Wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan.

Bij Kabinetsmissive van 13 januari 2025, no.2025000040, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Algemene Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan, alsmede wijziging van enige andere wetten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel is een eerste stap in de voorgenomen algehele herziening van het staatsnoodrecht. Het bevat drie wijzigingen van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu). Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat de beperkte noodtoestand vervalt. Daardoor resteert slechts de algemene noodtoestand, die na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt aangeduid als ‘noodtoestand’. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel erin dat voor het afkondigen van de noodtoestand en de inwerkingstelling van noodbepalingen in die noodtoestand, anders dan nu het geval is, kan worden volstaan met één koninklijk besluit. Tot slot maakt het wetsvoorstel het mogelijk om de noodtoestand te beperken tot het Europese deel van Nederland, tot Caribisch Nederland, of tot één of meer openbare lichamen.

Het huidige stelsel van staatsnoodrecht toont een complex en weinig coherent beeld. De in verschillende wetten opgenomen noodrechtelijke bepalingen kennen een veelvormigheid van structuren, bevoegdheden en inwerkingstellingsprocedures. Gelet op de fundamentele positie die de Cwu inneemt in het stelsel van staatsnoodrecht, is het essentieel dat er reeds in het kader van dit wetsvoorstel aandacht is voor de coherentie en consistentie van dat stelsel als geheel.

Dat vraagt om richtinggevende keuzes van de regering. Daarbij gaat het vooral over de mate waarin in sectorale wetgeving kan worden afgeweken van de met de destijds door de Cwu en daarmee samenhangende invoeringswet gestandaardiseerde inwerkingstelling van de noodbevoegdheden en de parlementaire betrokkenheid daarbij. De Afdeling adviseert daar in de toelichting nader op in te gaan en waar nodig de inwerkingstellingsprocedures van noodbepalingen in de wetgeving verder te harmoniseren.

Voor de vraag welke inzet van staatsnoodrecht gerechtvaardigd is, is de ernst en omvang van de noodsituatie doorslaggevend. Het uitroepen van de noodtoestand kan in bepaalde gevallen gerechtvaardigd of zelfs geboden zijn. Het schrappen van de beperkte noodtoestand mag niet tot gevolg hebben dat buitengewone omstandigheden voortaan eerder via separate toepassing worden aangepakt, terwijl de situatie zich daar eigenlijk niet voor leent. De toelichting moet op dit punt worden verduidelijkt.

De Cwu bevat een bijlage die aangeeft welke bevoegdheden bij een noodtoestand kunnen worden ingeroepen. Soms wordt daarbij verwezen naar bepalingen die niet meer bestaan of onjuist zijn. Ook is de vraag of alle bevoegdheden die nodig worden geacht, in de bijlage zijn opgenomen. De Afdeling adviseert om in dit stadium van de modernisering in ieder geval de technische onjuistheden te verbeteren en tevens te bezien of de bijlage modernisering behoeft.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel moet worden gezien tegen de achtergrond van de eerder voorgenomen bredere modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht. In 2018 heeft het kabinet een vijftal verbeterpunten geïdentificeerd met betrekking tot het functioneren van het staatsnoodrecht. Dat betrof onder meer de inwerkingstellingsprocedure en de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van het staatsnoodrecht.  (zie noot 1)  Tot een nadere uitwerking hiervan in wetgeving, kwam het in die tijd niet.

In de jaren erna is de relevantie van het staatsnoodrecht en het crisisrecht in brede zin toegenomen. Op een kortdurend gebruik van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag na is ten tijde van de coronapandemie het staatsnoodrecht bewust niet ingezet. Deze crisis heeft wel laten zien dat verbeteringen noodzakelijk zijn om goed voorbereid te zijn op dreigingen voor de volksgezondheid. Daar had de Tweede Kamer bij motie-Van Dam in 2020 ook toe opgeroepen.  (zie noot 2)  Tevens is in 2021 een aantal adviezen uitgebracht, zoals een onderzoek naar de voorstellen van het kabinet uit 2018 dat in opdracht het WODC werd uitgevoerd  (zie noot 3)  en het spontaan advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. In laatstgenoemd advies is naar aanleiding van de coronapandemie aangedrongen op een fundamentele herbezinning van het stelsel van staatsnood- en crisisrecht.  (zie noot 4)

Vraagstukken rondom het handelen in crisistijd zijn vervolgens bij de aanpassing van de Wet publieke gezondheid in 2023 uitvoerig aan de orde gekomen.  (zie noot 5)  Daarin was bijzondere aandacht voor de parlementaire betrokkenheid bij de gedelegeerde regelgeving. (zie noot 6) Daarnaast is rondom de opvang van ontheemden uit Oekraïne sprake geweest van toepassing van enkele noodmaatregelen uit de Wet verplaatsing bevolking,  (zie noot 7)  maatregelen die in 2024 zijn opgevolgd door een ‘gewone’ tijdelijke wet. (zie noot 8)

Deze ontwikkelingen maken duidelijk dat noodsituaties niet zonder meer betrekking hoeven te hebben op bedreigingen van de veiligheid zoals dat in traditionele oorlogsomstandigheden het geval is. Situaties die tot de inzet van buitengewone bevoegdheden nopen, kunnen immers van allerlei aard zijn, van pandemische dreigingen tot hybride vormen van oorlogsvoering.  (zie noot 9)  Tegelijkertijd toont de huidige geopolitieke situatie ook aan dat het noodzakelijk is voorbereid te blijven op gewapende conflicten waarin Nederland, ook op het eigen grondgebied, betrokken kan worden.  (zie noot 10)

Mede in het licht van een aantal hiervoor genoemde ontwikkelingen heeft het kabinet in een brief van 6 december 2022 de nieuwe contouren van de beoogde modernisering van het staatsnoodrecht geschetst.  (zie noot 11)  Daarbij is de regering ook ingegaan op de geconstateerde lacunes in de noodwetgeving en is de wijziging aangekondigd van zowel de Cwu als sectorale wetgeving. De Cwu vormt het fundament van het stelsel van staatsnoodrecht. Zij regelt de procedures voor het afkondigen en beëindigen van een noodtoestand en voor het in- en buiten werking stellen van de in die situatie relevante noodbepalingen.

Aanpassing van de sectorwetten wordt afzonderlijk door de verantwoordelijke bewindspersonen geïnitieerd. In een brief van 13 februari 2025 heeft het kabinet de stand van zaken van de modernisering van het staatsnoodrecht gepresenteerd. Daarin wordt ook per departement en verantwoordelijke bewindspersoon een overzicht geboden van voorgenomen en reeds in voorbereiding zijnde aanpassingen van sectorale wetgeving.  (zie noot 12)

Het voorliggende wetsvoorstel geeft uitvoering aan de beoogde aanpassing van de Cwu en bevat drie wijzigingen. Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat de beperkte noodtoestand vervalt. Daardoor resteert slechts de algemene noodtoestand, die na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt aangeduid als ‘noodtoestand’. De toelichting geeft aan dat op dit punt verder geen inhoudelijke wijzigingen worden voorgesteld: de procedures, voorwaarden en waarborgen voor het afkondigen, voortduren en opheffen van de noodtoestand blijven ongewijzigd.

Ook inhoudelijk verandert er door het schrappen van de beperkte noodtoestand weinig. De bevoegdheden die onder die omstandigheid konden worden ingeroepen, kunnen ook onder de noodtoestand die in het wetsvoorstel behouden blijft, worden ingeroepen. Wel voorziet het wetsvoorstel erin dat voor het afkondigen van de noodtoestand en de inwerkingstelling van noodbepalingen in die noodtoestand niet langer twee afzonderlijke koninklijke besluiten zijn vereist, maar dat volstaan kan worden met één koninklijk besluit.

Tot slot maakt het wetsvoorstel het mogelijk om de noodtoestand te beperken tot het Europese deel van Nederland of tot één van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De huidige Cwu biedt niet de mogelijkheid om de noodtoestand te beperken tot een deel van Nederland.

2. Constitutioneel en juridisch kader

De grondwettelijke basis voor het staatsnoodrecht wordt gevormd door artikel 103 van de Grondwet. De achterliggende gedachte van het staatsnoodrecht is dat zich zodanige situaties kunnen voordoen (‘uitzonderingstoestanden’) dat het noodzakelijk is om van normale rechtsregels af te wijken om aan die situaties het hoofd te kunnen bieden.  (zie noot 13)  Artikel 103 van de Grondwet bevat de voorwaarden en beperkingen die voor het inroepen van een noodtoestand gelden. Er kan dan in uiterste noodzaak zelfs worden afgeweken van bepaalde, in artikel 103 genoemde, grondwetsbepalingen. De Staten-Generaal besluiten ná de afkondiging van de noodtoestand over de voortduring daarvan, en doen dat in verenigde vergadering om de benodigde spoed te behouden.  (zie noot 14)

Conform de opdracht van artikel 103, eerste lid, van de Grondwet, is met de Cwu nadere uitwerking gegeven aan dit grondwettelijk kader. Hoewel de Grondwet in artikel 103 het woord uitzonderingstoestand in enkelvoud gebruikt, is in de Cwu gekozen voor twee uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand. De Cwu bepaalt dat de regering bij koninklijk besluit de algemene of beperkte noodtoestand kan afkondigen wanneer buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken.  (zie noot 15)  Afhankelijk van welke noodtoestand wordt ingeroepen, kunnen bepaalde noodbevoegdheden worden ingezet. Deze worden gespecificeerd in twee lijsten bij de Cwu.  (zie noot 16)

Bij de uitwerking van artikel 103 van de Grondwet in de Cwu is overwogen dat zich buitengewone omstandigheden kunnen voordoen die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging van de beperkte noodtoestand behoeven te leiden, maar die wel van dien aard zijn dat een of meer noodwettelijke bevoegdheden gebruikt moeten kunnen worden. Volgens de regering past het bij flexibele crisisbeheersing dat dan noodbevoegdheden kunnen worden toegepast zonder dat een algemene of beperkte noodtoestand wordt afgekondigd.  (zie noot 17)  Dit wordt separate toepassing van het staatsnoodrecht genoemd. De inzet van dit instrument verloopt via een wettelijke standaardprocedure die ook de parlementaire betrokkenheid regelt (zie verder punt 3).

Langs deze weg is een stelsel van staatsnoodrecht ontstaan waarin sprake is van een oplopende escalatieladder.  (zie noot 18)  De minst zware vorm van noodrecht is de separate toepassing ingeval zich buitengewone omstandigheden voordoen die inwerkingstelling van een of meer noodbepalingen noodzakelijk maken, maar die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging van een meeromvattende noodtoestand moeten leiden. Indien de omstandigheden wél zodanig ernstig zijn dat zij tot afkondiging van een noodtoestand noodzaken, zal moeten worden overwogen of in die situatie volstaan kan worden met een beperkte noodtoestand (met inwerkingstelling van een beperkt aantal noodwetten). Als de situatie zo ernstig is dat ook dat niet toereikend is, kan als hoogste trede van de escalatieladder de algemene noodtoestand worden afgekondigd. Deze maakt de inwerkingstelling van nog meer noodbepalingen mogelijk.  (zie noot 19)

3. Coherentie stelsel van (staats)noodrecht

a. De bestaande regelingen voor separate toepassing
Bij de totstandkoming van de Cwu is ten aanzien van de separate toepassing van noodmaatregelen door middel van de Invoeringswet Cwu voor een uniforme regeling gekozen. Daarmee werden de verschillende, zeer uiteenlopende procedures voor het in werking stellen van noodwetgeving gelijk getrokken.  (zie noot 20)

De standaardbepaling op dit punt regelt dat de noodbevoegdheden bij koninklijk besluit separaat in werking worden gesteld indien buitengewone omstandigheden dat noodzakelijk maken. De parlementaire betrokkenheid is in die procedure gewaarborgd doordat na de inwerkinstelling onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer wordt gezonden omtrent het voortduren van de werking van de door de regering in werking gestelde bepalingen. De parlementaire controle vindt in deze procedure dus achteraf plaats.  (zie noot 21)

Een beperkt aantal sectorale wetten bevat echter noodbepalingen die afwijken van de standaardprocedure die met de Cwu is ingevoerd.  (zie noot 22)  Het gaat dan bijvoorbeeld om bepalingen waarbij de standaardprocedure te zwaar zou zijn in verhouding tot de in die bepalingen gegeven buitengewone bevoegdheden.  (zie noot 23)  Het gaat soms echter ook om noodbepalingen die naar hun aard niet van elkaar verschillen, maar waarbij de extra waarborgen die vanwege het ingrijpende karakter van het noodrecht de standaard zijn, vrijwel geheel ontbreken.

Zo bepaalt de Kernenergiewet dat bij een kernongeval ingrijpende maatregelen worden genomen zonder tussenkomst van de minister-president of het parlement, onder meer over het verplaatsen van mensen, dieren, planten of goederen uit het verontreinigde gebied naar elders.  (zie noot 24)  Dat betekent dat de minister mag handelen als een bepaalde bijzondere omstandigheid zich voordoet en daarbij veel meer mag dan in andere gevallen is toegestaan. De Wet verplaatsing bevolking bevat eenzelfde bevoegdheid als de Kernenergiewet, maar deze is wél onderworpen aan de noodrechtelijke systematiek van inwerkingstelling bij koninklijk besluit en een verlengingswet.  (zie noot 25)

In andere gevallen is in sectorwetgeving juist gekozen voor een zwaardere parlementaire betrokkenheid. In dat verband wijst de Afdeling op de regeling die na de coronaperiode is ingevoegd in de Wet publieke gezondheid.  (zie noot 26)  De wet bevat specifieke wettelijke grondslagen voor grondrechtsbeperkende maatregelen die bij een A1-infectieziekte bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld en nader ingevuld.

De noodzakelijkerwijs ruime delegatie van regelgevende bevoegdheid maakte, mede tegen de achtergrond van de gedachtewisselingen daarover tijdens de coronapandemie,  (zie noot 27)  dat is voorzien in gecontroleerde delegatie door middel van een voorhangprocedure. In dit specifieke geval vindt dus parlementaire controle in beginsel vooraf plaats.  (zie noot 28)  Daarnaast bevat die wet een specifieke regeling inzake het in en buiten werking stellen van bevoegdheden.  (zie noot 29)

b. Harmonisatie randvoorwaarden van noodbepalingen
Het voorliggende wetsvoorstel laat het aldus ontstane complexe en niet altijd consistente stelsel van noodbevoegdheden ongemoeid. Dat is ongewenst. Gelet op de fundamentele positie die de Cwu inneemt in het stelsel van staatsnoodrecht (zie hiervoor punt 2), is het essentieel dat er, zoals ook bij de herziening van de Cwu in de jaren ‘90 van de vorige eeuw is gebeurd, reeds op dit moment aandacht is voor de werking van het stelsel als geheel. Dat vraagt om richtinggevende keuzes van de regering als het gaat om de gestandaardiseerde procedure voor inwerkingstelling van noodbevoegdheden op grond van sectorale wetgeving. Verwacht mag worden dat bij de modernisering van het staatsnoodrecht aandacht is voor de coherentie en consistentie van dat stelsel als geheel. De eerder genoemde contourenbrief van de regering van 6 december 2022 is op dit punt niet toereikend.

Het is ongewenst als in de sectorale wetgeving niet goed te beargumenteren verschillen bestaan tussen inwerkingstellingsprocedures van wettelijke noodbepalingen. Dat kan de legitimatie en effectieve werking van het stelsel ondergraven. Dat geldt te meer als de complexiteit en diversiteit van de inwerkingstelling van separate noodbepalingen in de praktijk de keuze van de regering zou kunnen beïnvloeden om met het oog op een effectieve aanpak van een noodsituatie de noodtoestand af te kondigen terwijl de omstandigheden dat op zichzelf niet of althans niet direct rechtvaardigen (zie hiervoor punt 2).

Dat geldt ook omgekeerd, als te lang op grond van separaat in werking gestelde noodbepalingen wordt gewerkt, terwijl afkondiging van de noodtoestand aangewezen is. Het is ook vanuit dit gezichtspunt nodig de procedurele bepalingen binnen het stelsel goed op elkaar af te stemmen en waar nodig verder te harmoniseren. Het ligt voor de hand dat dit gebeurt met een integraal wetsvoorstel. Dit is ook met de Invoeringswet Cwu gedaan bij de herziening in de jaren ’90 van de vorige eeuw.

c. Uitgangspunten inwerkingstellingsprocedures
Het voorgaande betekent dat reeds op dit moment, in het kader van het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Cwu, moet worden bepaald aan welke randvoorwaarden de inwerkingstellingsprocedures van noodbepalingen in de sectorale wetgeving moeten voldoen. In de standaardprocedure die geldt voor de inwerkingstelling van separate noodbepalingen is in de huidige wetgeving een passende balans getroffen tussen enerzijds het belang om in een noodsituatie snel en slagvaardig te kunnen handelen en anderzijds het belang van het waarborgen van een bij een noodsituatie passende parlementaire betrokkenheid.  (zie noot 30)  Dat wil zeggen: inwerkingstelling van een of meer noodbevoegdheden bij koninklijk besluit met daarna de onverwijlde indiening van een voortduringswetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

Het gaat hier om een eenvoudig toepasbare procedure die zich ook goed verhoudt tot de inwerkingstelling van de noodtoestand zoals deze in de Grondwet is geregeld en in de Cwu nader is uitgewerkt. Bij het zo nodig verder harmoniseren van de afwijkende procedures voor inwerkingstelling van noodbevoegdheden op grond van sectorale wetgeving ligt het dan ook voor de hand om uit te gaan van de standaardprocedure zoals opgenomen in de Invoeringswet Cwu.  (zie noot 31)

Het voorgaande betekent dat bij de doorlichting van de sectorwetgeving door de regering, in het bijzonder door de coördinerend bewindspersoon van JenV, bewaakt wordt dat van de genoemde standaardprocedure bij wijze van uitzondering alleen kan worden afgeweken indien dat gelet op de aard van de betreffende noodbevoegdheid dragend kan worden gemotiveerd. Daarbij verdient het aandacht dat de betreffende noodbevoegdheden inhoudelijk en procedureel bij elkaar passen als zich buitengewone omstandigheden voordoen: de zwaarte van de bevoegdheden moet proportioneel zijn in verhouding tot de zwaarte van de te volgen procedure.

Gelet daarop is het in beginsel ongewenst als door middel van separate toepassing (de eerste trede van de escalatieladder, (zie hiervoor punt 2) een geheel wettelijk stelsel buiten werking kan worden gesteld.  (zie noot 32)  Het is van belang dat de doorlichting van de bijzondere wetgeving ook vanuit dit gezichtspunt plaatsvindt.

De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande in de toelichting op het wetsvoorstel op de harmonisatie van noodbepalingen in te gaan. In het bijzonder adviseert zij daarbij uiteen te zetten aan welke randvoorwaarden de regels omtrent de noodbepalingen in sectorale wetgeving moeten voldoen en op welke wijze op de naleving daarvan wordt toegezien. Ten slotte adviseert zij waar nodig de inwerkingstellingsprocedures van noodbepalingen in de wetgeving verder te harmoniseren.

4. Gevolgen schrappen beperkte noodtoestand

De regering stelt met het voorliggende wetsvoorstel voor om de beperkte noodtoestand te schrappen. Dat betekent dat noodbevoegdheden straks ofwel separaat kunnen worden toegepast, ofwel na het afkondigen van de noodtoestand die met het wetsvoorstel in stand blijft. Volgens de regering heeft de beperkte noodtoestand geen meerwaarde meer.  (zie noot 33)  Ook in haar spontaan advies uit 2021 heeft de Afdeling aandacht gevraagd voor de toegevoegde waarde van de beperkte noodtoestand.  (zie noot 34)  De Afdeling heeft daarom op zichzelf begrip voor de keuze om de beperkte noodtoestand te schrappen, maar ziet dat de toelichting nog onvoldoende in gaat op de gevolgen hiervan.

Nagenoeg alle noodbepalingen die na het afkondigen van de beperkte noodtoestand volgens de huidige wetgeving kunnen worden geactiveerd, kunnen ook via separate toepassing worden ingezet.  (zie noot 35)  De regering noemt die overlap in de toelichting "doorslaggevend" om te concluderen dat de beperkte noodtoestand geschrapt kan worden.  (zie noot 36)

Die overweging gaat echter voorbij aan de functie van de noodtoestand binnen het stelsel van staatsnoodrecht. Dat stelsel kent een escalatieladder, waarbij de ernst, complexiteit en omvang van de omstandigheden bepalen welk instrument geschikt en evenredig is (zie punt 2). Separate toepassing van noodbepalingen leent zich slechts voor omstandigheden waar met toepassing van een of enkele specifieke noodbevoegdheden kan worden volstaan.  (zie noot 37)  Als de inzet nodig is van meerdere bepalingen of groepen van noodwetgeving, ligt separate toepassing niet voor de hand en moet worden overwogen een noodtoestand af te kondigen.  (zie noot 38)

Hoewel de regering op zichzelf erkent dat in ernstige en veelomvattende noodsituaties afkondiging van de noodtoestand in de rede ligt,  (zie noot 39)  rijst de vraag of de keuze van de regering om de beperkte noodtoestand te schrappen niet onbedoeld de drempel voor de afkondiging van de noodtoestand te zeer verhoogt. Deze keuze is immers hoofdzakelijk gebaseerd op de overweging (zie boven) dat de betreffende bevoegdheden ook separaat kunnen worden ingeroepen. Daardoor ontstaat het risico dat in afwijking van de bedoeling van het stelsel buitengewone omstandigheden ten onrechte via separate toepassing van noodbepalingen worden aangepakt.

Daarbij weegt mee dat in de praktijk grote terughoudendheid wordt gevoeld voor het uitroepen van een noodtoestand.  (zie noot 40)  Hoewel de Afdeling begrip heeft voor die terughoudendheid (de noodtoestand dient inderdaad pas te worden afgekondigd in ernstige en veelomvattende noodsituaties), mag dit er niet toe leiden dat na het schrappen van de beperkte noodtoestand als gevolg van het wetsvoorstel buitengewone omstandigheden voortaan eerder via separate toepassing worden aangepakt, terwijl de situatie zich daar eigenlijk niet voor leent.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken wat het schrappen van de beperkte noodtoestand als gevolg heeft voor de keuze welke omstandigheden via separate toepassing kunnen worden bestreden en wanneer de noodtoestand moet worden uitgeroepen.

5. Beschikbare bevoegdheden noodtoestand

De modernisering van het staatsnoodrecht raakt ook aan de huidige wetten die deel uitmaken van de lijsten bij de Cwu met bevoegdheden die bij een noodtoestand kunnen worden ingeroepen.  (zie noot 41)  In verband met het schrappen van de beperkte noodtoestand, vervalt lijst A.  (zie noot 42)  Lijst B, die betrekking heeft op wat nu nog de algemene noodtoestand is, blijft gehandhaafd en zal in het vervolg worden aangeduid als "de bij deze wet behorende bijlage".  (zie noot 43)  Daarnaast worden enkele verwijzingen gecorrigeerd die per abuis niet in de lijst waren opgenomen.  (zie noot 44)

De Afdeling merkt op dat die bijlage verwijst naar bepalingen in sectorwetten die niet meer bestaan of onjuist zijn.  (zie noot 45)  Tevens rijst de vraag of in de bijlage ook alle bevoegdheden die nodig worden geacht, zijn opgenomen. Zo kan bijvoorbeeld worden overwogen of aanvullende noodbevoegdheden op grond van enkele sectorwetten moet worden opgenomen. (zie noot 46) Vanzelfsprekend kan bij de modernisering van de sectorwetten blijken dat het wenselijk is bepaalde noodbepalingen tevens in de bijlage bij de Cwu te nemen. Dat laat evenwel onverlet de verantwoordelijkheid van de regering om bij de modernisering van de Cwu ook te zorgen dat de bijlage met noodbepalingen correct en volledig is.

De Afdeling adviseert in dit stadium van de modernisering in ieder geval de technische onjuistheden te verbeteren en tevens nader te bezien in hoeverre de bij de Cwu behorende bijlage correct en volledig is. In het licht daarvan adviseert de Afdeling het wetsvoorstel en de toelichting aan te passen.

6. Slot

Het huidige stelsel van staatsnoodrecht toont een complex en weinig coherent beeld. Op verschillende beleidsterreinen zijn wettelijk noodbevoegdheden geregeld met afwijkende bevoegdheden en procedures. Deze verschillen zijn niet altijd goed te beargumenteren. Dit kan de legitimatie en effectieve werking van het staatsnoodrecht ondergraven. De huidige geopolitieke situatie toont eens te meer aan dat het noodzakelijk is om op korte termijn te komen tot een kwalitatief hoogwaardig stelsel van staatsnoodrecht.

Gelet hierop is het essentieel dat er bij de modernisering nauwgezette aandacht is voor de coherentie en consistentie van dat stelsel als geheel en er richtinggevende keuzes worden gemaakt over de inrichting hiervan. Dit wetsvoorstel is een fundamenteel onderdeel van die modernisering. Dat vraagt inzet van verschillende bewindspersonen om de sectorale wetgeving, ook in relatie tot het wetsvoorstel, goed op elkaar af te stemmen en waar nodig verder te harmoniseren. In het bijzonder vergt het een leidende rol van de coördinerend bewindspersoon van JenV. De hiervoor gemaakte opmerkingen moeten in dat licht worden gezien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2017/18, 29668 en 26956, nr. 48.
(2) Kamerstukken II 2020/21, 35526, nr. 42.
(3) L.C.J. van Apeldoorn, S. Daniëls e.a. (Open Universiteit), Modernisering van het staatsnoodrecht. Quick scan in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, november 2021.
(4) Spontaan advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65.
(5) Stb. 2023, 184.
(6) Kamerstukken II, 2021/22, 39194, nr. 3, p. 14.
(7) Het gaat om de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking.
(8) Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne, Stb. 2024, 190.
(9) NCTV, Χίμαιρα. Een duiding van het fenomeen ‘hybride dreiging’, Den Haag, april 2019, p. 14. Zie ook AIV, Hybride dreigingen en maatschappelijke weerbaarheid, Den Haag, 4 juni 2024.
(10) Over de geopolitieke ontwikkelingen en de gevolgen die dit heeft voor Nederlands beleid en regelgeving, zie WRR, Nederland in een fragmenterende wereldorde, Den Haag, 1 juli 2024.
(11) Kamerstukken II 2022/23, 29668, nr. 69.
(12) Kamerstukken II 2024/25, 29668, nr. 71.
(13) Kamerstukken II, 1978/79, 15681, nr. 3, p. 1, 2. Zie artikel 103, tweede lid, Grondwet.
(14) Kamerstukken II, 1978/79, 15681, nr. 3, p. 8.
(15) Artikel 1, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.
(16) Lijst A (voor de beperkte noodtoestand bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Cwu) en lijst B (voor de algemene noodtoestand bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Cwu).
(17) Zie Memorie van toelichting, paragraaf 2.2 (Separate toepassing).
(18) Zie in dit verband ook het Spontaan advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 2.2.f.
(19) In deze context blijft de mogelijke rol van het ongeschreven staatsnoodrecht buiten beschouwing. Datzelfde geldt voor het ‘generieke crisisrecht’ gebaseerd op de Gemeentewet en de Wet veiligheidsregio’s, dat onderdeel uitmaakt van het brede stelsel van (staats)nood- en crisisrecht. Zie over beide punten het spontaan advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 4.5 respectievelijk punt 2.3.
(20) Zie de Invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Stb. 1996, 366), met name Kamerstukken II 1993/94, 23791, nr. 3, p. 2, 3.
(21) Hierop werd een beperkt aantal uitzonderingen gemaakt voor gevallen waarin deze standaardprocedure disproportioneel zwaar zou zijn in verhouding tot de te verlenen buitengewone bevoegdheid. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23791, nr. 3, p. 4.
(22) Zie breder over dit vraagstuk het spontaan advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 2.4 en 2.5.
(23) Kamerstukken II 1993/94, 23791, nr. 3, p. 4.
(24) Artikel 46, tweede lid, onder c, van de Kernenergiewet.
(25) Artikel 2a van de Wet verplaatsing bevolking.
(26) Stb 2023, 184.
(27) Zie ter illustratie de voorlichting van de Afdeling advisering van 21 oktober 2020, over de zelfgecreëerde zeggenschap van de Tweede Kamer en het uitsluiten daarbij van de Eerste Kamer, vanuit wetstechnisch en staatsrechtelijk oogpunt, (W13.20.0375/III), Kamerstukken I 2020/21, 35526, nr. F.
(28) Artikel 59c van de Wet publieke gezondheid. Zie ook Kamerstukken II, 2021/22, 39194, nr. 3, paragraaf 4.3.
(29) Artikelen 20, 20a en 20b van de Wet publieke gezondheid.
(30) Spontaan advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, punt 4.6.
(31) Kamerstukken II, 1993/94, 23791, nr. 3, p. 2-3.
(32) In dat verband is onder meer de vraag hoe de eerdere conclusie van de regering dat diverse noodbepalingen - waaronder de Vreemdelingenwet 2000 - geen onderhoud behoeven, zich tot dat uitgangspunt verhouden. Zie Kamerstukken II 2023/24, 29668, nr. 70, p. 2.
(33) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Schrappen beperkte noodtoestand).
(34) Zie ook het ongevraagd advies van de Afdeling advisering ‘Van noodwet tot crisisrecht’, W04.21.0291/I, 15 december 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 65, par. 4.6.
(35) De toelichting wijst erop dat de artikelen 15 t/m 43 Oorlogswet voor Nederland, art. 39 Scheepsvaartwet, art. 53 Loodsenwet en art. 4 Wegenverkeerswet 1994 niet separaat kunnen worden toegepast en dus alleen in de beperkte of algemene noodtoestand in werking kunnen worden gesteld.
(36) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Schrappen beperkte noodtoestand).
(37) Kamerstukken II 1993/94, 23790, nr. 3, blz. 5, 6. Als voorbeelden worden de aardoliecrisis uit de jaren ’70 genoemd en potentieel de Nederlandse participatie in het Golfconflict en de noodhulp aan de Koerden (vergelijk Kamerstukken 1991/92, 22300, nr. 51).
(38) Kamerstukken II 1987/88, 20028, nr. 4, p. 9-10. Daarbij is van belang dat het wetsvoorstel de juridische drempel voor afkondiging van de noodtoestand niet verhoogt; de combinatie van noodbepalingen die onder de huidige wet in de beperkte noodtoestand in werking kan worden gesteld (zie artikel 7, eerste lid, Cwu met verwijzing naar de bevoegdheden van lijst A), kan onder de toekomstige wet ook worden toegepast in de noodtoestand die het wetsvoorstel in stand laat.
(39) Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Schrappen beperkte noodtoestand).
(40) Volgens de regering moesten de psychologische effecten daarvan op de bevolking niet worden onderschat, ook omdat daarvan internationaal gezien een escalerend effect zou uitgaan. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23790, nr. 3, p. 7. Deze terughoudendheid bleek ook tijdens de coronapandemie te bestaan, zie Handelingen II 2020/21, nr. 12, item 6, p. 10: "U weet dat de bewindspersonen die in eerste instantie zouden moeten zeggen ‘we moeten richting staatsnoodrecht’, de minister-president en de minister van Justitie en Veiligheid, hier hebben gezegd: in Nederland staan we toch echt in andere verhoudingen tot elkaar en we gaan hier niet toe over."
(41) Het gaat om lijst A (voor de beperkte noodtoestand thans bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Cwu) en lijst B (voor de algemene noodtoestand thans bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Cwu).
(42) Zie Artikel I, onderdeel O, van het voorliggende wetsvoorstel.
(43) Zie Artikel I, onderdeel J, van het voorliggende wetsvoorstel.
(44) Artikel I, onderdeel P, van het voorliggende wetsvoorstel. Het gaat om artikelen uit de Veiligheidswet BES de Postwet 2009. Zie toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, onder Artikel I, onderdeel P.
(45) Zo moet artikel 53, eerste lid, van de Loodsenwet moet worden gelezen als artikel 53 van de Loodsenwet; er is immers geen eerste lid. Artikel XXIV, onder B, van het wetsvoorstel wijst vervolgens op artikel 53, zonder eerste lid. Ook wordt bijvoorbeeld artikel 9 van de Wet behoud Scheepsruimte 1939 nog genoemd, terwijl dat artikel reeds in 1994 is vervallen.
(46) Denk bijvoorbeeld aan aanvullende noodbevoegdheden op grond van de Bodemproductiewet 1939, de Distributiewet, de Hamsterwet en de Prijzennoodwet. Zo is in de literatuur geopperd om ook ontheffingen op het hamsterverbod als noodbevoegdheid mogelijk te maken. Zie: J. Vink, ‘Het Nederlandse staatsnoodrecht. Wat te doen met de EHBO-trommel die niet op orde is?’, NJB 2020/1134, p. 1308-1316.