Wijziging van de Zorgverzekeringswet om het verplicht eigen risico voor de zorgverzekering per 2027 te verlagen naar € 165.

Bij Kabinetsmissive van 8 april 2025, no.2025000798, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende Wijziging van de Zorgverzekeringswet teneinde het verplicht eigen risico voor de zorgverzekering per 2027 te verlagen naar € 165, met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in verlaging van het eigen risico voor de Zorgverzekeringswet van € 385 per jaar naar € 165 per jaar. De regering wil met deze verlaging bereiken dat minder mensen om financiële redenen noodzakelijke medische zorg uitstellen of hiervan afzien. Ook kiest de regering met de verlaging van het eigen risico voor een lagere medefinanciering door zorggebruikers en daarmee voor een grotere solidariteit tussen gezonde en minder gezonde mensen.(zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat uit de toelichting blijkt dat betaling van het eigen risico op dit moment vooral problematisch is voor kwetsbare groepen, zoals mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en een slechtere gezondheid. De voorgestelde regeling is echter niet specifiek gericht op die kwetsbare groepen.

Die ongerichtheid kent een aantal nadelen en negatieve effecten. Zo leidt de voorgestelde verlaging van het eigen risico met € 220 naar verwachting tot verhoging van de nominale premie voor de zorgverzekering met ongeveer € 200 per jaar per verzekerde. De Afdeling wijst in het bijzonder op negatieve inkomenseffecten voor mensen met lage inkomens en arbeidsongeschikten die op dit moment een Tegemoetkoming arbeidsongeschiktheid ontvangen. Mogelijk zullen deze mensen door de resulterende inkomensachteruitgang onbedoeld juist sneller om financiële redenen afzien van zorg.

De Afdeling wijst er daarnaast op dat verlaging van het eigen risico geen structurele verbetering biedt voor de financiële toegankelijkheid van de zorg. In dit verband wijst zij erop dat vanaf 2030 het eigen risico weer jaarlijks wordt geïndexeerd, waardoor aannemelijk is dat het verplicht eigen risico langzaam maar zeker weer wordt verhoogd. Dit roept de vraag op hoe de wetgever structureel wil omgaan met het eigen risico en gevolgen daarvan voor de financiële toegankelijkheid van de zorg voor in het bijzonder kwetsbare groepen.

Bovendien is aannemelijk dat de voorgestelde maatregel leidt tot vermindering van het zogenoemde remgeldeffect, de stimulans om na te denken of een medische behandeling nodig is. Daardoor neemt de reeds bestaande druk op de betaalbaarheid en de personele houdbaarheid van de zorg toe.

Omdat betaling van het eigen risico voor de toegang tot de zorg volgens de toelichting vooral problematisch is voor kwetsbare groepen, zoals mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en een slechtere gezondheid, ligt het volgens de Afdeling in de rede om die problemen te ondervangen door gerichte maatregelen waaraan de voornoemde nadelen niet kleven.

In verband hiermee dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Aanleiding inhoud en doel van het voorstel

In 2008 is het verplicht eigen risico geïntroduceerd in de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het eigen risico heeft verschillende doelen. Het stimuleert mensen om bewust na te denken of een medische behandeling nodig is (remgeldeffect). Het draagt daardoor bij aan de financiering van de kosten van zorg (betaalbaarheid van de zorg). Daarnaast wordt hiermee beoogd maatschappelijk draagvlak te behouden voor de hoge mate van risicosolidariteit die de Zvw kenmerkt.

Volgens de toelichting zag in 2023 één op de tien mensen om financiële redenen af van medische zorg. Onder kwetsbare groepen, zoals mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en een slechtere gezondheid zag één op zeven of één op de vijf mensen om financiële redenen af van zorg.(zie noot 2)

Met het wetsvoorstel wil de regering bereiken dat minder mensen om financiële redenen noodzakelijke medische zorg uitstellen of hiervan afzien, om daarmee de toegankelijkheid van de zorg te vergroten. Met de verlaging van het eigen risico kiest de regering voor een lagere medefinanciering van de zorg door mensen die van zorg gebruik maken. Dit vergroot volgens de regering de solidariteit tussen gezonde en minder gezonde mensen (risicosolidariteit) en maakt de toegang tot de zorg gelijkwaardiger, aldus de toelichting.(zie noot 3)

Met het oog hierop regelt het wetsvoorstel een verlaging van het verplicht eigen risico voor verzekerden in de zorgverzekeringswet van € 385 per jaar naar € 165 per jaar.

2. Ongerichte maatregel

Toegankelijkheid van zorg is, naast de betaalbaarheid en kwaliteit, een belangrijke pijler van de Nederlandse gezondheidszorg. In dit licht bezien begrijpt de Afdeling de wens van de regering om ervoor te zorgen dat minder mensen om financiële redenen afzien van noodzakelijke medische zorg en daarmee de toegankelijkheid tot de zorg te vergroten. De vraag is echter of de voorgestelde verlaging van het eigen risico effectief is en daadwerkelijk bijdraagt aan de daarmee beoogde verbetering van de toegankelijkheid tot zorg, daar waar dit het meest nodig is.

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting volgt dat betaling van het eigen risico voor de toegang tot de zorg vooral problematisch is voor kwetsbare groepen, zoals mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en een slechtere gezondheid. De voorgestelde regeling is echter niet specifiek gericht op die kwetsbare groepen. De verlaging van het eigen risico geldt immers voor iedere verzekerde, ook voor de grote groep verzekerden die het eigen risico kunnen en willen betalen. Hierdoor sluit de voorgestelde maatregel onvoldoende aan bij de door de regering geconstateerde problematiek.

Die ongerichtheid van de maatregel kent een aantal negatieve gevolgen. In dit verband wijst de Afdeling op het volgende.

3. Geschiktheid en effectiviteit van de voorgestelde maatregel

a. Negatieve effecten
De voorgestelde verlaging van het eigen risico heeft een positief financieel effect voor diegenen die het eigen risico volledig betalen. Daar tegenover staat dat iedere verzekerde wordt geconfronteerd met een verhoging van de nominale premie voor de zorgverzekering van ongeveer € 200. Daardoor wordt niet alleen het positieve financiële effect voor diegenen die het eigen risico volledig betalen getemperd. Het leidt er toe dat ook bepaalde kwetsbare groepen er financieel op achteruit gaan. De Afdeling wijst op het volgende.

In verband met het verlagen van het eigen risico wordt de zogenaamde Tegemoetkoming arbeidsongeschikten vanaf 2027 afgeschaft.(zie noot 4) Het is aannemelijk dat een aanzienlijk deel van de arbeidsongeschikten die deze vergoeding ontvangen ook het eigen risico jaarlijks volledig betalen. Door afschaffing van deze vergoeding wordt voor deze groep het financiële voordeel dat wordt verkregen door verlaging van het eigen risico, meer dan teniet gedaan.(zie noot 5) Niet alleen voor deze groep, maar ook voor mensen met een laag inkomen die het eigen risico niet volledig betalen, heeft de verlaging van het eigen risico als gevolg van de voorziene premieverhoging een negatief inkomenseffect. Daarbij maakt het niet uit of ze wel of geen zorgtoeslag ontvangen. De toelichting maakt onvoldoende duidelijk of dit effect afdoende wordt opgevangen met de voorgenomen compenserende lastenverlichting.

Het voorgaande roept de vraag op in hoeverre dit voorstel, samen met het voorstel om de Tegemoetkoming arbeidsongeschikten af te schaffen, zal leiden tot een verbetering van de financiële toegankelijkheid van de zorg voor mensen met lage inkomens en arbeidsongeschikten. Mogelijk zullen deze groepen door de resulterende inkomensachteruitgang onbedoeld juist sneller om financiële redenen afzien van zorg. Dit doet afbreuk aan de effectiviteit van de voorgestelde regeling, waar die erop gericht is de toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor kwetsbare groepen te verbeteren.

De Afdeling adviseert in de toelichting toereikend in te gaan op de voormelde financiële gevolgen en de effecten daarvan op de financiële toegankelijkheid van de zorg.

b. Geen structurele verbetering
Bovendien is het de vraag in hoeverre de voorgestelde verlaging van het eigen risico een structurele verbetering brengt in de financiële toegankelijkheid van de zorg. In dit verband merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel regelt dat indexatie tot en met 2029 niet van toepassing is. Vanaf 2030 wordt de hoogte van het eigen risico weer geïndexeerd volgens de huidige wettelijke systematiek. Volgens de toelichting is dit nodig om de verhouding tussen het verplicht eigen risico en de zorgkosten die de komende jaren verder zullen stijgen niet te veel uit de pas te laten lopen.

Door de ten gevolge van het voorstel te verwachten extra kosten voor zorg zal de indexering bovendien hoger uitvallen dan zonder de voorgestelde verlaging van het eigen risico. De indexering vindt immers plaats al naar gelang de stijging van de zorguitgaven.(zie noot 6) Voor de kwetsbare groepen zal dit bij verder ongewijzigd beleid vanaf dan opnieuw gaan leiden tot een vergroting van de financiële barrière om van zorg gebruik te maken. Daarmee biedt het voorstel geen structurele verbetering van de financiële toegankelijkheid van de zorg.

Dit roept de vraag op hoe de wetgever op de langer termijn wil omgaan met het eigen risico en gevolgen daarvan voor de financiële toegankelijkheid van de zorg voor in het bijzonder kwetsbare groepen.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting toereikend in te gaan.

4. Risico’s voor de houdbaarheid van de zorg

Al sinds de jaren zeventig stijgen de zorguitgaven van de overheid gemiddeld genomen harder dan het totale Nederlandse inkomen. Door dubbele vergrijzing in combinatie met economische en technologische ontwikkelingen zullen de kosten voor zorg in de komende decennia alleen maar verder toenemen.(zie noot 7)

Naar verwachting stijgen de zorguitgaven van 12,7% van het bruto binnenlands product in 2015 naar meer dan 20% in 2060. In absolute zin komt dat neer op een verdrievoudiging van de zorguitgaven per hoofd van de bevolking.(zie noot 8) Daarnaast blijven de tekorten in de arbeidsmarkt verder oplopen, ondanks dat er meer mensen in de zorg zijn gaan werken. Dit effect wordt versterkt doordat in de komende periode veel zorgprofessionals met pensioen gaan.(zie noot 9) Dit alles leidt tot een toenemende druk op zowel de betaalbaarheid als de personele houdbaarheid van de gezondheidszorg.

Uit de toelichting blijkt dat de voorgestelde verlaging van het eigen risico ertoe leidt dat de inkomsten uit het eigen risico met bijna € 2,3 miljard afnemen. Voorts neemt naar verwachting het remgeldeffect af, waardoor de zorgvraag toeneemt en de zorgkosten stijgen met € 2,3 miljard.(zie noot 10) De uitgaven aan de zorg nemen dus naar verwachting ten gevolge van de voorgestelde verlaging van het eigen risico structureel met bijna € 4,6 miljard per jaar toe. Hiermee wordt de betaalbaarheid van de zorg verder onder druk gezet.

Daarnaast is aannemelijk dat een toenemende zorgvraag ook de personele houdbaarheid van de zorg verder onder druk zet. Dit brengt het risico met zich mee dat wachtlijsten langer worden, waardoor mensen minder snel geholpen kunnen worden en de toegankelijkheid van zorg in zoverre verslechtert.

De Afdeling heeft in de toelichting een nadere motivering van het wetsvoorstel gemist in het licht van de toenemende druk op de betaalbaarheid en personele houdbaarheid van de zorg. Wat betreft de betaalbaarheid wordt volstaan met de weergave van de budgettaire gevolgen, maar wordt niet ingegaan op de betekenis hiervan de voor de betaalbaarheid van de zorg op de langere termijn. Wat betreft de personele druk noemt de toelichting een aantal maatregelen die moeten bijdragen aan het verminderen ervan.(zie noot 11) Het gaat hierbij echter om maatregelen die, ook zonder de voorgestelde verlaging van het eigen risico, al nodig zijn om de toenemende druk op de zorg aan te pakken. De toelichting gaat niet in op de vraag wat er eventueel aanvullend nodig is om de toenemende zorgvraag als gevolg van de verlaging van het eigen risico aan te kunnen.

De Afdeling adviseert in de toelichting het voorstel toereikend te motiveren in het licht van de betaalbaarheid en de personele houdbaarheid van de zorg.

5. Alternatieven

De Afdeling heeft in hiervoor gewezen op de ongerichtheid van de voorgestelde verlaging van het eigen risico en enkele nadelen die daaraan kleven. Zo zijn er kwetsbare groepen voor wie mogelijk de financiële toegankelijkheid van de zorg als gevolg van het voorstel niet verbetert, maar verslechtert. Door vermindering van het remgeldeffect neemt mogelijk de zorgvraag toe, in een situatie waarin de betaalbaarheid en personele houdbaarheid van de zorg reeds onder druk staat. Ook biedt het voorstel geen structurele oplossing voor de financiële toegankelijkheid voor in het bijzonder kwetsbare groepen, omdat vanaf 2030 het eigen risico weer zal stijgen.

Omdat betaling van het eigen risico voor de toegang tot de zorg volgens de toelichting vooral problematisch is voor kwetsbare groepen, zoals mensen met een laag inkomen, lage gezondheidsvaardigheden en een slechtere gezondheid, ligt het in de rede om die problemen te ondervangen door gerichte maatregelen waaraan de voornoemde nadelen niet kleven.

De toelichting noemt in dit verband verschillende bestaande regelingen die zijn gericht op financiële ondersteuning voor het betalen van zorgkosten, bijvoorbeeld de zorgtoeslag en de fiscale aftrek specifieke zorgkosten. Daarnaast worden instrumenten op gemeentelijk niveau genoemd (Wmo). Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de zogenoemde gemeentepolis, waarbij soms het eigen risico kan worden verzekerd of om een vergoeding voor het betaalde eigen risico.

De toelichting beperkt zich tot de opmerking dat deze instrumenten de ervaren financiële drempels niet wegnemen. Waarom dit het geval is en of er al dan niet mogelijkheden bestaan om dit te verbeteren wordt echter niet nader toegelicht. Waar juist die instrumenten gericht zijn op het bieden van financiële ondersteuning, daar waar dat daadwerkelijk nodig is ligt dat wel in de rede. Daarmee kan worden voorkomen dat ongericht collectieve middelen worden ingezet voor verlaging van het eigen risico van de grote groep verzekerden die dat zelf kunnen en willen betalen. Bovendien blijft daarmee het remgeldeffect, dat een belangrijke bijdrage levert aan de houdbaarheid van de zorg, beter behouden.

De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering te geven en het voorstel nader te overwegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 1.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 2, onder b.
(4) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 11 juni 2025 over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, in verband met de afschaffing van de tegemoetkoming voor arbeidsongeschikten en het verlagen van het verplicht eigen risico in de zorg (Wet afschaffen tegemoetkoming arbeidsongeschikten) (W12.25.00085/III).
(5) Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel Wet afschaffen tegemoetkoming arbeidsongeschikten bedraagt het effect van de verlaging van het verplicht eigen risico en de afschaffing van de tegemoetkoming arbeidsongeschikten tezamen - € 120 per jaar. Daarbij is uitgegaan van personen die het eigen risico geheel volmaken en een zorgtoeslag ontvangen. Daarbij kan worden opgemerkt dat voor arbeidsongeschikten die het eigen risico niet geheel betalen het negatieve inkomenseffect, door verhoging van de Zvw-premie, aanzienlijk groter is. Zij profiteren niet van verlaging van het eigen risico, maar betalen wel € 199 meer Zvw-premie en ontvangen niet langer de tegemoetkoming arbeidsongeschikten € 220. Het negatieve inkomenseffect is dan € 419.
(6) Artikel 19, tweede lid, van de Zvw.
(7) Dubbele vergrijzing houdt in dat de groep ouderen relatief steeds groter wordt terwijl ook hun gemiddelde leeftijd stijgt.
(8) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2021): Kiezen voor houdbare zorg. Mensen middelen en maatschappelijk draagvlak, WRR rapport 104, Den Haag: WRR.
(9) Nederlandse Zorg Autoriteit, Stand van de zorg 2024, 8 oktober 2024.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 6, tabel budgettaire mutaties in het uitgave- en inkomenskader, jaar 2029.
(11) Memorie van toelichting, paragraaf 2, onder d.