling op dat het van belang is dat integraal wordt afgewogen of een aanwijzing de meest doelmatige oplossing is om tot versnellingen te komen. Bij deze afweging moet ook rekening worden gehouden met andere voornemens voor het terugbrengen van de rechterlijke procedure tot beoordeling in één instantie en de gevolgen daarvan voor de rechtspraak. Daarnaast is het van belang steeds te bezien welke versnellingen kunnen worden bereikt op andere punten in het besluitvormingstraject dan alleen in de (eventuele) rechterlijke procedure.

De toelichting bij het ontwerpbesluit biedt nu te weinig inzicht in de verwachte effectiviteit, in de zeefwerking van de rechtbanken en in de gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak. Daarnaast wordt maar beperkt aandacht besteed aan de gevolgen voor de rechtspraak en de financiële gevolgen.

In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

Advies

1. Doel en inhoud van het ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit strekt ertoe om in het Omgevingsbesluit een tot 1 januari 2032 geldende aanwijzing op te nemen van besluiten over elektriciteitsprojecten met een spanningsniveau van 21 kilovolt (hierna: kV) of meer met het oog op een sneller verloop van beroepsprocedures tegen deze besluiten. Door deze aanwijzing worden de procedurele versnellingen van toepassing, zoals die worden geregeld in artikel 16.87a van de Omgevingswet. Deze laatste bepaling zal worden ingevoegd in de Omgevingswet door de Wet versterking regie volkshuisvesting (hierna: het wetsvoorstel). Dit wetsvoorstel ligt momenteel voor behandeling in de Eerste Kamer voor. (zie noot 2)

Het wetsvoorstel wil bewerkstellingen dat bij algemene maatregel van bestuur (amvb) besluiten die betrekking hebben op categorieën van projecten waarvan de versnelde uitvoering noodzakelijk is, voor een daarbij te bepalen periode worden aangewezen vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen. Ten aanzien van die categorieën projecten wordt dan voorzien in een aanpassing van de huidige beroepsprocedure waarin beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

De voorgestelde aanwijzing in het ontwerpbesluit heeft tot gevolg dat voor deze categorie besluiten een beroepsprocedure in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak gaat gelden. Ook worden voor deze categorie de versnellingselementen van toepassing die in het wetsvoorstel zijn voorzien: het doen van uitspraak binnen zes maanden door de Afdeling, het voorschrijven van versnelde behandeling van het beroep en het uitsluiten van de mogelijkheid tot het instellen van pro-formaberoep. (zie noot 3)

Met het ontwerpbesluit wordt beoogd de realisering van infrastructuur ter verbetering van de elektriciteitsvoorziening in Nederland te versnellen. Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit dient versnelde aanleg van elektriciteitsinfrastructuur zwaarwegende maatschappelijke belangen. Vanwege de woningbouwopgave is het essentieel dat nieuwe woningen kunnen worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Dit net moet sneller worden uitgebreid om nieuwe woningen van stroom te kunnen voorzien. Bovendien is uitbreiding van het elektriciteitsnet in het belang van de energietransitie en het realiseren van klimaatdoelstellingen. (zie noot 4)

De Afdeling onderschrijft de noodzaak en urgentie van het tegengaan van netcongestie in het licht van de genoemde maatschappelijke doelstellingen. Gezien de gevolgen die het huidige capaciteitstekort op het elektriciteitsnet met zich brengt, is het nodig om het elektriciteitsnet snel en adequaat te versterken. In die zin ziet de Afdeling ook het belang van een snelle rechtsgang over besluiten over elektriciteitsprojecten.

Niettemin maakt de Afdeling hierna opmerkingen over de effectiviteit van de voorgestelde maatregel (punt 3.a), en over de gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak, de financiële gevolgen en de gevolgen voor de rechtspraak in algemene zin (punt 3.b). Daarbij betrekt de Afdeling de randvoorwaarden die voor versnelling van procedures zijn geformuleerd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (punt 2).

2. Verhouding ontwerpbesluit tot wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting

Het ontwerpbesluit moet worden gelezen tegen de achtergrond van het in punt 1 genoemde wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel biedt een grondslag om bij amvb besluiten aan te wijzen, waarvoor de regels voor de versnelde behandeling van beroepen gaan gelden. De Afdeling merkte in het kader van haar advies over het wetsvoorstel al op dat de doorlooptijden in omgevingsrechtelijke zaken in algemene zin onder druk staan en dat de bewerkelijkheid van dergelijke zaken toeneemt. (zie noot 5) De voorgenomen procedurele versnellingen, in het bijzonder de regel dat binnen zes maanden uitspraak wordt gedaan, dreigen daarmee verwachtingen te wekken die in de huidige praktijk van de rechtspraak niet waargemaakt kunnen worden. (zie noot 6) Dit maakt het des te belangrijker dat voor de keuze om bij bepaalde categorieën besluiten procedurele versnellingen in te voeren een dragende motivering wordt gegeven, in het licht van de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geformuleerde randvoorwaarden.

Volgens de memorie van toelichting moet bij een aanwijzing bij amvb deugdelijk worden gemotiveerd welke zwaarwegende maatschappelijke belangen de procedurele versnellingen rechtvaardigen. Daarnaast moeten het belang en de duur van de aanwijzing worden afgezet tegen de maatschappelijke effecten en de gevolgen voor de rechtspraak, en moet aandacht worden besteed aan de te verwachten gevolgen voor de werklast bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De werklastgevolgen mogen niet onevenredig zijn aan de met de aanwijzing beoogde versnelling. (zie noot 7)

De te verwachten gevolgen kunnen volgens de memorie van toelichting in beeld worden gebracht door onderzoek te doen naar de aantallen zaken die over de aan te wijzen projecten in de afgelopen jaren zijn gevoerd. Daarbij moeten gegevens worden verzameld over het aantal gevallen waarin momenteel hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Daarnaast dient volgens de memorie van toelichting inzichtelijk te worden gemaakt wat momenteel de zeefwerking van de beoordeling van beroepen door de rechtbanken is. (zie noot 8) Op basis van de zo verzamelde gegevens moet een prognose worden gemaakt van de potentiële versnelling en de eventuele vermindering van de werklast die de aanwijzing kan opleveren. Ook kunnen op deze basis de financiële gevolgen van de aanwijzing worden ingeschat. (zie noot 9)

Het ontwerpbesluit betreft de eerste toepassing van de bevoegdheid die het wetsvoorstel geeft om besluiten aan te wijzen. In potentie worden daarna op grond van de Wet Versterking regie volkshuisvesting, naast woningbouwprojecten, nog meer categorieën van projecten aangewezen voor versnelling van de rechterlijke procedure. Ook is niet uitgesloten, en zelfs al zichtbaar, dat ook andere (voorgenomen) wetgeving zal voorzien in het concentreren van rechtsbescherming in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat bij de keuze voor aanwijzing van een bepaalde categorie van projecten of besluiten zorgvuldig wordt beoordeeld of verkorting van de rechterlijke procedure de meest doelmatige oplossing oplevert om tot versnelling van het gehele besluitvormingsproces te komen. Dit in nauw overleg met alle relevante instanties, waaronder de betrokken rechterlijke instanties. Daarbij is een integrale afweging van belangen nodig, mede in verband met andere voornemens voor procedurele versnellingen in het rechterlijke traject.

Ook is het van belang om te onderzoeken of er alternatieven voor versnelling zijn, bijvoorbeeld in de besluitvormingstrajecten.

3. Effecten en gevolgen van het ontwerpbesluit

a. Beoogde en te verwachten effecten
In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt niet duidelijk gemaakt in hoeverre de beoogde versnelling ten aanzien van de projecten waarop het ontwerpbesluit betrekking heeft daadwerkelijk tot tijdwinst in het rechterlijke traject zal leiden. De toelichting verwijst naar onderzoeken van de Rijksuniversiteit Groningen, waaruit blijkt dat er bij rechtbanken tot dusver weinig procedures zijn gevoerd over elektriciteitsprojecten.

Zoals ook al in de toelichting wordt onderkend, is op basis van deze gegevens niet op een betrouwbare manier in te schatten in hoeveel procent van de gevallen hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak en wat de zeefwerking van de rechtbanken is. (zie noot 10)

Ook wordt in de toelichting opgemerkt dat er geen inschatting kan worden gemaakt van het aantal verwachte projecten en daaruit voortvloeiende procedures tot 1 januari 2032. Zo laat het exacte aantal elektriciteitsprojecten dat in de komende jaren plaats zal vinden zich moeilijk voorspellen. Dit zal afhangen van het aantal knelpunten op het elektriciteitsnet dat de komende jaren mogelijk nog zal ontstaan. (zie noot 11)

De toelichting geeft evenmin een duidelijke indicatie van de verwachte tijdwinst in het licht van de hierboven geschetste randvoorwaarden. Weliswaar wordt een tabel gepresenteerd met prognoses van de verwachte verschuiving van het aantal projecten waarvoor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zal worden gebruikt in plaats van een wijziging van het omgevingsplan, maar onduidelijk is of en hoe het beoogde effect van de procedurele versnelling daardoor in de praktijk zal worden gerealiseerd. Zonder nadere analyse van het verwachte aantal besluiten en beroepen is het onduidelijk of het ontwerpbesluit zal leiden tot een substantiële versnelling van procedures.

Zoals onder punt 2 al is opgemerkt, merkt de Afdeling op dat het in dit verband tevens van belang is om aandacht te besteden aan andere mogelijkheden om tot versnellingen te komen, bijvoorbeeld in de trajecten die tot de besluiten moeten leiden. Weliswaar staat in de toelichting dat er ‘aan de voorkant’ van procedures veel aandacht voor zorgvuldigheid en burgerbetrokkenheid zal zijn. Hoe deze aandacht wordt bewerkstelligd, en of daarbij sprake is van grotere aandacht en betrokkenheid dan bij besluiten waarbij niet wordt ingezet op procedurele versnelling, wordt echter niet nader toegelicht. Daardoor valt geen goede inschatting te maken of deze aandacht zal leiden tot een vermindering van het aantal procedures of anderszins tot een significante versnelling van besluitvormingsprocedures als geheel, inclusief het rechterlijke traject.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om de verwachte effectiviteit van de in het ontwerpbesluit voorziene maatregelen nader te motiveren, in het licht van de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geformuleerde randvoorwaarden.

b. Gevolgen voor rechtspraak en financiële gevolgen
De tweede randvoorwaarde die in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt geformuleerd, is dat het belang en de duur van de aanwijzing moeten worden afgezet tegen de maatschappelijke effecten en de gevolgen voor de rechtspraak. Daarbij moet een aanwijzingsbesluit zich in het bijzonder rekenschap geven van verwachte gevolgen voor de werklast bij de Afdeling bestuursrechtspraak en moet een inschatting worden gemaakt van de financiële gevolgen. (zie noot 12)

In haar reactie op het voorgelegde ontwerpbesluit heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak opgemerkt dat, vanwege de oplopende doorlooptijden, er zeer terughoudend zou moeten worden omgegaan met het benoemen van categorieën van gevallen die onder het wetsvoorstel kunnen rekenen op een versnelde afhandeling. (zie noot 13) Zij verwacht als gevolg van de aanwijzing in het ontwerpbesluit een zeer aanzienlijk aantal zaken, die bovendien potentieel complex en bewerkelijk zullen zijn. Wanneer zaken met voorrang moeten worden behandeld, zal dit volgens de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak ten koste gaan van de doorlooptijden in overige aanhangige zaken.

De Afdeling merkt daarbij op dat verschuiving van beroep in twee instanties naar beroep in eerste en enige aanleg niet noodzakelijkerwijs leidt tot kortere doorlooptijden ten aanzien van de zaken waarop het ontwerpbesluit betrekking heeft. (zie noot 14) Weliswaar moet de Afdeling bestuursrechtspraak in zaken over de in het ontwerpbesluit aangewezen besluiten binnen zes maanden uitspraak doen, maar de toelichting besteedt geen aandacht aan de vraag of deze beslistermijn voor de Afdeling bestuursrechtspraak realistisch en uitvoerbaar is.

Die vraag is wel relevant, gelet op de beschikbare capaciteit binnen de Afdeling bestuursrechtspraak, de verwachte complexiteit van de zaken, de noodzaak van het toekennen van prioriteit aan andere typen zaken, bijvoorbeeld zaken over woningbouwprojecten, en de verplichting om in alle zaken uitspraak te doen binnen een redelijke termijn. Als de gestelde termijn in de praktijk stelselmatig niet haalbaar blijkt voor geschillen over de aangewezen besluiten kan dit bovendien afbreuk doen aan het draagvlak van de bestuursrechtspraak.

Hierbij speelt mee dat in de aanwijzing geen bovengrens van het spanningsniveau wordt opgenomen. Dat heeft tot gevolg dat ook voor elektriciteitsprojecten van 220 kV of meer waarvoor wordt besloten geen projectbesluit vast te stellen, het versnellende element van het doen van uitspraak binnen zes maanden door de Afdeling bestuursrechtspraak gaat gelden. De toelichting bij het ontwerpbesluit onderkent dat deze projecten extra druk leggen op de Afdeling bestuursrechtspraak en tot vertraging kunnen leiden bij de behandeling van andere zaken. (zie noot 15) De toelichting gaat echter niet in op de gevolgen hiervan voor de doorlooptijden en de verwachte werkbelasting bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Zoals vermeld in punt 2 staat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel verder dat een inschatting moet worden gemaakt van de financiële gevolgen van de aanwijzing. Daarbij moet inzichtelijk worden gemaakt waar de aanwijzing juist leidt tot een vermindering van werklast, bijvoorbeeld bij de gemeenten omdat zij enkel capaciteit hoeven vrij te maken voor één beroepsgang, of bij de rechtbanken omdat zij tijdelijk geen capaciteit nodig hebben voor de aangewezen zaken. Op deze elementen gaat de toelichting bij het ontwerpbesluit niet in.

Tot slot is relevant dat voor in het ontwerpbesluit aangewezen categorieën besluiten de relevante voordelen voor de rechtspraak komen te vervallen die zien op het stelsel van beroep in twee instanties - zoals de mogelijkheid van correctie - en van zeefwerking door de rechtbanken. De toelichting besteedt aan dit aspect nauwelijks aandacht.

De Afdeling adviseert om de uitvoerbaarheid van de voorgestelde procedurele versnellingen dragend te motiveren en daarbij nader in te gaan op de gevolgen voor de rechtspraak en de financiële gevolgen, in het licht van de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geformuleerde randvoorwaarden.

4. Conclusie

Zoals uit punt 2 volgt, is het volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van belang om deugdelijk te motiveren welke zwaarwegende maatschappelijke belangen de procedurele versnellingen rechtvaardigen. In dat kader moeten volgens de memorie van toelichting het belang en de duur van de aanwijzing bovendien worden afgezet tegen de maatschappelijke effecten en de gevolgen voor de rechtspraak.

Daarbij merkt de Afdeling op dat het van belang is dat integraal wordt afgewogen, in overleg met alle betrokken instanties, of een aanwijzing zoals die waarin in het voorliggende ontwerpbesluit voorziet de meest doelmatige oplossing is om tot versnellingen te komen. Bij deze afweging moet ook rekening worden gehouden met andere voornemens voor het terugbrengen van de rechterlijke procedure tot beoordeling in één instantie en de gevolgen daarvan voor de rechtspraak. Daarnaast is het van belang steeds te bezien welke versnellingen kunnen worden bereikt op andere punten in het besluitvormingstraject dan alleen in de (eventuele) rechterlijke procedure.

Hoewel de Afdeling het belang van een snelle rechtsgang over besluiten over elektriciteitsprojecten onderschrijft, is niet duidelijk of de voorgestelde aanwijzing dit belang effectief zal kunnen dienen (punt 3.a). De vraag waarom deze belangen in de context van de voorgestelde versnellingen opwegen tegen de gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak, de financiële gevolgen en de gevolgen voor de rechtspraak in algemenere zin (punt 3.b) blijft in de toelichting bovendien onderbelicht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies gezonden aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat.
(2) Kamerstukken l, vergaderjaar 2024-2025, 36 512, c.
(3) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.2, ‘Hoofdlijnen van het voorstel’.
(4) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1, ‘Inleiding’.
(5) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 22 november 2023 over het voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Huisvestingswet 2014, de Omgevingswet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Woningwet in verband met de versterking van de regie op de volkshuisvesting (Wet versterking regie volkshuisvesting), (W04.23.00198/I), Kamerstukken II 2023/24, 36 512, nr. 4, paragraaf 5.c, onder het kopje ‘Uitvoerbaarheid en haalbaarheid’.
(6) Idem.
(7) Memorie van Toelichting bij de Wet versterking regie volkshuisvesting, Kamerstukken II 2023/24, 36 512, nr. 3, paragraaf 3.1.9.1 onder het kopje ‘Randvoorwaarden aanwijzing bij amvb’.
(8) Idem.
(9) Idem.
(10) Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 2.4, ‘Gevolgen voor de rechtsbescherming en de rechtspraak’.
(11) Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 2.3, ‘Reikwijdte van de aanwijzing’.
(12) Memorie van Toelichting bij de Wet versterking regie volkshuisvesting, Kamerstukken II 2023/24, 36 512, nr. 3, paragraaf 3.1.9.1, onder het kopje ‘Randvoorwaarden aanwijzing bij amvb’.
(13) Zie de brief van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 8 juli 2024 aan de minister van Klimaat en Groene Groei met een reactie op het consultatieverzoek over het voorstel voor het Besluit procedure versnellingen elektriciteitsprojecten.
(14) Zie in dit licht tevens het advies van de Afdeling advisering bij het wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting, Kamerstukken II 2023/24, 36 512, nr. 4.
(15) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.4, ‘Gevolgen voor de rechtsbescherming en de rechtspraak’.