Wijziging Tabaks- en rookwarenwet beperken verkoop tot speciaalzaken.

Bij Kabinetsmissive van 22 april 2025, no.2025000897, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet in verband met een verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten in andere verkooppunten dan speciaalzaken, met memorie van toelichting.

De regering heeft als doel om in 2040 een rookvrije generatie te realiseren. Een combinatie van maatregelen is al genomen om ervoor te zorgen dat kinderen en jongeren niet gaan roken, rokers stoppen met roken, gestopt blijven en dat meeroken door jong en oud wordt voorkomen. De regering stelt met het onderhavig wetsvoorstel voor om de Tabaks- en rookwarenwet aan te passen, met het doel het aantal verkooppunten te verminderen.

Het wetsvoorstel bevat enkele verkoopverboden; in de toekomst mogen tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar alleen nog worden verkocht in (tabaks)speciaalzaken. Wat een speciaalzaak is, wordt met het wetsvoorstel gedefinieerd. De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat die definitie onbedoeld tegenstrijdig is en moet worden aangepast. Ook adviseert zij om in de toelichting in te gaan op de rechtvaardiging van het verkoopverbod in het licht van de vrijheid van vestiging.

Verder gaat de Afdeling in op de fasering van de verschillende verboden. Het verbod geldt als eerste voor elektronische dampwaar (vapes) en pas later voor tabak. Zo wordt het gebruik hiervan voor een nieuwe, jonge generatie minder aantrekkelijk. Voor de huidige gebruikers van vapes kan een gevolg echter zijn dat zij overstappen op beter verkrijgbare tabaksproducten. Zij adviseert om daar in de toelichting aandacht aan te besteden. Ook vraagt de Afdeling aandacht voor de handhaving van de verkoopverboden.

Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor Caribisch Nederland. Uit de toelichting op het wetsvoorstel blijkt onvoldoende waarom de in Europees Nederland geldende wetgeving niet van toepassing is in Caribisch Nederland. Zij adviseert de toelichting op dat punt aan te vullen en daarbij in te gaan op een mogelijk tijdpad voor de toepassing van verschillende maatregelen uit de Tabaks- en rookwarenwet in Caribisch Nederland.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Aanleiding en inhoud van het wetsvoorstel

Met een verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar wil de regering een nieuwe stap zetten in het beschermen van jongeren en gestopte rokers tegen de verleiding om te gaan roken. Momenteel zijn tabaksproducten nog te koop in bijvoorbeeld tankstations, tabakszaken en gemakszaken, nadat eerder al verboden werd tabaksproducten te verkopen in automaten,(zie noot 1) online op afstand,(zie noot 2) en in supermarkten en horeca-inrichtingen.(zie noot 3) Deze verkoopverboden geven uitvoering aan de afspraak uit het Nationaal Preventieakkoord (NPA) om het aantal verkooppunten te verminderen.(zie noot 4) Daarnaast omvat het NPA maatregelen als accijnsverhoging, een uitstalverbod, neutrale verpakkingen, uitbreiding van het reclameverbod en uitbreiding van het rookverbod. Ook is er voor verkooppunten een verplichting gekomen zich te registeren bij het ministerie van VWS.(zie noot 5)

Met het wetsvoorstel worden maatregelen genomen om het aantal verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar verder te verminderen. Dat gaat gefaseerd. Het verkoopverbod voor dampwaar op andere plekken dan in tabaksspeciaalzaken moet per 1 juli 2026 in werking zijn.(zie noot 6) Gevolgd door het verkoopverbod voor alle tabaksproducten en aanverwante producten in 2030, met uitzonderingen voor gemakszaken en tabaksspeciaalzaken waar de producten nog verkocht mogen worden.(zie noot 7) Tabak is dan niet meer te koop in bijvoorbeeld tankstations.

Per 2032 geldt het verkoopverbod van tabak ook voor gemakszaken en mogen tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar alleen nog worden verkocht in tabaksspeciaalzaken.(zie noot 8) Verkoop op andere plekken is dan verboden,(zie noot 9) net als verkoop op afstand (zoals online). Het wetsvoorstel regelt dat deze verboden stapsgewijs van kracht worden. Hiermee vormt het wetsvoorstel een belangrijk sluitstuk op het traject dat met het NPA is ingezet om het aantal verkooppunten terug te brengen.

2. Tabaksverkoop als dienst

a. Definitie speciaalzaak
In de toekomst mogen tabaksproducten en aanverwante producten zoals elektronische dampwaar alleen nog worden verkocht in (tabaks)speciaalzaken. In het wetsvoorstel wordt het begrip ‘speciaalzaak’ gedefinieerd. Deze wordt omschreven als een verkoopruimte van tabaksproducten en enkele andere, afgebakende productgroepen, waar geen diensten aan consumenten worden verleend.(zie noot 10) De voorgestelde definitie bevat daarmee een tegenstrijdigheid. De verkoop van genoemde producten is namelijk op zichzelf ook een economische dienst. Er is immers sprake van een economische activiteit die tegen betaling wordt verricht en niet in loondienst plaatsvindt.(zie noot 11) Uit de toelichting blijkt dat de regering beoogt te regelen dat in een speciaalzaak geen ándere diensten worden verricht dan de verkoop van de (limitatief) opgesomde productgroepen.(zie noot 12) De voorgestelde definitie strookt niet met die bedoeling.

De Afdeling adviseert om de voorgestelde definitie van een tabaksspeciaalzaak aan te passen, zodat de verkoop van tabaksproducten en andere afgebakende productgroepen is uitgezonderd van het algemene verbod op het verlenen van diensten door speciaalzaken.

b. Vestiging van dienstverrichters
In de toelichting op het wetsvoorstel wordt uitgebreid aandacht besteed aan hoe het verkoopverbod zich verhoudt tot de vrijheid van ondernemers om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan waar zij gevestigd zijn.(zie noot 13) Beperkingen op die vrijheid zijn mogelijk, bijvoorbeeld ter bescherming van de volksgezondheid.(zie noot 14) Het voorliggende verkoopverbod past binnen de ruimte die de Dienstenrichtlijn de wetgever laat om beperkingen op te leggen aan ondernemers die in Nederland hun diensten verrichten terwijl ze elders zijn gevestigd.

Naast de vrijheid van het verrichten van diensten door een elders gevestigde ondernemer, beperkt het verkoopverbod ook de mogelijkheden van ondernemers om zich in Nederland te vestigen.(zie noot 15) Het voorgestelde verkoopverbod verbindt eisen aan die vrije vestiging door de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten voor te behouden aan bepaalde dienstverrichters.(zie noot 16) Dergelijke eisen moeten voldoen aan de in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.(zie noot 17) In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of het verkoopverbod ook in het licht van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters is gerechtvaardigd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting ook in te gaan op de rechtvaardiging van het verkoopverbod in het licht van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.

3. Gevolgen verkoopverbod voor gebruikers dampwaar

Het voorgestelde verkoopverbod geldt als eerste voor elektronische dampwaar, beter bekend als e-sigaret of vape. Die producten mogen alleen nog maar in tabaksspeciaalzaken verkocht worden. Het gebruik van vapes is vooral populair onder jongeren. Dampwaar bevat weliswaar geen tabak, maar wel andere schadelijke stoffen zoals nicotine en giftige en kankerverwekkende stoffen en bovendien kan leiden tot irritatie en schade aan de luchtwegen, hartkloppingen en een verhoogde kans op kanker.(zie noot 18) Bovendien kan het gebruik van dampwaar de drempel naar het roken van tabaksproducten verlagen en laat onderzoek zien dat veel gebruikers van dampwaar ook tabaksproducten gaan gebruiken.(zie noot 19) Vanuit dit perspectief bezien is het beperken van de verkoop van dampwaar als eerste stap goed te volgen. Zo wordt het gebruik hiervan voor een nieuwe, jonge generatie minder aantrekkelijk.

Huidige gebruikers van dampwaar worden vanaf 2026 geconfronteerd met de situatie dat dampwaar alleen nog verkrijgbaar is in tabaksspeciaalzaken,(zie noot 20) terwijl tabaksproducten nog breed verkrijgbaar zijn in tankstations en gemakszaken.(zie noot 21) Die overgangsfase duurt zo’n vier jaar totdat de verkoop van tabak eerst beperkt wordt tot gemakszaken en tabaksspeciaalzaken,(zie noot 22) en daarna nog twee jaar totdat ook deze producten alleen in tabaksspeciaalzaken gekocht kunnen worden. De afnemende beschikbaarheid van dampwaar kan het voor gebruikers aantrekkelijk maken om over te stappen op de breder beschikbare tabaksproducten. Op dat gevolg van de gefaseerde invoering van het verkoopverbod voor de huidige groep gebruikers gaat de toelichting nog onvoldoende in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan wat de gevolgen van het verkoopverbod zijn voor de huidige groep gebruikers van dampwaar aangezien een afnemende beschikbaarheid van dampwaar het voor hen aantrekkelijk kan maken over te stappen op tabaksproducten.

4. Handhaving verbod verkoop via niet-reguliere kanalen

Een deel van de gebruikers koopt tabak en aanverwante producten niet in fysieke winkels, maar in het buitenland of ‘op afstand’ via niet-reguliere verkoopkanalen zoals via webwinkels, social media of via een berichtenservice. Uitbreiding van de verboden voor verkoop van tabak en aanverwante producten in winkels kan maken dat gebruikers zich vaker zullen richten op alternatieve verkoopmethodes zoals grensoverschrijdende verkoop of illegale verkoop op afstand.(zie noot 23) Verkoop op afstand is per 1 juli 2023 verboden (voor een aantal aanverwante producten per 1 januari 2024).(zie noot 24) Het wetsvoorstel regelt dat dit verkoopverbod op afstand voortaan wordt geregeld op wetsniveau in plaats van in het Tabaks- en rookwarenbesluit.(zie noot 25)

De NVWA concludeert dat de illegale handel lastig is aan te pakken en dat het wetsvoorstel daar geen verbetering in brengt.(zie noot 26) Volgens de NVWA zal de verkoop via niet-reguliere verkoopkanalen kunnen toenemen, zoals de verkoop van onder de toonbank, onderlinge verkoop door jongeren, verkoop via social media en berichtenservices en verkoop via dealers.(zie noot 27) Afhankelijk van de omvang en vorm van deze niet-reguliere verkoopkanalen kan de handhaving door de NVWA dit niet (volledig) uitbannen. De NVWA zal daarom de impact in kaart brengen die de verschuiving van het aanbod van rookwaren naar niet-reguliere verkooppunten heeft. Op basis van deze verkenning zal de NVWA een nadere duiding geven op de handhaafbaarheid van de verkoopverboden uit de Tabaks- en rookwarenwet.(zie noot 28) Dit betekent dat de toelichting nog geen inzicht geeft in de mate waarin de verkoopverboden zijn te handhaven.(zie noot 29)

Daarnaast ontbreekt in de toelichting op het wetsvoorstel een beschouwing hoe handhavingsmogelijkheden van andere toezichthouders in samenhang ervoor moeten zorgen dat het verbod tot verkoop via niet-reguliere kanalen wordt nageleefd. In dat verband kan worden gewezen op de inzet van de Douane en de Belastingdienst.(zie noot 30)

De Afdeling adviseert om in de toelichting verder in te gaan op de inzet van handhavingsmogelijkheden van het verkoopverbod van tabak en aanverwante producten via niet-reguliere kanalen, en de samenhang daartussen.

5. Toepasselijkheid Caribisch Nederland

De voorgestelde verkoopverboden gelden niet voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarvoor kunnen goede redenen bestaan, voortkomend uit de specifieke Caribische context.(zie noot 31) In de toelichting op het wetsvoorstel merkt de regering op dat "niet realistisch is dat op Sint Eustatius en Saba een tabaksspeciaalzaak economisch rendabel is" en dat ook op Bonaire invoering van dit wetsvoorstel "te vergaand wordt geacht".(zie noot 32) Het is in dat verband ook van belang te onderkennen dat vanwege het insulaire karakter van Caribisch Nederland de gebruikers daar, anders dan in Europees Nederland, niet binnen een realistische reisafstand een tabaksspeciaalzaak kunnen bezoeken. De toelichting kan op dat punt worden aangevuld om te verduidelijken waarom de situatie in Caribisch Nederland anders is dan die in Europees Nederland.

Bovendien gaat de toelichting niet in op het feit dat de Tabaks- en rookwarenwet (vooralsnog) in zijn geheel niet van toepassing is op Caribisch Nederland. De toepasselijke regelgeving is zeer beperkt van omvang.(zie noot 33) Invoering van maatregelen uit de Tabaks- en rookwarenwet is echter voor de regering niet als prioritair verklaard in het voornemen om een inhaalslag te maken ten aanzien van het toepassen van wetgeving in Caribisch Nederland.(zie noot 34) Het is de vraag of het invoeren van wettelijke regels over de verkoop en het gebruik van tabaksproducten en aanverwante producten, passend binnen de lokale omstandigheden, niet meer urgentie heeft. Zo wijst de Afdeling er op dat het bestuurscollege van Bonaire onlangs het voornemen heeft geuit om, bij gebreke van een wettelijke voorziening, zelf in regels te gaan voorzien om vooral jongeren te beschermen.(zie noot 35) In de toelichting merkt de regering op dat het meer opportuun wordt geacht om andere regels uit de Tabaks- en rookwarenwet in te voeren alvorens over te gaan tot een beperking van verkooppunten.(zie noot 36) Onduidelijk is om welke regels het dan gaat en wat de concrete voornemens hiertoe zijn.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken waarom het wetsvoorstel niet van toepassing is op Caribisch Nederland en daarbij verder in te gaan op een mogelijk tijdpad voor de toepassing van verschillende maatregelen uit de Tabaks- en rookwarenwet in Caribisch Nederland.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1)Artikel 5.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Zie Stb. 2019, 308.
(2)Artikel 5.5 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Zie Stb. 2023, 141.
(3)Artikel 5.2, tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Zie Stb. 2024, 89.
(4)Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32793, nr. 339.
(5)Stb. 2025, 118.
(6)Voorgesteld artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, en artikel 7a van het wetsvoorstel.
(7)Voorgesteld artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 7a van het wetsvoorstel.
(8)Voorgesteld artikel 7, eerste lid, van het wetsvoorstel.
(9)Dit geldt ook voor de verkoop op verplaatsbare fysieke locaties, zoals huis-aan-huis of op festivals.
(10)Artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel
(11)Artikel 1 van de Dienstenwet. Zie ook: HvJ EU 30 januari 2018, C-360/15 en C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed).
(12)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 3.3.2. (gemakszaken en speciaalzaken).
(13)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 4.3.2. (het vrij verkeer van diensten).
(14)Artikel 16 van de Dienstenrichtlijn.
(15)Artikelen 49 en 54 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(16)Artikel 15, tweede lid, onderdelen a en d, Dienstenrichtlijn.
(17)Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Artikel 15 is overigens ook van toepassing op situaties zonder een grensoverschrijdend element, zie: HvJ EU 30 januari 2018, C 360/15 en C 31/16, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed), punt 110.
(18)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 3.2 (verkoop elektronische dampwaar voorbehouden aan tabaksspeciaalzaken).
(19)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 3.2 (verkoop elektronische dampwaar voorbehouden aan tabaksspeciaalzaken).
(20)Volgens de toelichting gaat het om 1300-1600 verkooppunten en is nog onzeker hoe (snel) de markt zich zal ontwikkelen naar een groter aanbod van tabaksspeciaalzaken.
(21)Volgens de toelichting gaat het om zo’n 4400 verkooppunten extra.
(22)Volgens de toelichting gaat het dan om nog zo’n 2400 verkooppunten.
(23)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.5 (illegale handel, grensoverschrijdende aankoop, effectiviteit en handhaving).
(24)Besluit van 20 april 2023, houdende de wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit in verband met het verbieden van de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten op afstand, Stb. 2023, 141 en Besluit van 14 november 2023, houdende wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit in verband met het verbieden van de grensoverschrijdende verkoop op afstand van aanverwante producten anders dan elektronische sigaretten en navulverpakkingen, Stb. 2023, 416.
(25)Artikel 9a van het wetsvoorstel.
(26)NVWA, HUF-toets Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet in verband met een verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten in andere verkooppunten dan speciaalzaken, 14 juni 2024.
(27)NVWA, HUF-toets Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet in verband met een verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten in andere verkooppunten dan speciaalzaken, 14 juni 2024, p. 4.
(28)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.2 (toezicht en handhaving).
(29)Aanwijzing 2.7 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(30)Zie artikelen 1 en 2, eerste lid, letter d, van de Wet op de accijns en artikel 1:1, vijfde lid, van de Algemene douanewet, en de bijlage bij die wet. Zie ook het advies van de Raad van State van 5 april 2023 over de wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit in verband met het verbieden van de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten op afstand (W13.23.00019/III), Staatscourant 2023, nr. 12704.
(31)Kamerstukken II 2019/20, 35300-IV, nr. 11, p. 3.
(32)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.6 (alternatieven en Caribisch Nederland). Voorlopige cijfers laten overigens zien dat het aantal rokers op Caribisch Nederland op de 11% ligt (zie CBS Statline, 2021, Caribisch NL: leefstijl; persoonskenmerken), terwijl prevalentie in Europees Nederland ligt rond de 19%.
(33)De Wet beperking tabaksgebruik BES beperkt weliswaar het roken in publieke binnenruimten, maar bevat geen bepalingen over leeftijdsbeperkingen, reclamebeperkingen of het gebruik van e-sigaretten (vapes).
(34)Kamerstukken II 2024/25, 36600-IV, nr. 41.
(35)Zie in dit verband ook het unaniem door de eilandsraad van Bonaire aangenomen voorstel van het bestuurscollege om met een aangescherpte eilandsverordening het noodzakelijke regelgevende kader op te stellen en aan te vullen. Zie startnotitie en raadsbesluit op ris.konsehoinsular.org (kenmerk startnotitie: 2/24/019968).
(36)Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.6 (alternatieven en Caribisch Nederland).