Wijziging van het Besluit houders van dieren vanwege een verbod op het gebruik van elektrische veedrijfmiddelen.

Bij Kabinetsmissive van 2 juni 2025, no.2025001235, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit houders van dieren vanwege een verbod op het gebruik van elektrische veedrijfmiddelen bij dieren in de veehouderij, met nota van toelichting.

Met het ontwerpbesluit wordt het toedienen van stroomstoten met het oogmerk om dieren in de veehouderij voort te drijven verboden. Omdat het op grond van het Unierecht niet mogelijk is om het gebruik van stroomstootapparatuur in alle gevallen te verbieden, wordt het verbod door middel van een aantal uitzonderingen beperkt tot het voortdrijven van vee op primaire bedrijven en het laden en lossen van vee voor transport dat volledig in Nederland plaatsvindt. De regering beoogt met dit verbod het onachtzame gebruik van stroomstootapparatuur tegen te gaan en komt hiermee tegemoet aan de wens van de Tweede Kamer om het gebruik van stroomstootapparatuur in de veehouderij te verbieden.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van het terugdringen van onjuist gebruik van stroomstootapparatuur in de veehouderij en begrijpt in dat kader de keuze voor een verbod op het gebruik van deze apparatuur. Zij merkt daarbij wel op dat de effectiviteit van een verbod in belangrijke mate wordt bepaald door de handhaving daarvan. De Afdeling adviseert daarom om in de toelichting nader te verduidelijken op welke situaties het verbod van toepassing is en op welke wijze wordt voorzien in capaciteit voor de handhaving van het verbod.

Met het oog op ordentelijke wetgeving adviseert de Afdeling daarnaast om het begrip elektrisch veedrijfmiddel te vervangen door een beperkter en al in het besluit gehanteerd begrip. Ook adviseert zij om in de verbodsbepaling zelf op te nemen voor welke dieren het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur geldt. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het ontwerpbesluit

Het gebruik van stroomstootapparatuur in de veehouderij is op dit moment slechts onder strenge voorwaarden toegestaan. Zo volgt uit Europese verordeningen (zie noot 1) dat het gebruik van stroomstootapparatuur zoveel mogelijk moet worden vermeden en dat de apparatuur alleen mag worden gebruikt bij volwassen runderen en varkens die weigeren zich te verplaatsen. De schokken mogen daarnaast niet langer duren dan één seconde, moeten voldoende worden gespreid en mogen uitsluitend op de spieren van de achterpoten worden toegediend. Daarbij is van belang dat de dieren ruimte hebben om zich naar voren te kunnen bewegen.

Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat deze voorwaarden in de praktijk onvoldoende worden nageleefd en stroomstootapparatuur met regelmaat niet correct wordt gebruikt. (zie noot 2) Met het ontwerpbesluit wordt het Besluit houders van dieren daarom zo gewijzigd dat het gebruik van stroomstootapparatuur om dieren voort te drijven wordt verboden. Daarmee wordt een duidelijke norm gesteld ten aanzien van het gebruik van stroomstootapparatuur en zou het voor de NVWA gemakkelijker moeten zijn om te bepalen wanneer handhavend moet worden opgetreden. (zie noot 3)

Omdat de Europese verordeningen op het terrein van het dierenwelzijn in slachthuizen en tijdens het transport slechts beperkte ruimte bieden voor het nemen van strengere nationale maatregelen, (zie noot 4) worden slachthuizen en internationaal veetransport uitgesloten van het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur in de veehouderij. Ook worden uitzonderingen gemaakt voor diergeneeskundige handelingen, melkrobots en gps halsbanden, mits de stroomstoot die door deze apparaten wordt afgegeven steeds voorspelbaar en vermijdbaar is. Gelet op deze uitzonderingen zal het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur alleen van toepassing zijn op primaire bedrijven en tijdens het laden en lossen van vee voor transport dat volledig op het Nederlandse grondgebied plaatsvindt. (zie noot 5)

2. Handhaafbaarheid

De beperkte naleving en handhaving van de huidige voorwaarden voor het gebruik van stroomstootapparatuur worden door de regering gedeeltelijk toegeschreven aan de open normen in de toepasselijke Europese verordeningen. Met het voorgestelde verbod beoogt de regering een heldere en eenduidige norm te stellen die beter te handhaven is. Voor een doeltreffende naleving en handhaving is het echter ook van belang dat duidelijk is op welke situaties het verbod betrekking heeft en dat voldoende capaciteit beschikbaar is voor toezicht en handhaving.

Vanwege de uitzonderingen die worden gemaakt op het verbod, blijkt niet zonder meer uit de verbodsbepaling in welke situaties het straks niet langer is toegestaan om stroomstootapparatuur te gebruiken. Zo rijst bijvoorbeeld de vraag of het laden en lossen van vee op Nederlandse verzamelcentra onderdeel uitmaakt van het transport - en daarmee alleen als sprake is van binnenlands transport onder het verbod valt - of dat verzamelcentra moeten worden beschouwd als een afzonderlijke locatie, waar het in alle gevallen verboden is om stroomstootapparatuur te gebruiken. Duidelijkheid over de situaties waarin het verbod geldt is van belang zodat de NVWA weet op welke locaties het verbod van toepassing is en waar zij moet inzetten op risicogericht toezicht en handhaving.

Uit de handhaafbaarheid-, uitvoerbaarheid- en fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) van de NVWA blijkt bovendien dat het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur slechts beperkt handhaafbaar is omdat de NVWA op dit moment niet aanwezig is bij het laden voor binnenlandse transporten. (zie noot 6) Bedrijven hoeven dit transport ook niet te melden. De NVWA merkt in de HUF-toets op dat de benodigde (extra) toezichtcapaciteit als gevolg van het verbod mede samenhangt met de gewenste/benodigde toezichtintensiteit. (zie noot 7)

Doeltreffende handhaving van het verbod vraagt om voldoende en gericht toezicht tijdens het laden en lossen van binnenlands transport en op primaire bedrijven, omdat overtredingen alleen op heterdaad of eventueel middels cameratoezicht vastgesteld kunnen worden. Dit vereist voldoende capaciteit bij de NVWA om extra locatiebezoeken af te leggen en handhavingsverzoeken op te volgen. De toelichting bij het ontwerpbesluit biedt echter geen inzicht in de gevolgen van dit verbod voor de capaciteit van de NVWA. Gelet op het belang van toezicht en handhaving voor de effectiviteit van het verbod, is een nadere toelichting over de situaties waarin het verbod geldt en de handhavingscapaciteit wenselijk.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te verduidelijken op welke situaties het verbod van toepassing is en op welke wijze wordt voorzien in capaciteit voor de handhaving van het verbod.

3. Definitiebepaling

Om het gebruik van stroomstootapparatuur te verbieden, wordt in het Besluit houders van dieren opgenomen dat het gebruik van een elektrisch veedrijfmiddel met het oogmerk dat dier voort te drijven is verboden. (zie noot 8) Een elektrisch veedrijfmiddel wordt vervolgens in het besluit gedefinieerd als apparatuur die geschikt is om aan een dier dat met het oog op de productie van dierlijke producten bedrijfsmatig wordt gehouden stroomstoten af te geven. (zie noot 9)

a. Elektrisch veedrijfmiddel
Uit de toelichting blijkt niet waarom is gekozen voor het begrip elektrisch veedrijfmiddel, dat niet voorkomt in de Europese verordeningen en meer kan omvatten dan uitsluitend stroomstootapparatuur. Zo is voorstelbaar dat elektrische drijfmiddelen die geluid maken of trillingen veroorzaken ook vallen onder het begrip elektrische veedrijfmiddelen. Met het oog op ordentelijke wetgeving lijkt het gebruik van een beperkter begrip, zoals ‘apparatuur om aan vee stroomstoten af te geven’, meer in de rede te liggen. (zie noot 10) Met een dergelijke formulering wordt bovendien aangesloten bij de huidige tekst van artikel 1.3 van het Besluit houders van dieren, waarin nu al wordt geregeld dat ‘het gebruik van apparatuur die geschikt is om aan een hond stroomstoten af te geven’ verboden is.

De Afdeling adviseert om het begrip elektrisch veedrijfmiddel te vervangen door een beperkter en al in het besluit gehanteerd begrip.

b. Categorie dieren
Het valt daarnaast op dat ervoor wordt gekozen om in de definitiebepaling te bepalen voor welke dieren het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur geldt en niet in de verbodsbepaling zelf. (zie noot 11) In de definitiebepaling van elektrisch veedrijfmiddel wordt het verbod beperkt tot dieren die met het oog op de productie van dierlijke producten bedrijfsmatig worden gehouden. Uit de verbodsbepaling zelf blijkt niet dat het verbod is beperkt tot deze dieren. Hierdoor kan verwarring ontstaan over de reikwijdte van het verbod.

In dit licht adviseert de Afdeling om in de verbodsbepaling zelf op te nemen voor welke dieren het verbod op het gebruik van stroomstootapparatuur geldt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De waarnemend vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Bijlage III, onder 1.9, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten; Bijlage 1, hoofdstuk III, onder 1.9, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden slachthuisverordening.
(2) Nota van toelichting, Algemeen deel, onder 2. Problematiek elektrische veedrijfmiddelen bij dieren in de veehouderij.
(3) Zie ook het Beleidskompasformulier voor internetconsultatie, onder 3. Wat zijn opties om het doel te realiseren?, geraadpleegd via https://www.internetconsultatie.nl/verbod_stroom stootapparatuur_dieren_veehouderij/b1.
(4) Artikel 26, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 en artikel 1, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005.
(5) Nota van toelichting, Algemeen deel, onder 1. Inleiding.
(6) HUF-toets concept Besluit verbod gebruik stroomstootapparatuur, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, 15 december 2023, blz. 2.
(7) HUF-toets concept Besluit verbod gebruik stroomstootapparatuur, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, 15 december 2023, blz. 1.
(8) Artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit.
(9) Artikel I, onderdeel A, van het ontwerpbesluit.
(10) Zie ook Aanwijzing 3.3, eerste lid en Aanwijzing 5.1, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(11) Zie ook Aanwijzing 5.1, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.