Wijziging van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, het Waterschapsbesluit en het Besluit financiële verhouding 2001.

Bij Kabinetsmissive van 23 augustus 2024, no.2024001883, heeft Uwe Majesteit, op voorstel van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, het Waterschapsbesluit en het Besluit financiële verhouding 2001 in verband met het stellen van regels omtrent de rechtmatigheidsverantwoording, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit stelt nadere regels aan de verantwoording door decentrale overheden. In verband hiermee worden onder meer het Besluit begroting en verantwoording (BBV) en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) gewijzigd. Voor een goedkeurende accountantsverklaring of de jaarrekening juist en volledig is, komt een tolerantiegrens van 2% te gelden. Verder is onder meer een definitie van financiële rechtmatigheid opgenomen en zijn hiervoor in de toelichting toetsingscriteria geformuleerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de wijze waarop de financiële rechtmatigheid is geregeld. In het bijzonder vraagt zij te verduidelijken hoe de definitie zich verhoudt tot de definitie op rijksniveau en welke toetsingscriteria wel en niet van toepassing zijn. Daarnaast wordt in de toelichting niet ingegaan op het verplicht overleg dat is gehouden met de Algemene Rekenkamer. De Afdeling adviseert hier alsnog aandacht aan te besteden. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Financiële rechtmatigheid

a. Definitie
Het ontwerpbesluit introduceert een definitie van financiële rechtmatigheid die moet worden gehanteerd bij de controle op en de verantwoording over de rechtmatigheid door decentrale besturen. (zie noot 1) In de consultatiefase deed de beroepsorganisatie voor accountants (NBA) een suggestie voor een andere definitie. Zij adviseerde de definitie aan te vullen in de zin dat ook voldaan moet zijn aan het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. (zie noot 2) De toelichting gaat hier niet op in.

Ook de Algemene Rekenkamer maakte hier een opmerking over en wees er verder op dat de voorgestelde definitie voor decentrale overheden anders luidt dan de definitie voor de rijksoverheid in de rijksbegrotingsvoorschriften. (zie noot 3) Zo leidt de voorgestelde definitie tot een beperktere reikwijdte van de rechtmatigheidstoetsing omdat voorwaarden in subsidiebesluiten niet onder deze definitie vallen. Verschillende definities kunnen vooral problematisch zijn bij specifieke uitkeringen die op verschillende overheidsniveaus relevant zijn. (zie noot 4) Het gaat dan namelijk om die middelen (circa € 13 miljard) waarover niet alleen decentraal, maar ook centraal verantwoording moet worden afgelegd aan de Staten-Generaal.

De Afdeling merkt op dat de motivering van de keuze voor inhoud en reikwijdte van het begrip (financiële) rechtmatigheid niet volledig is. Bovendien besteedt de toelichting geen aandacht aan de vraag hoe de verschillende definities binnen de overheid zich tot elkaar verhouden.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Criteria
De toets op de financiële rechtmatigheid bestaat uit negen criteria die in de toelichting worden omschreven. (zie noot 5) Drie van deze criteria (zie noot 6) maken volgens de toelichting onderdeel uit van de rechtmatigheidsverantwoording. De overige criteria hebben alleen betrekking op het getrouwheidsoordeel door de accountant. Dit is een voortzetting van wat nu in nota’s en handreikingen is beschreven. (zie noot 7)

Dit roept de vraag op waarom het rechtmatigheidsoordeel beperkt is tot drie van de negen toetsingscriteria voor rechtmatigheid. Het feit dat over de financiële verantwoording volgens de overige criteria een getrouw beeld bestaat (dus dat de ‘informatie juist en volledig’ is), wil nog niet zeggen dat deze ook rechtmatig is (dus ‘conform de relevante wet- en regelgeving etc.’). Dat dit een voortzetting is van een bestaande praktijk is op zichzelf een onvoldoende motivering.

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom de genoemde criteria voor rechtmatigheid niet allemaal betrokken worden bij de rechtmatigheidsverklaring.

2. Overleg Algemene Rekenkamer

Op grond van de Comptabiliteitswet 2016 heeft de minister van BZK overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer over dit ontwerpbesluit. (zie noot 8) In dit kader is een eerdere versie van het ontwerpbesluit eind 2023 voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer, die hier een uitgebreide reactie op heeft gegeven. (zie noot 9) De nota van toelichting maakt geen melding van dit overleg en gaat niet in op de reactie van de Rekenkamer.

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat in een toelichting melding wordt gemaakt van de ontvangen reacties en hoe daarmee is omgegaan. (zie noot 10) Dit geldt te meer als er een wettelijke plicht aan de consultatie ten grondslag ligt zoals hier het geval is.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 maart 2025

Reactie ten aanzien van punten 1 en 2:
opmerkingen die gemaakt zijn door de Raad van State worden door de regering onderschreven en zijn verwerkt in de toelichting. Verduidelijkt is allereerst dat het handelen in strijd met de tekst of de geest van de relevante voorschriften ook een toets omvat aan het criterium van misbruik en oneigenlijk gebruik. De definitie van rechtmatigheid die in het BBV en Bado wordt gehanteerd, luidt als volgt: ‘De rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met relevante wettelijke voorschriften, waaronder mede begrepen de provinciale en gemeentelijke verordeningen.’ De toets aan de relevante wettelijke voorschriften omvat tevens een oordeel over Misbruik- en Oneigenlijk gebruik (M&O), zoals de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) ook voorgesteld heeft. Constateringen hierover moeten vermeld worden door het College van B&W of GS in de rechtmatigheidsverantwoording en vormen in het kader van de getrouwheid ook een onderdeel van de controle.

Verder is de toelichting aangevuld op de gekozen definitie voor financiële rechtmatigheid. In de toelichting is benadrukt dat geen materiële verschillen beoogd zijn tussen enerzijds de definitie zoals die gehanteerd wordt door het Rijk en anderzijds zoals die zal gaan gelden voor de medeoverheden. Bij de definitie van financiële rechtmatigheid is geprobeerd zo veel als mogelijk aan te sluiten bij de situatie zoals deze zich voordoet bij gemeenten en provincies. De verschillen zijn slechts ingegeven door de wens om rekening te houden met de eigenheid van de verslaggeving voor medeoverheden.

Ten slotte is de toelichting uitgebreid met een verheldering over de verhouding tussen de negen criteria voor rechtmatigheid en de drie die relevant zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording. Van belang is dat voor zes criteria rechtmatigheid en getrouwheid geheel samenvallen. Het opnemen van informatie over deze zes criteria in de rechtmatigheidsverantwoording heeft geen toegevoegde waarde, aangezien dit in de (toets op en controle van) de overige onderdelen van de jaarrekening al aan de orde komt. Als alle negen criteria ook maatgevend zouden zijn voor de verantwoording van de rechtmatigheidsverantwoording, dan zouden de rechtmatigheidsverantwoording en de rest van jaarrekening identieke informatie bevatten. Bovendien kan het College van Burgemeester en Wethouders of Gedeputeerden Staten in de rechtmatigheidsverantwoording niet rapporteren over kwesties die raken aan de getrouwheid. Dat laatste is voorbehouden aan de accountant. Daarbij kan worden opgemerkt dat deze wijziging bijdraagt aan een uniform kader voor de verschillende domeinen. Het uitsluitend geven van een oordeel over de getrouwheid was enkel voor gemeenten en provincies nog niet geregeld.

Ten tweede adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen ten aanzien het advies en het hierop volgende overleg met de Algemene Rekenkamer. Ten aanzien van het advies van de Rekenkamer kan het volgende worden opgemerkt. Op 6 februari 2024 heeft de Algemene Rekenkamer inhoudelijk gereageerd op de voorgenomen wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado). In haar reactie heeft de Algemene Rekenkamer een aantal opmerkingen gemaakt.

De Algemene Rekenkamer heeft in haar reactie gesteld dat door de besturen van decentrale overheden af te leggen rechtmatigheidsverantwoording in het BBV onvoldoende uitgewerkt zou zijn en niet aan zou sluiten op de bij het Rijk geldende eisen. In reactie hierop is aangegeven dat het BBV aansluit op de voor het Rijk geldende eisen, maar het houdt tegelijkertijd ook rekening met de bijzonderheden van het baten en lastenstelsel, zoals dat door decentrale overheden wordt toegepast. Vervolgens merkt de Algemene Rekenkamer op dat in het Bado goedkeuringstoleranties zouden ontbreken voor de accountant betreffende de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening van decentrale overheden, en voor de controle op specifieke uitkeringen en de oordeelsvorming over deze uitkeringen. In de reactie is benoemd dat in het Bado de goedkeuringstolerantie op 2 procent bepaald is, voor de gehele jaarrekening, met inbegrip van de specifieke uitkeringen. Tevens heeft de Rekenkamer enkele opmerkingen gemaakt over de wijze waarop de bepalingen zijn geformuleerd en de rol van de commissie BBV. Naar aanleiding van de brief van de Algemene Rekenkamer is uitgebreid overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer. De regering heeft de toelichting ten aanzien van het bovenstaande aangevuld.

In het licht van al het voorgaande is de nota van toelichting aangepast op de wijze zoals in het nader rapport beschreven. Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Staatssecretaris Fiscaliteit, het hierbij gevoegde ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Voetnoten

(1) Voorgesteld Artikel I (Besluit accountantscontrole decentrale overheden), onderdeel A, onder c en (gelijkluidend) Artikel II (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), onderdeel A, onder s.
(2) NBA, Consultatie wijziging BBV en Bado, brief van 28 juli 2023.
(3)Algemene Rekenkamer, brief inzake overleg op grond van artikel 7.40 CW 2016, 6 februari 2024. Zie voorts de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2024, onder ‘Begrippenlijst’, p. 271.
(4) Deze zijn geregeld in Hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet.
(5) Nota van toelichting, Algemeen, onder ‘financiële rechtmatigheid’.
(6) Te weten: begrotingscriterium, voorwaardencriterium en misbruik & oneigenlijk gebruik-criterium.
(7) Zie bijvoorbeeld de Commissie BBV, 2023, Kadernota rechtmatigheid, paragraaf 2.3 en de Commissie BADO, 2020, Notitie rechtmatigheidsverantwoording, paragraaf 4.1.2. Deze commissies stellen geen regelgeving op maar notities met een voorlichtend karakter. Volgens de nota van toelichting zal bij ministeriële regeling een format worden vastgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. Met het oog op de rechtszekerheid ligt het in de rede daarin ook de (te hanteren) toetsingscriteria op te nemen.
(8) Artikel 7.40 Comptabiliteitswet 2016. Dit overleg is verplicht indien voorgenomen wetgeving gevolgen heeft voor de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer.
(9) Brief Algemene Rekenkamer van 6 februari 2024 aan de minister van BZK.
(10) Dit volgt ook uit de Aanwijzingen voor de Regelgeving, aanwijzing 4.43 (‘inhoud toelichting’) onder k en aanwijzing 4.44 (‘vermelding inbreng externe partijen’).