Technische omzetting AERIUS Register.

Bij Kabinetsmissive van 7 februari 2025, no.2025000244, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Omgevingsbesluit, het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet en de Omgevingsregeling vanwege het vervallen van hoofdstuk 17a van de Omgevingsregeling (Technische omzetting AERIUS Register), met nota van toelichting.

Door het treffen van maatregelen die leiden tot vermindering van de stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden kan stikstofdepositieruimte (hierna ook: stikstofruimte) worden vrijgemaakt. Deze stikstofruimte wordt geregistreerd in AERIUS Register, waarin per hexagoon (een zeshoek ter grootte van een hectare) wordt bijgehouden welke stikstofdepositieruimte beschikbaar is voor specifieke projecten.

Binnen AERIUS Register bestaan verschillende stikstofbanken, waarin depositieruimte voor verschillende doeleinden wordt geregistreerd. De ruimte in deze stikstofbanken kan vervolgens worden toegedeeld met het oog op het verlenen van omgevingsvergunningen voor een Natura 2000-activiteit. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet (hierna: Ow) zijn de bepalingen over AERIUS Register opgenomen in het tijdelijke hoofdstuk 17a van de Omgevingsregeling (hierna: Or).

Het ontwerpbesluit strekt ertoe dit tijdelijke hoofdstuk te vervangen door bepalingen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna ook: Bkl), het Omgevingsbesluit en de Or. Daarnaast worden enkele nog niet in werking getreden bepalingen van het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet die verband houden met AERIUS Register geschrapt, omdat deze na dit wijzigingsbesluit niet meer nodig zijn. Het ontwerpbesluit beoogt enkel juridisch-technische wijzigingen door te voeren die niet inhoudelijk van aard zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de reikwijdte van de reserveringsplicht voor stikstofruimte en de summiere toelichting bij de verplichting tot afroming van stikstofruimte bij opname in AERIUS Register.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting en het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Reikwijdte reserveringsplicht stikstofdepositieruimte

Het ontwerpbesluit bepaalt voor welke vergunningen gebruik gemaakt kan worden van de in AERIUS Register opgenomen stikstofdepositieruimte. (zie noot 1) Dat kan bij de toekenning van omgevingsvergunningen die betrekking hebben op een Natura 2000-activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied (hierna: Natura 2000-vergunning). (zie noot 2) Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit volgt dat onder deze Natura 2000-vergunning ook projectbesluiten, tracébesluiten en kavelbesluiten vallen, wanneer deze een Natura 2000-activiteit betreffen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. (zie noot 3)

a. Reikwijdte
Het ontwerpbesluit bevat voor het bevoegd gezag voor een Natura 2000-vergunning een reserveringsplicht voor stikstofdepositieruimte in AERIUS Register. De nota van toelichting merkt echter op dat deze reserveringsplicht niet geldt voor projectbesluiten en kavelbesluiten. Vermeld is dat voor dergelijke besluiten namelijk specifieke stikstofbanken binnen AERIUS Register bestaan, waardoor geen sprake kan zijn van concurrerende banken. Het reserveren van stikstofdepositieruimte is daarom voor deze besluiten niet nodig.

De Afdeling begrijpt het ontbreken van een praktische noodzaak voor het reserveren van stikstofruimte in deze gevallen. Zij adviseert echter de wijze waarop deze projectbesluiten en kavelbesluiten worden uitgezonderd van de reserveringsplicht uit een oogpunt van rechtszekerheid in het besluit zelf eenduidig te regelen. De reserveringsplicht geldt op basis van de tekst van de voorgestelde bepaling immers voor de gehele categorie van Natura 2000-vergunningen. Een uitzondering op deze reserveringsplicht moet daarom ook worden vastgelegd in het ontwerpbesluit. Dat houdt in dat de gewenste uitzondering voor projectbesluiten en kavelbesluiten in het ontwerpbesluit een plaats moet krijgen en niet in de nota van toelichting.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit hierop aan te passen.

b. Terminologie
De Afdeling merkt verder op dat in de nota van toelichting wordt gesproken van een ‘natuurvergunning’. De toelichting lijkt in sommige gevallen de volledige categorie Natura 2000-vergunningen onder de term ‘natuurvergunning’ te scharen, waar in andere gevallen slechts een deel daarvan lijkt te worden bedoeld. (zie noot 4) Hierdoor kan verwarring ontstaan met betrekking tot de reikwijdte van verschillende bepalingen van het ontwerpbesluit. (zie noot 5)

De Afdeling adviseert in de toelichting te kiezen voor een eenduidige, bij de Ow passende, terminologie.

2. Toelichting verplichting tot afroming

Voordat vrijgemaakte stikstofdepositieruimte kan worden opgenomen in AERIUS Register, wordt een deel van deze stikstofruimte afgeroomd. Het percentage dat ten minste wordt afgeroomd, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld. (zie noot 6) In de nota van toelichting staat dat deze afroming inhoudt dat de vrijgemaakte stikstofruimte niet volledig wordt ingeboekt en geldt als correctie van de mogelijke latente ruimte in vergunningen. Met deze afroming wordt voorkomen dat de toedeling van in AERIUS Register opgenomen stikstofruimte leidt tot een toename van de feitelijke depositie. (zie noot 7)

In de toelichting wordt op deze noodzaak voor afroming niet verder ingegaan. Daarnaast wordt niet nader toegelicht waarom tot de keuze is gekomen om afroming verder dan het percentage dat in de ministeriële regeling wordt vastgesteld mogelijk te maken. Ook wordt niet nader toegelicht onder welke omstandigheden tot deze verdergaande afroming kan worden overgegaan.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 juni 2025

1. Reikwijdte reserveringsplicht stikstofdepositieruimte
b. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de term ‘natuurvergunning’ vervangen door ‘omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit’ in de nota van toelichting, overeenkomstig de terminologie in de Omgevingswet, en is in de nota van toelichting expliciet aangegeven als andere toestemmingbesluiten worden bedoeld.

2. Toelichting verplichting tot afroming
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de toelichting bij artikel 10.26 verder aangevuld. Verwezen wordt naar onderzoek van BIJ12, waaruit blijkt dat er gemiddeld ongeveer 30% latente ruimte zit in omgevingsvergunningen voor een Natura 2000-activiteit en naar de mogelijkheid dat dat ook geldt voor omgevingsvergunningen voor activiteiten die geheel of gedeeltelijk worden beëindigd in het kader van maatregelen die verbonden zijn aan AERIUS Register. Het vervolgens opnemen van die ruimte in AERIUS Register, waardoor deze aan activitieiten zou kunnen worden toegedeeld, brengt het risico met zich dat die ruimte alsnog in gebruik wordt genomen. Dat zou inderdaad leiden tot een feitelijke toename van de stikstofdepositie. Door af te romen wordt een toename van de feitelijke depositie voorkomen. Dat sluit aan bij de provinciale beleidsregels voor extern salderen, die voorzien in afroming met 30% van de bij saldering betrokken stikstofruimte. Het beleid van de bevoegde gezagen bij het Rijk sluit hierbij aan en het ligt in de rede bij ministeriële regeling voor AERIUS Register hierbij eveneens aan te sluiten. Denkbaar is dat voor bepaalde categorieën van activiteiten dit percentage niet voldoende representatief is of dat een verdergaande reductie noodzakelijk is voor de verzekering van doelbereik in bepaalde Natura 2000-gebieden, waardoor het wenselijk kan zijn meer ruimte af te romen bij het inboeken van ruimte in AERIUS Register. Tegen die achtergrond geldt het bij ministeriële regeling bepaalde percentage als maximumpercentage.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting met bijlage doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) Artikel I, onderdeel A, van het ontwerpbesluit.
(2) Artikel I, onderdeel A, van het ontwerpbesluit.
(3) Nota van toelichting, p. 7. Dit volgt ook uit de wetssystematiek: artikel 5.52, tweede lid, onder a, van de Ow voor projectbesluiten, artikel 4.48, eerste lid, van de Invoeringswet Ow voor tracébesluiten en artikel 4, eerste lid, onder c juncto artikel 5 van de Wet windenergie op zee voor kavelbesluiten.
(4) Zie bijvoorbeeld nota van toelichting, p. 6. Hier wordt onder de kop Onderdeel A (nieuw artikel 8.74e Bkl) gesproken van natuurvergunningen en daarnaast van projectbesluiten, tracébesluiten en kavelbesluiten die kunnen gelden als omgevingsvergunning. Terwijl onder de kop Onderdeel B en C (herindeling afdeling 10.2 Bkl) met de term ‘natuurvergunning’ naar de overkoepelende categorie Natura 2000-vergunningen lijkt te worden verwezen.
(5) Artikel I, onderdeel A; Artikel I, onderdeel D, voorgesteld artikel 10.27, eerste lid; Artikel I, onderdeel D, voorgesteld artikel 10.28, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(6) Artikel I, onderdeel D, voorgesteld artikel 10.27, van het ontwerpbesluit.
(7) Nota van toelichting, p. 7.