Wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen in verband met het daarin onderbrengen van regels over strafonderbreking.

Bij Kabinetsmissive van 24 april 2024, no.2024001036, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen in verband met het daarin onderbrengen van regels over strafonderbreking, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit introduceert een nieuwe titel met de regels over strafonderbreking van vrijheidsstraffen voor volwassenen en jeugdigen in het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen. Strafonderbreking is het opschorten van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf voor bepaalde of onbepaalde tijd, gelet op uitzonderlijke omstandigheden. De strafonderbreking kan op verzoek of ambtshalve worden verleend.

Met het ontwerpbesluit wordt aan de minister de mogelijkheid gegeven gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende voorwaarden te verbinden aan de strafonderbreking. Uit de toelichting blijkt niet waarom het verbinden van die voorwaarden aan een strafonderbreking nodig en wenselijk is, terwijl de veroordeelde zich op dat moment in vrijheid bevindt, en welke specifieke voorwaarden dat zouden zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat in het licht van het lex certa-beginsel in het ontwerpbesluit dient te worden geëxpliciteerd welke specifieke voorwaarden kunnen worden verbonden aan de strafonderbreking voor bepaalde tijd. Zij adviseert vervolgens in de toelichting deze voorwaarden te toetsen op noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit in het licht van de relevante grondrechten. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Inleiding

Met dit ontwerpbesluit wordt in het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen een nieuwe titel ingevoerd met de regels over strafonderbreking van vrijheidsstraffen voor volwassenen en jeugdigen. (zie noot 1) Die regels staan op dit moment in de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi) voor volwassen gedetineerden. De regels voor jeugdige gedetineerden waren voorheen opgenomen in de Regeling strafonderbreking jeugdigen (Rsoj) die per 1 januari 2020 is vervallen.

Strafonderbreking is het opschorten van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf. In de toelichting wordt benadrukt dat het geen recht van de gedetineerde is, maar een bevoegdheid van de minister die omwille van uitzonderlijke omstandigheden kan worden aangewend. (zie noot 2) De strafonderbreking kan worden verleend op verzoek van de veroordeelde, maar ook ambtshalve door de minister. Het is nadrukkelijk geen vorm van verlof en kan ook alleen worden toegepast als niet kan worden volstaan met een vorm van verlof. Het verschil met verlof is erin gelegen dat tijdens de strafonderbreking de tenuitvoerlegging van de detentie is geschorst en de straf niet doorloopt. Tijdens verlof loopt de straf wel door.

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen strafonderbreking voor bepaalde tijd en strafonderbreking voor onbepaalde tijd. De strafonderbreking voor onbepaalde tijd is slechts bedoeld voor gedetineerde vreemdelingen die geen bestendig en rechtmatig verblijf in Nederland hebben en om die reden niet in aanmerking komen voor voorwaardelijke invrijheidstelling. (zie noot 3) De strafonderbreking staat voor die personen ten dienste van het vertrek uit Nederland.

Voor strafonderbreking voor bepaalde tijd kunnen in beginsel alle gedetineerden in aanmerking komen. Hiervan zijn echter uitgezonderd de ongewenst verklaarde vreemdelingen, vreemdelingen met een inreisverbod en vreemdelingen van wie vaststaat dat zij na detentie zullen worden uitgezet. (zie noot 4) Deze vorm van strafonderbreking is bedoeld voor uitzonderlijke situaties zoals het bijwonen van de bevalling van een levensgezel, het bezoeken van een in levensgevaar verkerende levensgezel of het overlijden van een naaste. (zie noot 5) De gronden voor strafonderbreking staan in het ontwerpbesluit limitatief opgesomd.

2. Vrijheidsbeperkende en gedragsbeïnvloedende voorwaarden

Aan de minister wordt met dit ontwerpbesluit expliciet de mogelijkheid geboden om voorwaarden te verbinden aan het verlenen van een strafonderbreking voor bepaalde tijd. (zie noot 6) Deze mogelijkheid is niet opgenomen in de huidige regeling voor strafonderbreking zoals neergelegd in de Rtvi. Desondanks worden in de praktijk zo nu en dan wel voorwaarden verbonden aan de strafonderbreking. (zie noot 7)

In de toelichting wordt beperkt ingegaan op de vraag waarom aan de minister de mogelijkheid wordt gegeven om voorwaarden te verbinden aan de strafonderbreking, in welke gevallen die voorwaarden kunnen worden toegepast en welke specifieke voorwaarden dit betreft. (zie noot 8) Doordat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf tijdens de strafonderbreking wordt opgeschort en de veroordeelde zich op dat moment voor een korte periode in vrijheid bevindt, is het de vraag hoe het stellen van voorwaarden aan de strafonderbreking zich daartoe verhoudt. (zie noot 9) De veroordeelde wordt tijdens de onderbreking immers niet onderworpen aan de aan hem opgelegde straf, maar de voorwaarden kunnen wel ingrijpen op diens grondrechten en vrijheden. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

Welke specifieke voorwaarden de minister aan de strafonderbreking kan verbinden, wordt in het ontwerpbesluit niet beschreven. Er wordt slechts gesteld dat het gaat om gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende voorwaarden, waarvan in de toelichting enkele voorbeelden worden gegeven. (zie noot 10) Het gebruik van deze termen roept de vraag op of is beoogd aansluiting te zoeken bij artikel 6:6:23b van het Wetboek van Strafvordering. (zie noot 11) Daarin staan de voorwaarden genoemd die kunnen worden verbonden aan een gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende maatregel. (zie noot 12) Naast voorwaarden zoals een locatieverbod of een verbod op het gebruik van verdovende middelen, kunnen deze voorwaarden ook betrekking hebben op het opnemen van een veroordeelde in een zorginstelling, de verplichting zich onder behandeling te stellen of het deelnemen aan een gedragsinterventie. (zie noot 13)

Anderzijds wordt in de toelichting ook gewezen op de mogelijkheid van het stellen van een borg als bijzondere voorwaarde bij de strafonderbreking. (zie noot 14) Een dergelijke voorwaarde lijkt niet als gedragsbeïnvloedend of vrijheidsbeperkend te kunnen worden aangemerkt en is ook niet opgenomen in artikel 6:6:23b van het Wetboek van Strafvordering. (zie noot 15) Gelet hierop is het op basis van het ontwerpbesluit en de toelichting niet duidelijk welke voorwaarden kunnen worden verbonden aan het verlenen van strafonderbreking voor bepaalde tijd.

Bovengenoemde voorwaarden kunnen ingrijpen op de grondrechten en vrijheden van burgers, zoals het recht op de persoonlijke levenssfeer. (zie noot 16) De toepassing daarvan vereist een expliciete wettelijke grondslag, zodat het voor eenieder duidelijk is welke voorwaarden kunnen worden verbonden aan de strafonderbreking (lex certa-beginsel). Ook moet, daar waar de grondrechten worden beperkt de noodzaak, de proportionaliteit en subsidiariteit van dergelijke maatregelen in de toelichting uiteengezet worden. Dit geldt temeer voor voorwaarden met een vrijheidsbenemend karakter.

In dat verband is tevens de jurisprudentie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) van belang. Daaruit volgt dat bij het stellen van voorwaarden als algemeen richtpunt dient te gelden dat de aan de strafonderbreking te verbinden voorwaarden kunnen strekken ter bevordering van goed levensgedrag of tot maatschappelijk betamelijk gedrag van de gedetineerde tijdens de onderbreking. De concrete invulling wordt daarbij begrensd door de eisen van proportionaliteit, legaliteit, rechtszekerheid, voorzienbaarheid en kenbaarheid. Het moet gaan om voorwaarden die betrekking hebben op het gedrag van de veroordeelde, zowel binnen als buiten de inrichting.

In het licht van dit kader heeft de RSJ geoordeeld dat het onder behandeling stellen van een veroordeelde niet als voorwaarde aan een strafonderbreking kan worden verbonden. Het verplicht volgen van een klinische behandeling kan namelijk een vrijheidsbeneming impliceren. In dat geval is de behandeling onverenigbaar met het verlenen van een strafonderbreking waarbij die vrijheidsbeneming juist wordt opgeschort. (zie noot 17)

De toelichting wijkt op dit punt af van de uitgangspunten zoals geformuleerd in jurisprudentie van de RSJ, omdat het volgen van een behandeling daarin wel als mogelijke voorwaarde wordt genoemd. (zie noot 18) Het is wenselijk dat in de toelichting wordt verduidelijkt of inderdaad wordt beoogd af te wijken van de jurisprudentie van de RSJ.

De Afdeling adviseert in de toelichting bij het ontwerpbesluit in te gaan op de voorwaarden die kunnen worden verbonden aan de strafonderbreking. Gelet op het lex certa-beginsel dient daarbij in het ontwerpbesluit te worden geëxpliciteerd welke specifieke voorwaarden kunnen worden verbonden aan de strafonderbreking voor bepaalde tijd. In de toelichting dienen deze voorwaarden, wanneer zij ingrijpen op grondrechten en vrijheden, te worden getoetst op noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 18 november 2024

2. Vrijheidsbeperkende en gedragsbeïnvloedende voorwaarden

Het advies van de Afdeling is opgevolgd. De bijzondere voorwaarden die aan de strafonderbreking voor bepaalde tijd kunnen worden verbonden zijn opgenomen in een nieuw aan artikel 2:5:d toegevoegd derde lid. Deze voorwaarden zijn: het contactverbod, het locatieverbod, het locatiegebod, de meldplicht, een verbod om alcohol of drugs te gebruiken en de plicht om mee te werken aan bloed- of urineonderzoek om de naleving van dit verbod te controleren, de verplichting om een behandeling voort te zetten, elektronisch toezicht, toezicht door de reclassering of jeugdreclassering en de plicht om hieraan mee te werken, en - als  restcategorie - ‘andere voorwaarden, het gedrag van de veroordeelde of jeugdige betreffende’. De opname in een zorginstelling, waar de Afdeling in het bijzonder de aandacht voor vroeg, is niet opgenomen in de opsomming van bijzondere voorwaarden die aan de strafonderbreking voor bepaalde tijd kunnen worden verbonden. Hoewel hierbij strikt genomen geen sprake zou zijn van vrijheidsontneming, verdraagt die voorwaarde zich naar zijn aard niet met de strafonderbreking voor bepaalde tijd. Dat is ook opgenomen in de nota van toelichting. (zie noot 19)

Nu de bijzondere voorwaarden in het besluit zelf zijn neergelegd, is de begrenzing die eerder in het tweede lid was ingebouwd ten aanzien van de te stellen voorwaarden, dat het moest gaan om ‘vrijheidsbeperkende of gedragsbeïnvloedende’ voorwaarden, komen te vervallen. Het gebruik van deze termen riep bij de Afdeling de vraag op of beoogd was om aansluiting te zoeken bij artikel 6:6:23b van het Wetboek van Strafvordering (Sv), waarin de voorwaarden zijn neergelegd, die kunnen worden verbonden aan de zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel. Het was echter geenszins de bedoeling om aansluiting te zoeken bij deze maatregel, die, in het geval van zeer ernstige misdrijven, aansluitend aan, onder meer, een gevangenisstraf ten uitvoer kan worden gelegd. In die situatie gaat het om personen die in vrijheid zijn gesteld nadat zij hun gevangenisstraf hebben uitgezeten, maar die in verband met het recidiverisico toch nog aan toezicht zijn onderworpen. Er is in dat geval geen vrijheidsbenemende titel meer. In het geval van een veroordeelde of jeugdige aan wie strafonderbreking voor bepaalde tijd wordt verleend, is die titel er wel. Alleen de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf wordt tijdelijk geschorst. Het besluit over de strafonderbreking wordt genomen ten aanzien van een gedetineerde (jeugdige). Het ligt daarom eerder voor de hand om aansluiting te zoeken bij verlof dat onder voorwaarden wordt verleend, met name met incidenteel verlof, of bij de voorwaarden die kunnen worden verbonden aan een voorwaardelijke invrijheidstelling.

In de nota van toelichting is het verbinden van bijzondere voorwaarden aan de strafonderbreking voor bepaalde tijd getoetst aan de relevante grondrechten, het door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde recht op bescherming van het privéleven en het recht op bewegingsvrijheid van het tweede artikel, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM. Bij deze bespreking wordt tevens aandacht besteed aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. (zie noot 20)

Van de gelegenheid is tot slot gebruik gemaakt om het eerste en tweede lid van artikel 2:5d aan te vullen. Het eerste lid bevatte reeds de algemene voorwaarde dat de veroordeelde of jeugdige Nederland gedurende de strafonderbreking voor bepaalde tijd slechts met toestemming van de Minister mag verlaten. Hieraan zijn twee algemene voorwaarden toegevoegd: de voorwaarde om geen strafbare feiten te plegen en de voorwaarde de strafonderbreking te gebruiken voor het doel waarvoor deze is verleend. Deze doelbinding volgt impliciet al uit artikel 2:5a, tweede lid, maar wordt hier nu expliciet gemaakt. Aan het tweede lid is toegevoegd dat aan een bijzondere voorwaarde van rechtswege de voorwaarde wordt verbonden dat de veroordeelde of jeugdige medewerking verleent aan het vaststellen van diens identiteit. Ook zijn enkele tekstuele verduidelijkingen aangebracht in het besluit en in de nota van toelichting.

Ik bied U hierbij het hierbij gevoegde gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid


Voetnoten

(1) De grondslag voor dit ontwerpbesluit is artikel 6:2:9, derde lid, Wetboek van Strafvordering waarin staat dat nadere regels kunnen worden gesteld over het onderbreken van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf.
(2) Nota van toelichting, 2. Strafonderbreking.
(3) Gelet op artikel 6:2:10, tweede lid, onder c, Sv.
(4) Voorgesteld artikel 2:5a, vierde lid.
(5) De uitzonderlijke omstandigheden zijn opgenomen in voorgesteld artikel 2:5a, tweede lid.
(6) Voorgesteld artikel 2:5d, tweede lid.
(7) Zie bijvoorbeeld M.J.M. Verpalen in T&C Strafvordering, commentaar op art. 6:2:4 Sv, aant. 3 onder f; RSJ 22/30357/GV, 16 december 2022, beroep en RSJ 21/21414/GV, 4 augustus 2021, beroep.
(8) Dit volgt ook niet uit de toelichting op artikel 6:2:9, derde lid, Sv, waarin de delegatiegrondslag is opgenomen, zie Kamerstukken II 2014/15, 34086, nr. 3.
(9) Deze vraag werd reeds in 1996 door prof. mr. F.W. Bleichrodt opgeroepen in zijn proefschrift. Zie Bleichrodt, F.W., Onder voorwaarde: een onderzoek naar de voorwaardelijke veroordeling en andere voorwaardelijke modaliteiten, Deventer, Gouda Quint, 1996, voetnoot 63, p. 286.
(10) Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, Artikel 2:5d - aan de strafonderbreking te verbinden voorwaarden.
(11) In de artikelsgewijze toelichting wordt overigens afwisselend gesproken over ‘bijzondere voorwaarden’ en ‘gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende voorwaarden’.
(12) Artikel 38v en 38z van het Wetboek van Strafrecht.
(13) In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt als een van de mogelijke voorwaarden om aan de strafonderbreking te verbinden het volgen van een behandeling genoemd, hetgeen hierbij lijkt aan te sluiten. Zie nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, Artikel 2:5d - aan de strafonderbreking te verbinden voorwaarden.
(14) Nota van toelichting, Algemeen, 4. De verwerking van de ontvangen adviezen en Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, Artikel 2:5d - aan de strafonderbreking te verbinden voorwaarden.
(15) De vraag is daarbij of met de borgstelling naleving van de overige voorwaarden wordt beoogd, zoals in de artikelsgewijze toelichting wordt gesuggereerd. In dat geval heeft de borgstelling niet de vorm van een bijzondere voorwaarde, maar van een zekerheidstelling. Zie ter illustratie artikel 80, derde lid, Sv.
(16) Zoals beschermd in artikel 10 van de Grondwet, artikel 7 van het Handvest en artikel 8 van het EVRM.
(17) Zie RSJ 21/21414/GV, 4 augustus 2021, beroep. De RSJ zoekt voor het verbinden van voorwaarden aan een strafonderbreking aansluiting bij de uitleg zoals wordt gegeven aan artikel 5, tweede lid, van de Rtvi. In dat artikel is bepaald dat bijzondere voorwaarden kunnen worden verbonden aan een verlof.
(18) Artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.5d.
(19) Zie Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, Artikel 2:5d.
(20) Zie Nota van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I, onderdeel B, Artikel 2:5d.