Wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de Asielnoodmaatregelenwet.

Bij Kabinetsmissive van 25 november 2025, no.2025002737, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de inwerkingtreding van de Asielnoodmaatregelenwet, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft invulling aan het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet, waarmee de Tweede Kamer op 3 juli 2025 heeft ingestemd. Dat wetsvoorstel introduceert een reeks maatregelen waarmee de regering de asielketen per direct en duurzaam wenst te ontlasten en de instroom van asielzoekers in Nederland wenst te verminderen. Met het ontwerpbesluit wordt het Vreemdelingenbesluit 2000 in lijn gebracht met de aangepaste Vreemdelingenwet 2000.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de wijze waarop de afschaffing van de voornemenprocedure wordt doorgevoerd in het Vreemdelingenbesluit 2000. Het gevolg van het ontwerpbesluit is dat de minister van Asiel en Migratie niet meer verplicht is vreemdelingen tijdens het asielgehoor in de gelegenheid te stellen om te reageren op het voornemen de aanvraag kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk te verklaren. Deze plicht moet echter niet worden verward met de voornemenprocedure, die een ander doel dient en onderdeel uitmaakt van de fase van de besluitvorming. De Afdeling merkt daarbij op dat de met het ontwerpbesluit geschrapte bepalingen over het gehoor de implementatie vormen van een Unierechtelijke verplichting. Het ligt in de rede die bepalingen niet te schrappen voordat het Europese Asiel- en migratiepact van toepassing wordt.

Daarnaast valt op dat de wijze waarop het ontwerpbesluit de afschaffing van de voornemenprocedure technisch tracht door te voeren, gevolgen heeft voor de termijn waarbinnen vreemdelingen correcties en aanvullingen op het verslag van het gehoor kunnen indienen. Ook op dit punt verdient het ontwerpbesluit nadere toelichting.

Vervolgens gaat de Afdeling in op een bepaling uit het Vreemdelingenbesluit 2000 waarin wordt geregeld dat bepaalde vreemdelingen die een opvolgende asielaanvraag hebben ingediend, de behandeling daarvan niet in Nederland mogen afwachten. Op dit moment geldt hierop een uitzondering als de vreemdeling nieuwe feiten of bevindingen naar voren heeft gebracht die relevant kunnen zijn voor de behandeling van de aanvraag. Het ontwerpbesluit schrapt die uitzondering. De vraag rijst hoe dit zich verhoudt tot het beginsel dat vreemdelingen niet mogen worden uitgezet naar een land waar zij een reëel risico lopen op ernstige schade.

Verder maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de wijze waarop het ontwerpbesluit voorkomt dat de verruimde mogelijkheid om ongewenstverklaringen op te leggen, strijd oplevert met de Terugkeerrichtlijn, en over de bepaling waarmee het ontwerpbesluit verzekert dat de gewijzigde vereisten voor nareis onmiddellijke werking hebben.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

Op 3 juli 2025 is de Tweede Kamer akkoord gegaan met twee wetsvoorstellen waarmee de regering het asielrecht wenst te hervormen: de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. (zie noot 1) Doel van deze voorstellen is de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom van asielzoekers in Nederland te verminderen. De voorstellen zijn op dit moment aanhangig bij de Eerste Kamer.

Het ontwerpbesluit betreft de uitwerking van het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet. (zie noot 2) Onder dat wetsvoorstel wordt de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verkort van vijf naar drie jaar, worden er in de toekomst geen verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd meer verleend, en wordt de mogelijkheid van nareis beperkt tot het kerngezin van asielgerechtigden. Procedureel schaft het wetsvoorstel de voornemenprocedure af en worden er strengere eisen gesteld aan opvolgende asielaanvragen. Ten slotte verruimt het wetsvoorstel de mogelijkheden tot het opleggen van een ongewenstverklaring.

Het ontwerpbesluit voert de wijzigingen door die noodzakelijk zijn om het Vreemdelingenbesluit 2000 te laten stroken met de aangepaste Vreemdelingenwet 2000, en om de aangepaste vereisten voor nareis met onmiddellijke werking te laten gelden.

In haar advies over het wetsvoorstel is de Afdeling ingegaan op de keuze voor de daarin opgenomen maatregelen. Ook heeft de Afdeling in dat advies kanttekeningen geplaatst bij de keuze voor onmiddellijke werking, oftewel het ontbreken van overgangsrecht, en bij de samenloop van het wetsvoorstel met het Europese Asiel- en migratiepact, dat per 12 juni 2026 van toepassing wordt. (zie noot 3) In dit advies gaat de Afdeling daar niet meer op in. Aangezien het ontwerpbesluit de uitwerking is van de Asielnoodmaatregelenwet, neemt de Afdeling de kaders van dat wetsvoorstel tot uitgangspunt.

2. Afschaffing voornemenprocedure

Wanneer de minister van Asiel en Migratie van plan is een asielaanvraag af te wijzen, kan hij naar huidig recht de vreemdeling niet in één keer met dit besluit confronteren. Eerst dient de minister een voornemen uit te brengen, waarop de vreemdeling kan reageren. Pas daarna neemt de minister daadwerkelijk een besluit, waarin hij ook reageert op de zienswijze. Met het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet wordt deze voornemenprocedure afgeschaft, zodat de minister voortaan wel direct een besluit op de asielaanvraag kan nemen. (zie noot 4) Het ontwerpbesluit zorgt ervoor dat het Vreemdelingenbesluit 2000 hiermee in overeenstemming is, door bepalingen over de voornemenprocedure daaruit te schrappen.

a. De loop van het asielgehoor
Niet alle bepalingen die uit het Vreemdelingenbesluit 2000 worden geschrapt, hebben betrekking op de voornemenprocedure. Twee ervan gaan over het gehoor waarin een vreemdeling zijn asielaanvraag kan toelichten. Ingevolge die bepalingen moet de minister, wanneer hij ‘voornemens’ is een aanvraag niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond te verklaren, de vreemdeling tijdens het gehoor in de gelegenheid stellen om zijn standpunt daarover uiteen te zetten. (zie noot 5)

Hoewel de term ‘voornemens’ de suggestie kan wekken dat sprake is van een voornemenprocedure, is dit niet het geval. De fase van het gehoor gaat juist vooraf aan de besluitvorming, inclusief de nu nog bestaande voornemenprocedure. Daarnaast heeft het gehoor een ander doel, namelijk het in staat stellen van de vreemdeling om alle relevante informatie te geven waarop de minister zijn besluitvorming kan baseren, niet het voorleggen van een voorgenomen besluit. Het voornemen dat ingevolge het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet niet meer hoeft te worden uitgebracht, is onderdeel van de fase van de besluitvorming, waarin het schriftelijk wordt uitgebracht. (zie noot 6)

De Afdeling merkt daarnaast op dat de met het ontwerpbesluit geschrapte bepalingen over het gehoor - anders dan de voornemenprocedure - de implementatie vormen van een Unierechtelijke verplichting. Volgens de Procedurerichtlijn kan een asielaanvraag namelijk alleen niet-ontvankelijk worden verklaard als de vreemdeling daarover vooraf in een persoonlijk onderhoud is gehoord. (zie noot 7) Weliswaar zou het gehoor ook zonder de bedoelde bepalingen richtlijnconform kunnen worden ingericht, maar het risico op schending van de Procedurerichtlijn wordt met het schrappen van deze bepalingen wel groter. Van vreemdelingen kan namelijk niet worden verlangd dat zij de richtlijn, die zich louter richt tot de lidstaten, raadplegen om hun rechten tijdens het gehoor te kennen. (zie noot 8) Op 12 juni 2026, wanneer het Asiel- en migratiepact van toepassing wordt, wijzigt deze situatie. Dan volgt dezelfde verplichting immers rechtstreeks uit de Procedureverordening, die op dit punt geen nadere implementatie behoeft. (zie noot 9)

Zij adviseert de bedoelde bepalingen niet te schrappen voordat het Asiel- en migratiepact van toepassing wordt.

b. Termijn voor nadere gegevens en correcties en aanvullingen
Wanneer een vreemdeling een opvolgende asielaanvraag indient, is de verkorte procedure van artikel 3.118b van het Vreemdelingenbesluit 2000 van toepassing. In die procedure valt de termijn waarbinnen een vreemdeling correcties en aanvullingen op het verslag van het nader gehoor kan indienen, samen met de termijn waarbinnen de zienswijze op het voornemen moet zijn aangeleverd. Wanneer het onderzoek naar de asielaanvraag evenwel wordt voortgezet in een aanmeldcentrum, zijn langere termijnen van toepassing en moeten ‘nadere gegevens’ - waaronder ook correcties en aanvullingen worden verstaan - reeds voor het voornemen worden aangeleverd.

Het ontwerpbesluit zorgt ervoor dat het schrappen van de voornemenprocedure, en daarmee van de mogelijkheid een zienswijze aan te leveren, niet ten koste gaat van deze correcties en aanvullingen. Daarnaast wijzigt het ontwerpbesluit de procedure bij voortzetting van het onderzoek in een aanmeldcentrum, zodat daarbinnen geen voornemen en zienswijze meer worden uitgebracht. (zie noot 10)

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit weliswaar bepaalt dat een vreemdeling correcties en aanvullingen op het verslag van het nader gehoor kan indienen, maar daarvoor geen termijn voorschrijft. Omdat het verslag op de eerste dag van het onderzoek aan de vreemdeling ter kennis wordt gebracht en de minister op de derde dag een besluit neemt, ligt het in de rede dat correcties en aanvullingen op de tweede dag kunnen worden ingediend. (zie noot 11) Het is raadzaam dit expliciet in het Vreemdelingenbesluit 2000 op te nemen, zodat hier geen verwarring over ontstaat.

Daarnaast valt op dat het ontwerpbesluit de termijn voor ‘nadere gegevens’ in de voortgezette procedure verkort. Op dit moment kan de vreemdeling uiterlijk op de tweede dag nadere gegevens verstrekken. (zie noot 12) Onder het ontwerpbesluit moet de vreemdeling dit doen op de eerste dag. (zie noot 13) Gegeven dat de totale termijn voor de voortgezette procedure niet verandert, ligt deze kortere termijn voor nadere gegevens niet zonder meer voor de hand. Met het wegvallen van de voornemenprocedure blijft er immers juist meer tijd over voor de overige stappen in de procedure. De toelichting bij het ontwerpbesluit gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Uitzetting hangende een opvolgende asielaanvraag

Wanneer een vreemdeling een asielaanvraag indient, kan hij gedurende de behandeling daarvan niet worden uitgezet. Het Vreemdelingenbesluit 2000 formuleert hier enkele uitzonderingen op, waaronder de situatie waarin de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend nadat een eerdere opvolgende aanvraag definitief is afgewezen of niet-ontvankelijk is verklaard, ‘en geen nieuwe feiten of bevindingen aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag’. (zie noot 14)

Het ontwerpbesluit breidt deze uitzondering uit, door daaraan toe te voegen de situatie dat de voorgaande opvolgende aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard onder toepassing van de zogenoemde verwijtbaarheidstoets, die met het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet wordt ingevoerd. (zie noot 15) Daarnaast verwijdert het ontwerpbesluit de hierboven geciteerde zinsnede op basis waarvan een vreemdeling niet mag worden uitgezet als hij aan de opvolgende aanvraag ‘nieuwe feiten of bevindingen’ ten grondslag heeft gelegd ‘die relevant kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag’. (zie noot 16)

De Afdeling merkt op dat niet wordt toegelicht waarom deze zinsnede wordt verwijderd. Deze maatregel lijkt niet noodzakelijk om het Vreemdelingenbesluit 2000 te laten stroken met het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet. Met het oog daarop ligt eerder voor de hand om de maatstaf dat de nieuwe elementen of bevindingen ‘relevant kunnen zijn’ te wijzigen in een maatstaf dat zij ‘de kans aanzienlijk groter maken dat de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming’. Dat is namelijk de nieuwe formulering die met de Asielnoodmaatregelenwet wordt geïntroduceerd. (zie noot 17)

Los daarvan rijst de vraag hoe het verwijderen van voormelde zinsnede zich verhoudt tot het verbod op refoulement, oftewel het verbod op het terugsturen van een vreemdeling naar een land waar hij een reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. (zie noot 18) Wanneer er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde komen die kans aanzienlijk groter maken op internationale bescherming, wordt daarmee het risico op refoulement ook aanzienlijk groter.

De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te vullen en af te zien van het verwijderen van voormelde zinsnede uit het Vreemdelingenbesluit 2000.

4. Ongewenstverklaring

Het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet maakt het mogelijk om een ongewenstverklaring op te leggen aan vreemdelingen die binnen de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn vallen. Op dit moment kan dat niet, omdat de Vreemdelingenwet 2000 is gebaseerd op de premisse dat in zulke gevallen een inreisverbod wordt uitgebracht, de Unierechtelijke variant van de ongewenstverklaring. Het gevolg hiervan is evenwel dat wanneer de Terugkeerrichtlijn in de weg staat aan het opleggen van een inreisverbod, ook geen ongewenstverklaring kan worden opgelegd. De regering acht dit onwenselijk.

Wanneer naast een inreisverbod ook een ongewenstverklaring kan worden opgelegd, moet worden voorkomen dat daarmee het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn wordt doorkruist. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de Terugkeerrichtlijn een termijn voorschrijft waarna het inreisverbod zijn werking verliest, maar de nationale ongewenstverklaring na het verloop van die termijn wel van kracht blijft. In dat geval zou de vreemdeling het grondgebied van de EU niet kunnen inreizen via Nederland, terwijl hij dat op basis van de Terugkeerrichtlijn wel zou moeten mogen. (zie noot 19) Om dit te voorkomen, regelt het ontwerpbesluit dat een ongewenstverklaring die naast een inreisverbod wordt opgelegd, nooit langer dan het inreisverbod mag voortduren. (zie noot 20) Daarnaast zorgt het ontwerpbesluit ervoor dat in situaties waarin geen inreisverbod mag worden opgelegd, ook geen ongewenstverklaring mag worden opgelegd. (zie noot 21)

De Afdeling merkt op dat laatstgenoemde maatregel ertoe leidt dat ook vreemdelingen die buiten de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn vallen, zich met een beroep op de hiervoor bedoelde situaties tegen de oplegging van een ongewenstverklaring kunnen verweren. Bijvoorbeeld als de minister een ongewenstverklaring wenst uit te vaardigen tegen een EU-burger, maar deze EU-burger minderjarig is. Het ontwerpbesluit gaat daarmee verder dan de toelichting suggereert, namelijk dat het er alleen voor zou zorgen dat ongewenstverklaringen geen strijd opleveren met de Terugkeerrichtlijn. In de toelichting wordt dit niet onderkend.

Daarnaast valt op dat het ontwerpbesluit niet regelt dat een reeds opgelegde ongewenstverklaring wordt opgeheven, indien één van de genoemde situaties zich voordoet. Voor het inreisverbod is die situatie apart geregeld. (zie noot 22) Het ligt voor de hand om, als het hierboven beschreven effect van het ontwerpbesluit strookt met de bedoeling van de regering, de desbetreffende bepaling eveneens van overeenkomstige toepassing te verklaren. Datzelfde geldt voor de grondslag om bij ministeriële regeling andere gevallen aan te wijzen waarin een inreisverbod om humanitaire of andere redenen achterwege wordt gelaten dan wel wordt opgeheven. (zie noot 23)

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

5. Overgangsrecht

Volgens de toelichting bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet is het de bedoeling dat die wet met onmiddellijke werking van kracht wordt, zodat ook lopende asielaanvragen daaronder vallen. Deze wens wijkt af van het uitgangspunt in artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000, op basis waarvan aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf worden getoetst aan het recht dat gold op het moment waarop de aanvraag is ontvangen. De regering stelt daarom voor die bepaling zo aan te passen, dat het genoemde uitgangspunt niet van toepassing is op de maatregelen uit de Asielnoodmaatregelenwet. Meer specifiek voegt het ontwerpbesluit een tweede lid toe aan artikel 1.27, op basis waarvan het eerste lid niet van toepassing is ten aanzien van het tweede en derde lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000, oftewel als een vreemdeling verzoekt om meereis of nareis.

Het is juist dat een wijziging van artikel 1.27 noodzakelijk is om de Asielnoodmaatregelenwet met onmiddellijke werking te kunnen toepassen. (zie noot 24) Dit geldt alleen voor het gewijzigde kader voor nareis, niet voor meereis. Vreemdelingen die om een meereisvergunning verzoeken, bevinden zich namelijk al in Nederland, zodat zij geen machtiging tot voorlopig verblijf hoeven aan te vragen.

In het licht hiervan rijst de vraag of artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 wel naar het tweede lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000 moet verwijzen. Enerzijds staan de vereisten voor nareis nu nog in het tweede lid. Dat kan in de rechtspraktijk de vraag oproepen of daaraan eerbiedigende werking toekomt, wanneer dit tweede lid niet is opgenomen in artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Anderzijds zijn de vereisten voor nareis na inwerkingtreding van de Wet invoering tweestatusstelsel opgenomen in het derde lid, niet in het tweede lid, zodat een verwijzing naar het derde lid zou moeten volstaan.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit op dit punt verschilt van het eveneens bij de Afdeling aanhangige ontwerpbesluit bij het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel. Daarin verwijst het voorgestelde artikel 1.27, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 immers alleen naar het derde lid van artikel 29 van de Vreemdelingenwet 2000, niet naar het tweede lid.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit op dit punt af te stemmen op het ontwerpbesluit bij het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel, en in de toelichting bij het ontwerpbesluit te motiveren welke weging hierin is gemaakt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Handelingen II 2024/25, 36703, nr. 104, item 49 (stemming Wet invoering tweestatusstelsel); Handelingen II 2024/25, 36704, nr. 104, item 50 (stemming Asielnoodmaatregelenwet).
(2) Zie het gewijzigde wetsvoorstel in Kamerstukken I 2024/25, 36704, nr. A.
(3) Zie advies van de Afdeling advisering van 5 februari 2025 over de Asielnoodmaatregelenwet, (W03.24.00364/II), Kamerstukken II 2024/25, 36704, nr. 4, punt 5 t/m 8. Het voorstel voor de uitvoerings- en implementatiewet bij het Asiel- en migratiepact bevat voor een groot deel dezelfde maatregelen. Zie daarover het advies van de Afdeling advisering van 22 oktober 2025, (W03.25.00165/II), website Raad van State.
(4) Bij intrekkingen van verblijfsvergunningen asiel blijft de voornemenprocedure gehandhaafd.
(5) Artikel 3.109ca, vierde lid, laatste volzin, en artikel 3.113, tweede lid, Vreemdelingenbesluit 2000, geschrapt met artikel I, onder K en L, ontwerpbesluit.
(6) Vergelijk de consultatiereactie Adviesraad Migratie, p. 1 en 2.
(7) Artikel 34, eerste lid, Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking); Stb. 2015, 294, nota van toelichting bij artikel I, onderdeel N (invoering artikel 3.113, tweede lid, Vreemdelingenbesluit 2000). Zie nader over deze plicht HvJEU 16 juli 2020, C-517/17, ECLI:EU:C:2020:579, Addis.
(8) Zie aanwijzing 9.6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(9) Artikel 11 Verordening (EU) 2024/1348 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU.
(10) Artikel I, onderdeel R, van het ontwerpbesluit.
(11) Ingevolge artikel 3.118b, tweede lid, onder d, Vreemdelingenbesluit 2000 moet de vreemdeling zijn zienswijze en eventuele ‘nadere gegevens’ op dit moment ook op de tweede dag verstrekken.
(12) Artikel 3.118b, zesde lid, onder b, Vreemdelingenbesluit 2000.
(13) Voorgesteld artikel 3.118b, zesde lid, onder b, Vreemdelingenbesluit 2000.
(14) Artikel 3.1, tweede lid, onder a, Vreemdelingenbesluit 2000.
(15) Voorgesteld artikel 30a, eerste lid, onder f, Vreemdelingenwet 2000.
(16) Artikel I, onder C, ontwerpbesluit.
(17) Voorgesteld artikel 30a, eerste lid, onder d, Vreemdelingenwet 2000.
(18) Zie ook artikel 41, eerste lid, laatste alinea, Procedurerichtlijn.
(19) Zie hierover de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet, Kamerstukken II 2024/25, 36704, nr. 3, paragraaf 3.2.3; HvJEU 19 september 2013, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569, Filev en Osmani, punt 35 t/m 45.
(20) Artikel I, onder Z, ontwerpbesluit.
(21) Artikel I, onder Y, ontwerpbesluit, waarin artikel 6.5, tweede lid, onder a t/m g, Vreemdelingenbesluit 2000 van overeenkomstige toepassing wordt verklaard.
(22) Artikel 6.5, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000.
(23) Artikel 6.5, vijfde lid, Vreemdelingenbesluit 2000.
(24) Zie ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2914, onder 5.1; ABRvS 28 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5787, onder 2.3; Rechtbank Den Haag 6 oktober 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:18397, onder 5.5 en 5.9.