Besluit NLQF.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 27 mei 2024, no.2024001262, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (zie noot 1), mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (zie noot 2), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende de aanwijzing van het Nationaal coördinatiepunt NLQF, de vaststelling van de kwalificatieniveaus van het NLQF alsmede de wijze waarop deze corresponderen met de kwalificatieniveaus van het EQF en het stellen van regels over de vaststelling van het NLQF-niveau van non-formele opleidingen en over het NLQF-register (Besluit NLQF), met nota van toelichting.

Het wetsvoorstel NLQF (zie noot 3) geeft een wettelijke grondslag aan het NLQF (Nederlands kwalificatieraamwerk). Het ontwerpbesluit voorziet in een nadere uitwerking van deze wet. Dit betreft de vaststelling van de NLQF-niveaus en hun relatie met het EQF (Europees kwalificatieraamwerk), de aanwijzing van rechtspersoon Stichting CINOP Publiek als het Nationaal coördinatiepunt NLQF, de regels voor de vaststelling van het NLQF-niveau van non-formele opleidingen en voor het NLQF-register en de gelijkgestelde vaststelling van het NLQF-niveau van non-formele opleidingen die zijn ingeschaald voor de inwerkingtreding van de Wet NLQF.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat uit het ontwerpbesluit niet blijkt op welke wijze het onderscheid tussen formele en non-formele opleidingen wordt uitgewerkt en gehandhaafd. Verder adviseert zij de voorwaarden die worden gesteld aan de inschaling van non-formele opleidingen in het ontwerpbesluit nader uit te werken.

In verband hiermee is aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting wenselijk.

1. Onderscheid formele en non-formele opleidingen

Het wetsvoorstel NLQF regelt zowel de inschaling van formele opleidingen (zie noot 4) als non-formele opleidingen (zie noot 5) in het NLQF-register. Dit wordt uitgewerkt in dit ontwerpbesluit en de voorziene Regeling NLQF.

In het advies van de Afdeling advisering over en de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel NLQF is aandacht gevraagd voor het belang van het onderscheid tussen formele en non-formele opleidingen, om te voorkomen dat hierover misverstanden ontstaan. (zie noot 6) Daarbij zou ten onrechte de suggestie kunnen worden gewekt dat het NLQF een kwalitatieve beoordeling van non-formele opleidingen bevat en dat deze opleidingen daarmee gelijkstaan aan formele opleidingen.

In reactie daarop heeft de regering gesteld dat in nadere regelgeving wel regels worden gesteld voor een juiste affichering van non-formele opleidingen ten opzichte van formele opleidingen. De regels zullen als strekking hebben dat er geen onduidelijkheid mag bestaan over het verschil in waarde tussen formele opleidingen en ingeschaalde non-formele opleidingen, bijvoorbeeld qua doorstroomrechten binnen het onderwijs. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat uit het ontwerpbesluit onvoldoende blijkt op welke wijze het onderscheid tussen formele en non-formele opleidingen wordt uitgewerkt en gehandhaafd. Uit de tekst en de toelichting blijkt niet dat aan het besluit tot inschaling in het NLQF-register voorwaarden worden verbonden in verband met een correcte affichering van non-formele opleidingen in verhouding tot formele opleidingen. De nota van toelichting gaat in dit verband ook niet verder in op de inhoud van het communicatieprotocol van het NCP NLQF, dat wordt genoemd in de artikelsgewijze toelichting.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Voorwaarden inschaling non-formele opleidingen

De Afdeling constateert daarnaast dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangekondigd dat aan de inschaling van non-formele opleidingen voorwaarden zullen worden gesteld in lagere regelgeving. Deze zouden "… onder meer inhouden dat het ontwerp en de beschrijving van de non-formele opleiding in termen van leeruitkomsten plaatsvindt, dat de examinering onafhankelijk is gepositioneerd en dat men beschikt over een volwaardig kwaliteitsborgingssysteem." (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat de uitwerking van de voorwaarden voor de inschaling van non-formele opleidingen in het ontwerpbesluit summier van aard is. (zie noot 9) Nadere uitwerking daarvan is noodzakelijk. Voor zover deze nadere uitwerking volgt in de Regeling NLQF dan wel in beleidsregels van het NCP NLQF adviseert de Afdeling om dit in de toelichting te vermelden. Indien de regering voornemens is nadere voorwaarden te stellen in de Regeling NLQF, dan dient het ontwerpbesluit te voorzien in een adequate grondslag.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 september 2024

1. Onderscheid formele en non-formele opleidingen

In het NLQF-register worden uitsluitend de, door het NCP NLQF, in het NLQF ingeschaalde non-formele opleidingen opgenomen. Formele opleidingen worden op grond van artikel 2.1 van de Wet NLQF bij ministeriële regeling generiek ingeschaald. Die worden niet opgenomen in het NLQF-register maar zijn, met het voor de betreffende opleiding vastgestelde NLQF- en EQF-niveau, terug te vinden in de Registratie instellingen en opleidingen (RIO). (zie noot 10) Door die strikte scheiding is in de registers duidelijk of een opleiding waarvoor een NLQF-niveau is vastgesteld een formele of een non-formele opleidingen betreft.

Zoals aangegeven in de memorie van toelichting en de plenaire behandeling van het wetsvoorstel NLQF is er bewust voor gekozen om geen verschillende niveau-aanduidingen te gaan hanteren voor de inschaling van formele en non-formele opleidingen in het NLQF. Wat betreft het NLQF-niveau is er namelijk geen verschil tussen een formele opleiding van niveau 4 en een non-formele opleiding die is ingeschaald op niveau 4.

Het is van belang dat voor iedereen duidelijk is wat het NLQF (wel en niet) is en dus wat een inschaling in het NLQF inhoudt. Omdat het NLQF-niveau slechts iets zegt over het niveau van een opleiding, niet over (de kwaliteit van) de inhoud daarvan, moet voorkomen worden dat aanbieders ten onrechte de indruk wekken dat formele en non-formele opleidingen met hetzelfde NLQF-niveau ook anderszins vergelijkbaar zijn.

Om misleiding en verwarring te voorkomen dienen de aanbieders van een ingeschaalde non-formele opleiding zich aan voorschriften te houden omtrent de communicatie over het NLQF. Het NLQF-niveau zegt immers niets over de vergelijkbaarheid van formele en non-formele opleidingen op andere aspecten dan het werk- en denkniveau dat mag worden verondersteld na afronding van die opleiding. In het communicatieprotocol van het NCP NLQF is opgenomen welke terminologie vermeden dient te worden om de kans op misleiding van onderwijsdeelnemers zoveel mogelijk te voorkomen. Het NCP NLQF ziet erop toe dat aanbieders zich hieraan houden. (zie noot 11)

In paragraaf 9 van de (concept) nota van toelichting, alsmede in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 9, derde lid, werd reeds benoemd dat het NCP NLQF bij het besluit tot inschaling van een non-formele opleiding in het NLQF als voorwaarde oplegt dat de aanbieder zich houdt aan het communicatieprotocol.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is de formulering van artikel 6, tweede lid, en artikel 10, onderdeel b, aangescherpt. Indien een aanbieder van een ingeschaalde non-formele opleiding zich niet houdt aan de regels rondom communicatie over het NLQF, dan kan het NCP NLQF in het uiterste geval het besluit tot inschaling intrekken en daarmee de inschaling van die opleiding in het NLQF beëindigen.

De artikelsgewijze toelichting bij artikel 6 is aangevuld, waarmee nu explicieter wordt ingegaan op het onderscheid tussen formele en non-formele opleidingen en op de inhoud van het communicatieprotocol waaraan aanbieders van non-formele opleidingen zich dienen te houden.

2. Voorwaarden inschaling non-formele opleidingen

In het besluit wordt slechts op hoofdlijnen ingegaan op de voorwaarden voor inschaling van non-formele opleidingen in het NLQF. Dat is gedaan om het NCP NLQF, als zelfstandig bestuursorgaan, de ruimte te geven hier zelf nadere invulling aan te geven. Het NCP NLQF werkt de procedure rondom het aanvragen van een inschaling nader uit in een beleidsregel. Paragraaf 4.1 van het algemeen deel van de nota van toelichting en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6 zijn aangevuld op dit punt.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling van het besluit te herformuleren. In het aan de Afdeling advisering voorgelegde ontwerp werd de inwerkingtreding van artikel 12 (de wijziging van artikel 4.4 van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008) nog gedelegeerd naar een afzonderlijk koninklijk besluit. Nu is de datum van inwerkingtreding van artikel 12 in dit besluit zelf opgenomen, waarbij wordt bepaald dat dat artikel terugwerkt tot en met 1 januari 2024. In de artikelsgewijze toelichting is nader ingegaan op de reden hiervoor. De inwerkingtreding van de overige artikelen van het besluit blijft gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Wet NLQF.

Ik bied U hierbij, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies gezonden aan de Staatssecretaris Funderend Onderwijs en Emancipatie.
(2) In verband met de kabinetswisseling wordt dit de Minister van Onderwijs.
(3) Kamerstukken 36341. NLQF is de afkorting van Netherlands Qualification Framework.
(4) Voortgezet onderwijs als bedoeld in de Wet voortgezet onderwijs 2020; uitstroomprofiel vervolgonderwijs als bedoeld in artikel 14a, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra; beroepsopleiding of opleiding educatie als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs of de Wet educatie en beroepsonderwijs BES; of opleiding of promotie als bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (artikel 1.1 van de Wet NLQF).
(5) Leertraject niet zijnde een formele opleiding (artikel 1.1 van de Wet NLQF).
(6) Kamerstukken II 2022/23, 36341, nr. 4; Kamerstukken II 2023/24, 36341, nr. 6; Handelingen II 2023/24, nr. 60, item 7. 
(7) Kamerstukken II 2022/23, 36341, nr. 3, p. 15. Zie ook Kamerstukken II 2022/23, 36341, nr. 4, p. 13.
(8) Kamerstukken II 2022/23, 36341, nr. 3, p. 17.
(9) Zie artikel 4 en 5 van het ontwerpbesluit; Nota van toelichting, paragraaf 4.1.2 ‘Inschalingstoets’.
(10) Ook in het register onderwijsdeelnemers zijn alleen diplomagegevens van afgeronde formele opleidingen te vinden. Er is geen (centraal) register van deelname- of resultaatgegevens van afgeronde non-formele opleidingen.
(11) Als onderdeel van de wettelijke taak om het NLQF te onderhouden en beheren; artikel 1.4, tweede lid, onderdeel d, Wet NLQF.