Wijzigingsbesluit verlenging tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken.

Bij Kabinetsmissive van 28 januari 2025, no.2025000159, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving in verband met de verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (Wijzigingsbesluit verlenging tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. (zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in het ontwerpbesluit de voorgestelde verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling tot de kortst mogelijke concrete termijn te beperken.

In verband hiermee dient het voorstel nader te worden overwogen.

a. Voorgeschiedenis
In een uitspraak van 30 juni 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de algemene bepalingen voor het in werking hebben van een windturbine of combinatie van windturbines (windturbinebepalingen) een plan of programma zijn in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn.  (zie noot 2) Dit betekent dat voor de betrokken bepalingen een milieubeoordeling gemaakt had moeten worden.

Omdat voor de windturbinebepalingen niet zo’n milieubeoordeling is gemaakt, zijn die bepalingen in strijd met het Unierecht, voor zover die betrekking hebben op windturbines die deel uitmaken van een windturbinepark. Het gevolg hiervan is dat deze landelijk geldende windturbinebepalingen, destijds vastgelegd in het Activiteitenbesluit en in de Activiteitenregeling, buiten toepassing dienen te blijven. Om in deze lacune te voorzien is in 2022 een tijdelijke overbruggingsregeling in het leven geroepen.

Deze bestaande tijdelijke overbruggingsregeling regelt dat de windturbineregels in het huidige Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), uitsluitend van toepassing zijn op windturbines die geen onderdeel zijn van een windturbinepark van drie of meer windturbines. (zie noot 3) Daarmee zijn de windturbineregels niet meer van toepassing op windturbines die onderdeel uitmaken van windturbineparken.

Tevens geeft die regeling tijdelijke regels voor windturbines in windturbineparken waarvoor vóór 30 juni 2021 vergunning is verleend. Die tijdelijke regels zijn nodig, omdat door het vervallen van de windturbineregels voor windturbines in windparken een leemte is ontstaan in de regels voor onder meer veiligheid, slagschaduw en geluidhinder. Zonder de vastgestelde tijdelijke regels zou voor die aspecten niet duidelijk zijn aan welke algemene regels windturbines in die reeds vergunde windturbineparken moeten voldoen.

De tijdelijke overbruggingsregeling geldt tot en met 30 juni 2025. (zie noot 4) Deze in het Bal zelf expliciet opgenomen eindtermijn werd gekoppeld aan de tijd die nodig werd geacht om een milieubeoordeling te verrichten en nieuwe windturbinebepalingen vast te stellen.

De Afdeling advisering heeft in haar advies over de tijdelijke overbruggingsregeling opgemerkt dat die regeling inhoudelijk dezelfde normen bevat als de windturbinebepalingen waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat die zijn vastgesteld zonder dat daarvoor een milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn had plaatsgevonden en om die reden in strijd met het Unierecht zijn.

Omdat voor de tijdelijke overbruggingsregeling evenmin zo’n milieubeoordeling is uitgevoerd, was de Afdeling advisering er niet van overtuigd dat deze overbruggingsregeling wel in overeenstemming is met het Unierecht. Als de tijdelijke overbruggingsregeling in strijd is met het Unierecht, behelst die een opschorting van het Unierecht. Dat is alleen toegestaan bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid. Om die redenen adviseerde de Afdeling advisering de tijdelijkheid van de overbruggingsregeling in de amvb op te nemen en in de toelichting de toelaatbaarheid ervan dragend te motiveren. (zie noot 5) Ter opvolging van dit advies is in het Bal zelf de bepaling opgenomen dat de regels die de overbruggingsregeling vormen tot en met 30 juni 2025 van toepassing zijn.

b. Tijdelijke overbruggingsregeling zonder beperking in tijd
Het ontwerpbesluit voorziet in een verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Daarmee voorziet het ontwerpbesluit in een in tijdsduur onbepaalde, daardoor mogelijk onbeperkte verlenging. De Afdeling begrijpt dat het nog steeds de bedoeling is dat de tijdelijke overbruggingsregeling buiten werking treedt, zodra de nieuwe algemene windturbinebepalingen in werking treden.

De Afdeling wijst erop dat tijdige beschikbaarheid van nieuwe, algemene windturbinebepalingen voor de praktijk van groot belang is. Het ontbreken van algemene, kader stellende normen voor de effecten van windturbines op de fysieke leefomgeving betekent immers dat het bevoegd gezag bij aanvragen voor nieuwe windturbines steeds per geval, wetenschappelijk onderbouwde, voorschriften dient op te stellen.

Volgens de nota van toelichting is om verschillende redenen vertraging opgelopen, waardoor inwerkingtreding van nieuwe windturbinebepalingen per 1 juli 2025 niet meer haalbaar is. De toelichting maakt echter niet inzichtelijk waardoor die vertraging veroorzaakt is. Evenmin geeft de toelichting inzicht in de termijn waarbinnen nieuwe windturbinebepalingen dan wel in werking kunnen treden. Daarmee laat de toelichting onzekerheid bestaan, niet alleen over wanneer, maar ook óf nieuwe windturbinebepalingen in werking zullen treden. Gelet op het door de regering in reactie op het voornoemde advies van de Afdeling erkende belang bij het in het Bal zelf verankeren van de tijdelijkheid van een overbruggingsregeling, mag die onzekerheid niet voor onbepaalde duur blijven bestaan.

De Afdeling merkt op dat ontwerp windturbinebepalingen met het daarbij behorende Plan-MER van 12 oktober tot en met 22 november 2023 ter inzage hebben gelegen. Tevens is naar aanleiding van de zienswijzen een gewijzigd ontwerpbesluit met windturbinebepalingen opgesteld. (zie noot 6) Gelet hierop moet het mogelijk zijn binnen afzienbare termijn nieuwe windturbinebepalingen vast te stellen.

De Afdeling adviseert daarom in het ontwerpbesluit de voorgestelde verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling tot de kortst mogelijke concrete termijn te beperken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport ()reactie op het advies van) 3 juni 2025

In navolging van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is in het ontwerpbesluit een concrete termijn voor de verlenging van de tijdelijke overbruggingsregeling opgenomen. Gekozen is voor een termijn tot en met 31 december 2026, met een mogelijkheid om bij koninklijk besluit die termijn tot een daarbij te bepalen kortere termijn te beperken.

Reden om vooralsnog uit te gaan van deze betrekkelijk ruime termijn is dat op dit moment geen goede inschatting kan worden gemaakt wanneer de nieuwe windturbinebepalingen in werking kunnen treden, ondanks dat een concept van het ontwerpbesluit en het daarbij behorende plan-MER al eind 2023 ter inzage hebben gelegen. Dit heeft te maken met het feit dat een afstandsnorm die in acht moet worden genomen tussen windturbines en windturbinegevoelige gebouwen een politiek gevoelig onderwerp is waarover de meningen uiteenlopen, ook in relatie tot bepaalde maatschappelijke opgaven. De procedure voor vaststelling van de nieuwe windturbinebepalingen voorziet in voorhang van het ontwerpbesluit bij de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal. Pas als de voorhangprocedure is afgerond, kan advies van de Afdeling advisering worden gevraagd.

Mocht echter gedurende het totstandkomingsproces van de nieuwe windturbinebepalingen blijken dat die bepalingen eerder dan 1 januari 2027 in werking kunnen treden, dan zal bij koninklijk besluit een kortere termijn worden bepaald tot wanneer de tijdelijke overbruggingsregeling zal gelden.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is de nota van toelichting nog op enkele punten aangevuld.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek u overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat  - Openbaar Vervoer en Milieu

Voetnoten

(1) Ontwerpbesluit, artikel I, voorgestelde wijziging van artikel 3.14b, eerste lid, van het Bal.
(2) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:1395. SMB staat voor strategische milieu beoordeling.
(3) Besluit van 3 mei 2022 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en enkele besluiten op grond van de Omgevingswet in verband met jurisprudentie over windturbineparken (tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken, Stb. 2022, nr. 181.
(4) Artikel 3.14b, eerste lid, van het Bal.
(5) Advies van de Afdeling advisering over het ontwerpbesluit van de tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken, W17.21.0379/IV, Stcrt. 2022, nr. 11933.
(6) https://www.platformparticipatie.nl/windturbinesleefomgeving/ontwerpbesluit-windturbines-leefomgeving/documenten-ontwerpbesluit-windturbinesleefomgeving/default.aspx#folder=2566926