Wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving en Besluit activiteiten leefomgeving.

Bij Kabinetsmissive van 25 september 2025, no.2025002119, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving en Besluit activiteiten leefomgeving in verband met actualisatie van de Beleidslijn grote rivieren, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt onder andere het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) waar het gaat om het rivierbed van grote rivieren, in verband met de actualisatie van de Beleidslijn Grote Rivieren (hierna: Beleidslijn). Met deze actualisatie wordt beoogd toekomstige rivierverruimingen door nieuwe activiteiten of objecten niet moeilijker of duurder te laten maken en te voorkomen dat er forse maatschappelijke schade ontstaat. (zie noot 1)

Het ontwerpbesluit voorziet in één, strenger, regime voor activiteiten die gemeenten kunnen toelaten in een omgevingsplan dat van toepassing is op het rivierbed. Daarvoor wijzigt het onder andere de limitatieve lijst van activiteiten die een omgevingsplan kan toelaten. Voor de categorie activiteiten met een bedrijfseconomisch belang voor een bestaand grondgebonden agrarisch bedrijf wordt de drempel echter verlaagd, daarvoor is niet langer vereist dat dit belang zwaarwegend is.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de toelichting niet ingaat op het effect van het schrappen van dit vereiste op het doel van de geactualiseerde Beleidslijn en dat daardoor onduidelijk is hoe deze wijziging bijdraagt, of ten minste niet afdoet, aan dat doel.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

De Beleidslijn bevat het afwegingskader voor ruimtelijke ontwikkelingen in het rivierbed van de grote rivieren. (zie noot 2) Om de gevolgen van de toenemende rivierafvoeren en de stijgende zeespiegel op de waterstanden in de Nederlandse rivieren op te vangen, is deze Beleidslijn geactualiseerd. Het doel van deze actualisatie is dat nieuwe activiteiten of objecten de waterberging en -afvoer niet aantasten, toekomstige rivierbeheermaatregelen niet belemmeren en het risico op overstromingsschade niet vergroten. (zie noot 3) Met de vernieuwde Beleidslijn is het uitgangspunt ‘nee, tenzij’ waar het gaat om nieuwe niet-riviergebonden activiteiten in het rivierbed. (zie noot 4)

In het kader van de geactualiseerde Beleidslijn voorziet het ontwerpbesluit in één, strenger, regime voor activiteiten die gemeenten kunnen toelaten in een omgevingsplan in beperkingengebieden met betrekking tot een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk, voor zover gelegen in het rivierbed van de grote rivieren. (zie noot 5) Alleen de activiteiten die zijn opgenomen in de limitatieve opsomming van het ontwerpbesluit kunnen worden toegelaten. (zie noot 6)

2. Motivering schrappen van ‘zwaarwegend’ bedrijfsbelang

Binnen de limitatieve opsomming van toelaatbare activiteiten, is bij de categorie ‘activiteiten met een bedrijfseconomische belang voor een bestaand grondgebonden agrarisch bedrijf’ de voorwaarde geschrapt dat dit belang zwaarwegend moet zijn. Uit de toelichting volgt dat hiertoe is overgegaan, omdat dit de agrarische ondernemers meer zekerheid biedt en ondersteunt in een duurzame voortzetting van hun bedrijfsvoering. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op het effect van het schrappen van de eis van een ‘zwaarwegend’ bedrijfseconomisch belang op  het doel van de Beleidslijn. Het is daardoor niet duidelijk hoe het verlagen van de drempel voor het toestaan van nieuwe activiteiten bij de grondgebonden agrarische bedrijven binnen het rivierbed bijdraagt, of ten minste niet afdoet, aan het doel om de rivier voldoende ruimte te geven en daarbij het risico op schade door hoogwater en wateroverlast te laten afnemen. (zie noot 8)

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op het effect van deze wijziging op het doel van de geactualiseerde Beleidslijn en hoe deze in lijn is met dit doel, en zo nodig het besluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 25 juni 2026

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

De Afdeling heeft een objectieve samenvatting gegeven van de achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit. Dit punt geeft geen aanleiding tot aanpassing van de toelichting of het ontwerpbesluit.

2. Motivering schrappen van ‘zwaarwegend’ bedrijfsbelang

De Afdeling heeft terecht opgemerkt dat de toelichting op dit punt aanvulling verdient over de achterliggende reden en de effecten van die wijziging.

Zoals in paragraaf 9.2 is genoemd, komt het schrappen van het criterium (in artikel 5.46, eerste lid, onderdeel o, Bkl) dat het bedrijfseconomisch belang “zwaarwegend” moet zijn, voort uit de internetconsultatie. Eind 2024 hebben een versie van dit ontwerpbesluit en de daarmee samenhangende voorstellen tot wijziging van de Omgevingsregeling en vaststelling van de Beleidsregels grote rivieren 2025 (Bgr 2025) ter consultatie gelegen.

De Bgr 2025 bevat het beoordelingskader dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (in de praktijk Rijkswaterstaat) toepast bij aanvragen voor beperkingengebiedactiviteiten in het rivierbed van de grote rivieren, voor zover het gaat om de beoordeling vanuit rivierkundig oogpunt. Dat het bedrijfseconomisch belang “zwaarwegend” moet zijn stond sinds 2006 in de Beleidsregels grote rivieren.

In de internetconsultatie is door verschillende gemeenten en agrarische bedrijven aangegeven dat onduidelijk is wanneer sprake is van een “zwaarwegend” bedrijfseconomisch belang. Naar aanleiding van de reacties op dit punt heeft Rijkswaterstaat aangegeven dat het ook bij de vergunningverlening onder de Beleidsregels grote rivieren lastig is om aan dit criterium te toetsen. Het zou een gedetailleerde boekhoudkundige beoordeling vragen om het onderscheid te kunnen maken tussen een bedrijfseconomisch belang en een zwaarwegend bedrijfseconomisch belang. In de praktijk toetste Rijkswaterstaat onder de Beleidsregels grote rivieren enkel of sprake is van een bedrijfseconomisch belang.

In de Handreiking Beleidslijn grote rivieren staat dat in dit kader in ieder geval een motivering moet worden gegeven van de noodzaak van ontwikkeling als onderdeel van het bedrijfsproces en een bedrijfsplan voorzien van financiële onderbouwing. De Handreiking is opgesteld door Rijkswaterstaat en bevat een praktische toelichting op de Beleidslijn. De Handreiking heeft geen juridische status, maar is een hulpmiddel voor de uitvoeringspraktijk. In de geactualiseerde Handreiking die naar verwachting op 1 juli 2026 ook gereed is, blijft deze werkwijze gehandhaafd. Alle hiervoor genoemde betrokken partijen brachten daarom naar voren dat het criterium “zwaarwegend” juist zou leiden tot rechtsonzekerheid.

Gelet op de onduidelijkheid waartoe dit criterium in de praktijk leidt voor vergunningverlening (gemeenten en Rijkswaterstaat) en grondgebonden agrarische bedrijven, is ervoor gekozen dit criterium te schrappen uit de Beleidsregels grote rivieren en het Bkl. Sinds 1 februari 2025 is dit criterium dan ook niet meer in de Bgr 2025 opgenomen.

Dit betekent niet een verlaging van de drempel voor toelating van die activiteiten voor grondgebonden agrarische bedrijven, zoals de Afdeling ten onrechte veronderstelt. Ten eerste moet er net als voorheen aantoonbaar een bedrijfseconomische belang ten grondslag liggen aan die activiteiten. Ten tweede moet het gaan om een activiteit “die redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd”. Ook dat blijft ongewijzigd.

Anders gezegd: activiteiten die binnendijks kunnen plaatsvinden moeten ook binnendijks plaatsvinden. Dat is een criterium waarop gemeenten en Rijkswaterstaat objectief en transparant kunnen toetsen en wat uiteindelijk het meest relevant is voor het doel van de Beleidslijn grote rivieren, namelijk het borgen van ruimte voor de rivier en het beperken van schade door hoogwater. Het criterium van “redelijkerwijs” sluit aan bij de integrale belangenafweging die ook de Algemene wet bestuursrecht vereist om een besluit dragend te motiveren. Van belang is vooral dat het bestuursorgaan motiveert waarom die bedrijfseconomische activiteit redelijkerwijs niet binnendijks mogelijk is.

Uit het voorgaande volgt bovendien dat het schrappen van het woord “zwaarwegend” verder geen effecten heeft.

Het advies geeft aanleiding om paragraaf 3.2 van de toelichting aan te vullen en verduidelijken zoals hiervoor beschreven.

Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om ambtshalve enkele wijzigingen in het ontwerpbesluit en in de nota van toelichting door te voeren.

Er zijn twee wetstechnische wijzigingen doorgevoerd in het ontwerpbesluit die geen invloed hebben op de inhoud van de regels. Het gaat in de eerste plaats om het invullen van 1 juli 2026 als beoogde datum van inwerkingtreding op diverse plekken. Daarnaast is in 5.46, derde lid, onderdeel e, onder 1°, van het Besluit kwaliteit leefomgeving de formulering aangepast zodat die gelijkluidend is aan de formulering in de Bgr 2025.

Het bleek verder noodzakelijk om drie inhoudelijke wijzigingen door te voeren. Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht.

Er is een artikel 12.16 (overgangsrecht grote rivieren) toegevoegd aan het overgangsrecht in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze bepaling was opgenomen in de versie waarop internetconsultatie mogelijk was, maar is per abuis niet opgenomen in de versie die aan de Afdeling is voorgelegd. Het gaat om gevallen waarin er voor 1 juli 2026 voor een activiteit al een vergunning is verleend door de Minister op grond van Omgevingswet of de Waterwet of een voorganger daarvan, maar die door de gemeente nog niet mogelijk is gemaakt in het ruimtelijk spoor. De artikelsgewijze toelichting is aangevuld met een toelichting op dit algemene overgangsrecht. Ten opzichte van de versie waarop internetconsultatie mogelijk was, is wel de peildatum aangepast. In die versie was de peildatum de publicatie van de WBS-brief (25 november 2022), maar ook nadien kunnen met toepassing van de toen geldende Beleidsregels grote rivieren nog vergunningen zijn verleend door de Minister. Ook die vergunningen moeten door gemeenten ruimtelijk kunnen worden ingepast.

Verder is de toelichting bij het overgangsrecht voor vergevorderde projecten als bedoeld in artikel 8 van de Bgr 2025 verduidelijkt. Hier stond per abuis dat dit overgangsrecht betrekking had op gevallen waarvoor al een vergunning was verleend door de Minister. Op die gevallen heeft echter het nieuwe artikel 12.16 betrekking. Het overgangsrecht voor vergevorderde projecten als bedoeld in artikel 8 van de Bgr 2025 staat in artikel 12.16a. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om te verduidelijken dat het overgangsrecht van artikel 12.16a voor vergevorderde projecten als bedoeld in artikel 8 van de Bgr 2025 (enkel) betrekking heeft op de situatie dat er vóór de WBS-brief al wel een ontwerpbestemmingsplan of ontwerpvergunning was voor een project maar ten tijde van de inwerkingtreding van dit Besluit nog geen definitieve ruimtelijke toestemming.

Tot slot is in paragraaf 3.2 de toelichting aangevuld om te verduidelijken dat en waarom bij slopen en vervangen een functiewijziging van logies naar wonen en andersom onwenselijk is.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek u overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2024/25, 33118, nr. 288, p. 1.
(2) Kamerstukken II 2024/25, 33118, nr. 288, p. 1.
(3) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 ‘Aanleiding’.
(4) Kamerstukken II 2024/25, 33118, nr. 288, p. 2.
(5) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 ‘Inleiding’.
(6) Artikel I, onderdeel F, van het ontwerpbesluit.
(7) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2 ‘Wijzigingen in de lijst van activiteiten die een omgevingsplan in het rivierbed kan toelaten’.
(8)Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 ‘Aanleiding’.