Wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving.

Bij Kabinetsmissive van 3 juli 2025, no.2025001474, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving ten behoeve van het aanscherpen van de milieuprestatie-eis voor kantoorfuncties en het vastleggen van milieuprestatie-eisen voor andere gebruiksfuncties, met nota van toelichting.

De milieueisen voor nieuwbouw worden herzien en uitgebreid. Daarbij worden de milieuprestatie-eisen voor kantoren aangescherpt. De milieueisen voor kleinere woningen en voor sommige kantoren worden echter versoepeld om kosten en regeldruk te verminderen. Voor de meeste soorten woningen was aanvankelijk een aanscherping voorzien, maar daarvan is afgezien met het oog op de woningbouwopgave.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat het van groot belang is dat er de komende jaren in hoog tempo woningen worden gebouwd. Zij merkt echter op dat het maken van uitzonderingen op de milieueisen en het achterwege laten van de voorgenomen aanscherping gevolgen heeft voor de voorspelbaarheid van beleid en voor het bereiken van de klimaatdoelen van de overheid.

De Afdeling adviseert expliciet te maken hoe de gevolgen voor het klimaatbeleid zijn meegewogen. Verder adviseert zij om ook de normen voor andere woningen en kantoren op te nemen in het ontwerpbesluit.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting wenselijk.

1. Aanscherping van eisen en uitzonderingen

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) stelt eisen aan de milieuprestatie van nieuwbouw, eisen die doorwerken in de hele levenscyclus van het gebouw. Met “milieuprestatie” wordt in feite milieubelasting bedoeld, of de mate waarin het lukt om de milieubelasting te beperken. De milieuprestatie-eisen gelden bij nieuwbouw, maar niet bij (ingrijpende) verbouwingen, tenzij een gebouw is gesloopt tot op het fundament. (zie noot 1) De eisen waaraan moet worden voldaan worden strenger en gaan gelden voor meer soorten gebouwen.

- Er gelden nu alleen milieuprestatie-eisen voor woningen en kantoren; er gaan ook eisen gelden voor andere soorten gebouwen, zoals industrie, hotels, ziekenhuizen, sportcomplexen, winkels en gevangenissen.
- Voor kantoren worden de milieuprestatie-eisen strenger.

De criteria die gelden om de milieuprestatie te bepalen worden uitgebreid van 11 categorieën tot 19. (zie noot 2) De nieuwe categorieën betreffen met name fijnstofvorming, waterschaarste en landgebruik.

Op vier punten worden de milieuprestatie-eisen niet strenger, maar soepeler:

- voor kleine woningen (minder dan 80 of 60 m2) gaan lichtere eisen gelden; (zie noot 3)
- voor nog kleinere woningen (minder dan 50 m2) wordt de milieuprestatie-eis geschrapt; (zie noot 4)
- wanneer voor een onderdeel van een gebouw strengere eisen gelden dan voor de hoofdfunctie van het gebouw, dan hoeft de bouwer die strengere eisen niet toe te passen; (zie noot 5)
- voor kantoren met een verhoudingsgewijs grote oppervlakte aan vloeren, buitenmuren en daken (een grote “verliesoppervlakte”) geldt eveneens een lichtere norm. (zie noot 6)

Volgens de toelichting zijn de versoepelingen noodzakelijk. Bij een gebouw met een kleine vloeroppervlakte neemt de milieubelasting onevenredig snel toe, omdat de daadwerkelijke milieubelasting wordt berekend per m2 vloeroppervlakte. Bij nog kleinere gebouwen (minder dan 50 m2 vloeroppervlakte) staat de regeldruk die berekeningen voor kleinere gebouwen met zich meebrengt, niet in verhouding tot de reductie van de milieubelasting die hiermee kan worden behaald, aldus de toelichting. (zie noot 7)

In de versie van het ontwerpbesluit die in internetconsultatie is gegaan, was nog opgenomen dat de milieuprestatie-eisen voor woningen (met uitzondering van kleine woningen) worden aangescherpt. Op die aanscherping kwamen in de consultatie veel positieve reacties. De toenmalige minister concludeerde vervolgens op basis van aanvullende berekeningen dat de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen geen significante negatieve effecten zou hebben op de woningbouwopgave, mits er voldoende voorbereidingstijd zou zijn voor lopende bouwprojecten. (zie noot 8) Deze aanscherping is echter na de consultatie geschrapt, omdat de regering terughoudend wilde zijn met het toevoegen van kostenverhogende eisen in het licht van de woningbouwopgave en de betaalbaarheid daarbinnen. (zie noot 9)

De Afdeling onderkent dat het van groot belang is dat er de komende jaren in hoog tempo woningen worden gebouwd. Er is immers een groot tekort aan woningen en dat tekort is het grootst bij kleinere woningen. Dat kan een rechtvaardiging zijn om de milieuprestatie-eisen voor kleinere woningen niet te verzwaren. Voor het schrappen van de eerder voorgenomen aanscherping ligt dat iets anders: een koerswijziging op een laat moment in het wetgevingsproces maakt het beleid minder inzichtelijk en voorspelbaar, wat juist kan leiden tot hogere kosten en hogere regeldruk.

De keuzes die nu gemaakt worden, hebben bovendien gevolgen voor het bereiken van de klimaatdoelen van de overheid. Die gevolgen moeten wel expliciet worden gemaakt om inzicht te geven in de afwegingen die de regering maakt. De gevolgen zijn niet op voorhand verwaarloosbaar te achten. Het is immers de bedoeling dat er de komende jaren grote aantallen woningen worden gebouwd; juist bij woningen worden de milieuprestatie-eisen nu niet aangescherpt of zelfs afgezwakt. Dit terwijl de klimaatdoelen van de overheid verder uit zicht zijn geraakt. Volgens de Klimaat- en Energieverkenning 2025 is de kans dat Nederland het klimaatdoel voor de gebouwde omgeving voor 2030 gaat halen, 15 procent. (zie noot 10)

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van de gemaakte keuzes voor het klimaatbeleid, en expliciet te maken hoe die gevolgen zijn meegewogen.

2. Gebruik van ministeriële regelingen

De lichtere eisen voor kleinere woningen en voor kantoren met een grote verliesoppervlakte zullen worden vastgesteld bij ministeriële regeling. Die normen zijn al bekend (zie noot 11) en zijn niet bijzonder complex. Het valt niet goed in te zien waarom de normen voor de meeste woningen en kantoren bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld, en die voor andere woningen en kantoren bij ministeriële regeling. Het gaat bovendien om inhoudelijke beleidskeuzes en niet om administratieve voorschriften, uitwerking van details of voorschriften die vaak of snel moeten worden gewijzigd. (zie noot 12) Dat het voorschrift is vormgegeven als een formule zou geen verschil moeten maken (ook het nieuw voorgestelde artikel van het BBL bevat een formule).

De Afdeling adviseert deze normen op te nemen in het ontwerpbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikelen 4.1 en 5.4, tweede lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
(2) De nu geldende eisen zijn neergelegd in de Bepalingsmethode Milieuprestatie Gebouwen en GWW-werken. De nieuwe eisen staan in de Bepalingsmethode Milieuprestatie Bouwwerken, versie 2.0, vastgesteld op 19 februari 2025.
(3) Artikel 4.158 en 4.159, derde lid, onderdeel a. De grens ligt voor appartementen op 60 m2 en voor woningen met een voordeur aan de straat op 80 m2.
(4) Artikel 4.158 en 4.159, vijfde lid. De grens van 50 m2 gaat ook gelden voor kantoren en andere gebouwen, maar dat is geen versoepeling ten opzichte van de huidige situatie: voor kantoren gold tot nu toe een benedengrens van 100 m2, en voor andere gebouwen gold nog geen milieuprestatie-eis.
(5) Bijvoorbeeld een vergadercentrum in een kantoorgebouw, zie artikel 4.159, tweede lid, en de toelichting op dat artikellid. De toelichting geeft twee andere voorbeelden, die niet lijken te kloppen: het voorbeeld van een winkeltje of koffiebarretje in een ziekenhuis omdat voor winkels, horeca en ziekenhuizen dezelfde milieuprestatie-eisen gelden, en het voorbeeld van een winkel aan huis omdat zo’n woning niet ten dienste staat van de winkel.
(6) Artikel 4.158 en 4.159, derde lid, onderdeel b.
(7) Toelichting, paragraaf 2.3 (Soepelere milieuprestatie-eis kleine woonfuncties en kantoorfuncties in niet- compacte gebouwen) en 2.4 (Minimum gebruiksoppervlakte voor milieuprestatie-eis).
(8) Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 juni 2024, Kamerstukken II 2023/24, 28325, nr. 274, p. 3. Uit onderzoek was gebleken dat de kosten niet voor alle soorten woningen zouden stijgen en dat de stijging tijdelijk zou zijn: na ongeveer vijf jaar zouden de kosten door gewenning zakken tot het oude niveau (Sira Consulting, Lasten- en regeldrukeffecten wijziging milieuprestatie-eisen bouwregelgeving, 2 november 2023, p. 10-13).
(9) Kamerstukken II 2024/25, 28325, nr. 275, p. 7-8.
(10) Planbureau voor de Leefomgeving, Klimaat- en Energieverkenning 2025, p. 20.
(11) Artikel 5.32b van de Omgevingsregeling, Kamerstukken II 2024/25, 28325, nr. 279, bijlage.
(12) Aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. De groei van het aantal regels in de afgelopen twintig jaar betreft vooral ministeriële regelingen (89%), meer dan de groei van het aantal wetten (45%) of algemene maatregelen van bestuur (16%). PWC, Feiten en effecten wet- en regelgeving op uitvoeringsorganisaties, 2025, p. 13.