Wijziging van het Besluit allocatie arbeidskrachten door intermediairs.

Bij Kabinetsmissive van 25 november 2025, no.2025002711, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit allocatie arbeidskrachten door intermediairs in verband met de invoering van een toelatingsplicht voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, met nota van toelichting.

Met de Wet toelating terbeschikkingstelling arbeidskrachten is voorzien een toelatingsstelsel voor intermediairs die arbeidskrachten ter beschikking stellen. Het ontwerpbesluit regelt de nadere uitwerking van verschillende onderdelen van het toelatingsstelsel.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de motivering van de keuze om in het ontwerpbesluit geen bewaartermijn op te nemen voor bestuursorganen vragen oproept. Gelet op het beginsel van opslagbeperking is het met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door deze bestuursorganen aangewezen om een of meerdere concrete bewaartermijnen vast te leggen.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het ontwerpbesluit en de toelichting onvoldoende tot uitdrukking brengen hoe de SVB en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kader van een toelatingsaanvraag dienen om te gaan met een verklaring dat een in Nederland werkzame persoon niet onder het Nederlandse sociaalverzekeringsstelsel valt, waarvan wordt vermoed dat deze onterecht is afgegeven, onjuist is of is vervalst.

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de delegatie van het normenkader naar een ministeriële regeling. Voor zover het gaat om zelfstandige normstellingen die verder gaan dan administratieve voorschriften, adviseert zij deze eisen van het normenkader bij algemene maatregel van bestuur te regelen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud ontwerpbesluit

Dit besluit brengt een aantal wijzigingen aan in het Besluit allocatie arbeidskrachten door intermediairs (hierna: Baadi). Het gaat om een nadere uitwerking van de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (hierna: Wtta). De Wtta introduceert een toelatingsstelsel voor ondernemingen of rechtspersonen die arbeidskrachten ter beschikking stellen (uitlenen). De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) is verantwoordelijk voor de toelating van uitleners. De uitvoering vindt plaats door de hiervoor opgerichte Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU).

In het ontwerpbesluit worden nadere regels gesteld over verschillende onderdelen van het toelatingsstelsel. Dit betreft, onder andere, de uitzondering op de toelatingsplicht bij collegiale uitleen, de voorwaarden voor ontheffing van de toelatingsplicht, de indiening en behandeling van een aanvraag tot (voorlopige) toelating, de financiële zekerheidsstelling en het normenkader. Ook worden het openbaar register en de gegevensverstrekkingen ten behoeve van de uitvoering van het stelsel, het toezicht op de naleving, en samenwerkingsverbanden nader uitgewerkt.

2. Bewaartermijn persoonsgegevens

Het ontwerpbesluit regelt de nadere uitwerking van de wettelijke grondslagen voor de noodzakelijke gegevensuitwisselingen binnen het toelatingsstelsel. Ten opzichte van het oude stelsel is een belangrijk verschil dat er in het toelatingsstelsel uitgebreide gegevensuitwisselingen plaatsvinden tussen bestuursorganen onderling. Het gaat hierbij om de verstrekking van gegevens door de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst en de SVB aan de minister en vice versa. Ook met andere instanties en partijen worden gegevens uitgewisseld.

Het gaat hierbij vooral om gegevens over ondernemingen die als uitlener actief zijn of arbeidskrachten inlenen. Ook betreft het gegevens over bijvoorbeeld de naleving van het normenkader en andere wettelijke verplichtingen. Er valt niet uit te sluiten dat ook persoonsgegevens worden verwerkt. Zo zijn bedrijfsgegevens van een eenmanszaak te herleiden tot een natuurlijk persoon. Uitwisseling van gegevens van een feitelijk leidinggevende aan wie een overtreding van een rechtspersoon wordt toegerekend is ook mogelijk. Daarnaast kan niet worden uitgesloten dat informatie met betrekking tot een arbeidskracht wordt uitgewisseld. (zie noot 1)

Voor de gegevens die door private partijen worden verstrekt en de gegevens die verwijderd zijn uit het openbare register voorziet het ontwerpbesluit in een bewaartermijn van vijf jaar. Er wordt geen bewaartermijn geregeld voor de gegevens die bestuursorganen aan elkaar verstrekken. Volgens de toelichting is het gebruik van de verstrekte gegevens zo afhankelijk van de bevoegdheden en omstandigheden van het geval dat een bewaartermijn op voorhand niet goed vast te stellen zou zijn, en is dat daarom ook niet wenselijk.

De Afdeling merkt op dat de AVG, en het daarin opgenomen beginsel van opslagbeperking, van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens. In de toelichting wordt bij de motivering van de keuze om (g)een bewaartermijn te regelen geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen persoonsgegevens en andere gegevens die worden verwerkt. Het is daarmee niet duidelijk of het niet kunnen en willen vaststellen van een bewaartermijn voor bestuursorganen specifiek ziet op persoonsgegevens die zij zullen verwerken, of dat dit geldt voor alle gegevensuitwisselingen door deze instanties.

Voor zover de argumentatie betrekking heeft op de verwerking van persoonsgegevens door bestuursorganen, is de Afdeling daardoor niet overtuigd. Uit de toelichting blijkt dat ten minste een aantal mogelijke verwerkingen bekend zijn. Niet goed valt in te zien waarom voor geen van deze verwerkingen het stellen van een specifieke bewaartermijn mogelijk of wenselijk is. (zie noot 2) Zeker waar het gaat om gegevens van arbeidskrachten en natuurlijke personen achter bonafide ondernemingen, acht de Afdeling beperking van de opslag door een of meerdere concrete (maximale) bewaartermijn aangewezen.

De Afdeling adviseert te voorzien in bewaartermijnen voor persoonsgegevens die door bestuursorganen worden verwerkt of dragend te motiveren waarom dit niet mogelijk is.

3. Onderzoek naar A1-verklaringen

Als een in Nederland werkzame persoon niet in Nederland sociaal verzekerd is, is een verklaring over de toepasselijke wetgeving vereist (een zogenoemde A1-verklaring). (zie noot 3) Het ontwerpbesluit regelt dat de minister een afschrift van zo’n verklaring verstrekt aan de SVB bij een vermoeden dat die verklaring onterecht is afgegeven, onjuist is of is vervalst. (zie noot 4) De SVB dient aan de hand daarvan "onverwijld" het "gegeven" te verstrekken of de verklaring al dan niet terecht is afgegeven, juist is of is vervalst. (zie noot 5) Volgens de toelichting neemt de minister dit gegeven mee in de beoordeling van de toelatingsaanvraag van de betrokken onderneming of rechtspersoon. (zie noot 6)

De Afdeling merkt op dat het voorstel op dit punt vragen oproept. Zij wijst er op dat de SVB (als bevoegd orgaan voor de sociale zekerheid) gebonden is aan de door een bevoegd orgaan van een andere lidstaat afgegeven A1-verklaring. (zie noot 7) Als er twijfel bestaat over de geldigheid van deze verklaring of over de juistheid van de feiten die aan de daarin opgenomen vermeldingen ten grondslag liggen, dan dient de SVB de voorgeschreven procedure te volgen. (zie noot 8) Gedurende deze procedure behoudt de A1-verklaring haar bindende kracht en kan de SVB die voor de vaststelling van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving niet buiten beschouwing laten. (zie noot 9)

In het ontwerpbesluit en de toelichting komt deze gebondenheid van de SVB aan Europeesrechtelijke regels onvoldoende tot uitdrukking. (zie noot 10) Het ligt in de rede dat ook de minister bij de beoordeling van een toelatingsaanvraag aan deze regels is gehouden. (zie noot 11) Dit brengt mee dat de minister een toelatingsaanvraag niet kan weigeren omdat wordt vermoed dat de overlegde A1-verklaring onterecht is afgegeven, onjuist is of is vervalst. (zie noot 12) Indien de ‘verdachte’ A1-verklaring niet binnen de beslistermijn wordt ingetrokken of ongeldig verklaard, is het daarom de vraag of informatie van de SVB een rol kan en mag spelen bij de beoordeling van een toelatingsaanvraag. De toelichting is hierover niet duidelijk. (zie noot 13)

De Afdeling adviseert om, gelet op voorgaande, in de toelichting te verduidelijken hoe de SVB en de minister omgaan met een A1-verklaring waarvan wordt vermoed dat deze onterecht is afgegeven, onjuist is of is vervalst, en het ontwerpbesluit daarop aan te passen.

4. Delegatie normenkader

Een van de voorwaarden waar ondernemingen aan moeten voldoen om een toelating te verkrijgen en te behouden, is de naleving van het normenkader. (zie noot 14) De Wtta bepaalt dat het normenkader bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. Daarnaast is in de Wtta omschreven uit welke eisen het normenkader bestaat en is bepaald over welke onderwerpen in het normenkader in ieder geval eisen worden opgenomen.

Het ontwerpbesluit delegeert de vaststelling van het normenkader naar een ministeriële regeling. (zie noot 15) Hiervoor wordt gekozen omdat dit het mogelijk maakt om het normenkader aan te passen op grond van bijvoorbeeld uitvoeringstechnische inzichten of veranderende wet- en regelgeving. In het ontwerpbesluit zijn daarnaast een aantal aanvullend onderwerpen opgenomen waarover het normenkader ook eisen kan bevatten. Deze zijn noodzakelijk om de naleving van het normenkader te kunnen vaststellen. (zie noot 16)

De Afdeling merkt op dat delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister beperkt dient te worden tot administratieve voorschriften, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die vaak gewijzigd moeten worden en voorschriften die snel vastgesteld moeten worden. (zie noot 17) Dit uitgangspunt roept de vraag op of vaststelling van het normenkader bij ministeriële regeling passend en noodzakelijk is. De enkele motivering dat op deze manier het normenkader gemakkelijk kan worden aangepast, volstaat hiervoor niet.

De Afdeling wijst er op dat het normenkader een belangrijk onderdeel is van het toelatingsstelsel, dat ook meer zal bevatten dan alleen administratieve voorschriften. Omwille van de rechtszekerheid voor uitleners valt evenmin te verwachten dat het gaat om voorschriften die veelvuldig gewijzigd zullen worden. Gelet hierop is het wenselijk dat eisen die niet zien op de naleving van bestaande wet- en regelgeving en die geen administratieve voorschriften zijn, bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld.

De Afdeling adviseert om, gelet op voorgaande, de eisen van het normenkader waar nodig nader uit te werken bij algemene maatregel van bestuur en in die zin het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

voetnoten

(1) Nota van toelichting, paragraaf 9.3
(2) Zo wordt bijvoorbeeld bij de bewaartermijn van vijf jaar voor de gegevens uit het openbare register gesteld dat voor deze termijn is gekozen omdat publieke toezichthouders tot maximaal vijf jaar terug kunnen handhaven op overtredingen. Zie de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel 1b:12.
(3) Het gaat om een verklaring over de toepasselijke wetgeving als bedoeld in artikel 19 Verordening 987/2009.
(4) Voorgesteld artikel 2:3, tweede lid, Baadi.
(5) Voorgesteld artikel 2:3, derde lid, Baadi.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 9.5.3.
(7) Artikel 5, eerste lid, Verordening 987/2009.
(8) Zie artikel 5, tweede tot en met vierde lid, Verordening 987/2009 en artikel 76, zesde lid, Verordening 883/2004.
(9) Dit wordt pas anders als de zogenaamde dialoog- en bemiddelingsprocedure is gevolgd en het orgaan van afgifte heeft besloten tot intrekking van de A1-verklaring of als het orgaan van afgifte, nadat deze procedure onverwijld was ingeleid, heeft nagelaten de verklaring opnieuw te onderzoeken en binnen een redelijke termijn een standpunt in te nemen over de door de SVB verstrekte gegevens en die verklaringen in voorkomend geval nietig te verklaren of in te trekken. Zie bijv. HvJ EU 2 maart 2023, nr. C-410/21, ECLI:EU:C:2023:138 (DRV Intertrans, Verbraeken J. en Zonen).
(10) Vergelijk het huidige artikel 2:2a, tweede lid, Baadi, waarin wordt gesproken van het ‘nagaan’ door de SVB.
(11) A1-verklaringen hebben bindende gevolgen voor verplichtingen die worden opgelegd bij de nationale socialezekerheidswetgevingen waarop Verordening 883/2004 ziet. Omdat naleving van de socialezekerheidsverplichtingen onderdeel is van het normenkader, ligt het in de rede dat de A1-verklaringen ook voor de minister bindend zijn.
(12) Dit kan strijdigheid opleveren met het beginsel van loyale samenwerking, zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, VEU en uitgewerkt in artikel 5 Verordening 987/2009.
(13) Ook overigens is de toelichting op dit punt beknopt in vergelijking met de uitgebreide toelichting bij de invoering van het huidige artikel 2:2a Baadi (Stb. 2017, 15).
(14) Artikel 12q Wtta.
(15) Voorgesteld artikel 1b:8, eerste lid, Baadi.
(16) Voorgesteld artikel 1b:8, tweede lid, Baadi. Zie ook de nota van toelichting, paragraaf 5.2.
(17) Aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.