Wijziging van het Besluit dierlijke producten in verband met nadere regelgeving over gekwalificeerde personen.

Bij Kabinetsmissive van 22 april 2024, no.2024001007, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (zie noot 1), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot een wijziging van het Besluit dierlijke producten in verband met nadere regelgeving over gekwalificeerde personen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een registratieplicht voor gekwalificeerde personen die bij de jacht op vrij wild voor menselijke consumptie ter plaatse het eerste onderzoek kunnen verrichten. Daarnaast wordt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de bevoegdheid verleend om gegevens uit te wisselen met de bevoegde autoriteiten van België en Luxemburg, ter verificatie of iemand een gekwalificeerd persoon is. Hiermee implementeert het ontwerpbesluit de Benelux-beschikking betreffende de wederzijdse erkenning van gekwalificeerde personen op het gebied van gezondheid en hygiëne van wild. Het register maakt het tevens eenvoudiger voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit om haar handhavende bevoegdheden uit te voeren en om gekwalificeerde personen actief te benaderen met voor hen relevante informatie over risico’s voor de volksgezondheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de reikwijdte van de registratieplicht op twee punten onduidelijk is en adviseert die verduidelijkingen in het ontwerpbesluit aan te brengen. Daarnaast adviseert de Afdeling om nader in te gaan op de verenigbaarheid met de in de Algemene verordening gegevensbescherming neergelegde vereisten voor geautomatiseerde besluitvorming.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

Met het ontwerpbesluit wordt een registratieplicht voor gekwalificeerde personen ingevoerd. (zie noot 2) Opname van deze verplichting strekt tot implementatie van de Benelux-beschikking betreffende de wederzijdse erkenning van gekwalificeerde personen op het gebied van gezondheid en hygiëne van wild (hierna: Benelux-beschikking). (zie noot 3) Deze beschikking schrijft voor dat elk Benelux-land de gekwalificeerde persoon uit elk van de Benelux-landen erkent. Gekwalificeerde personen uit een Benelux-land kunnen zo werkzaamheden binnen de volledige Benelux uitoefenen zonder verdere formaliteiten. De beschikking schrijft tevens voor dat de Benelux-landen elkaar toegang verlenen tot gegevens waaruit blijkt dat iemand een gekwalificeerd persoon is. Hiertoe verleent het ontwerpbesluit de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur; hierna: de minister) de bevoegdheid om deze gegevens uit te wisselen met de bevoegde autoriteiten van België en Luxemburg. (zie noot 4)

Het begrip gekwalificeerde persoon is afkomstig uit de EU-verordening levensmiddelen van dierlijke oorsprong (hierna: verordening 853/2004). (zie noot 5) Deze verordening is gericht op de bescherming van de volksgezondheid en draagt bij aan het wegnemen van handelsbelemmeringen voor de betreffende levensmiddelen. Om dit te bereiken bevat de verordening onder meer het voorschrift dat bij de jacht op vrij wild, bedoeld voor menselijke consumptie, een gekwalificeerd persoon het wild aan een eerste onderzoek moet onderwerpen. Deze gekwalificeerde persoon is een persoon in een jachtgezelschap die over voldoende kennis beschikt van de pathologie van vrij wild en van het hanteren van vrij wild en vlees van vrij wild na de jacht. (zie noot 6)

Voor de registratie vereist het ontwerpbesluit dat de gekwalificeerde persoon bepaalde informatie aanlevert, zoals het bewijs van het afronden van de opleiding tot gekwalificeerd persoon. (zie noot 7) De voor registratie benodigde gegevens worden na het inloggen voor de gekwalificeerde persoon, waar mogelijk automatisch, ingevuld met de reeds bij de overheid bekende informatie. (zie noot 8) Daarnaast regelt het ontwerpbesluit dat de registratie onder voorwaarden kan worden doorgehaald, bijvoorbeeld wanneer de gekwalificeerde persoon niet tijdig een bewijs van bijscholing in het register vermeldt. (zie noot 9)

Hoewel registratie geen voorwaarde is voor het uitvoeren van de werkzaamheden van een gekwalificeerde persoon, volgt uit de toelichting dat het ontbreken van een registratie een indicatie is voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) dat de betrokken persoon niet (langer) voldoet aan de eisen gesteld aan een gekwalificeerde persoon. Verder volgt uit de Wet dieren dat de NVWA handhavend kan optreden wanneer de gekwalificeerde persoon de verplichtingen uit het ontwerpbesluit niet naleeft. (zie noot 10)

2. Reikwijdte registratieplicht

De Afdeling constateert op twee punten onduidelijkheid omtrent de reikwijdte van de registratieplicht die met het ontwerpbesluit wordt ingevoerd. Ten eerste betreft dit de wijze waarop is geregeld dat enkel in Nederland geschoolde gekwalificeerde personen zich moeten registreren (a). Ten tweede is onduidelijk of gekwalificeerde personen die geen opleiding hebben gevolgd binnen de registratieplicht dienen te vallen en zo ja, op welke wijze deze gekwalificeerde personen zich kunnen registreren (b).

a. In Nederland geschoolde gekwalificeerde personen
Het ontwerpbesluit schrijft voor dat een gekwalificeerde persoon zich registreert in het register. Voor het begrip gekwalificeerde persoon verwijst het ontwerpbesluit naar de verordening 853/2004. Zodoende volgt uit de tekst van het ontwerpbesluit dat de registratieplicht zou gelden voor gekwalificeerde personen uit elke lidstaat die zich op een bepaald moment in Nederland bevinden. De toelichting geeft echter aan dat de registratieplicht betrekking dient te hebben op personen die in Nederland de (bij)scholing hebben gevolgd en daarvan een bewijs hebben verkregen. (zie noot 11) Deze begrenzing komt echter niet terug in het ontwerpbesluit zelf.

De Afdeling merkt op dat de tekst van het ontwerpbesluit en de toelichting op dit punt niet met elkaar in overeenstemming zijn. De uit de tekst van het ontwerpbesluit volgende brede reikwijdte zou bovendien op gespannen voet staan met de Benelux-beschikking. Dit omdat deze beschikking strekt tot wederzijdse erkenning van binnen de Benelux gekwalificeerde personen, zonder verdere formaliteiten.

De Afdeling adviseert om het ontwerpbesluit aan te passen en daarmee de reikwijdte van de registratieplicht te beperken tot personen die in Nederland hun bevoegdheid als gekwalificeerd persoon hebben verkregen.

b. Gekwalificeerde personen zonder officiële opleiding
Zoals hierboven omschreven, volgt uit het ontwerpbesluit dat de registratieplicht geldt voor alle gekwalificeerde personen. Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit kan men, in overeenstemming met verordening 853/2004, (zie noot 12) ook een gekwalificeerde persoon zijn zonder een opleiding daartoe met goed gevolg te hebben afgerond. In de toelichting wordt nader gespecificeerd hoe deze gekwalificeerde personen alsnog opgenomen kunnen worden in het register. (zie noot 13) De registratieplicht is blijkens de toelichting van belang voor implementatie van de Benelux-beschikking. (zie noot 14)

Hoewel deze beschikking voor het begrip gekwalificeerde persoon verwijst naar verordening 853/2004, lijkt uit zowel de preambule als de artikelsgewijze toelichting van de Benelux-beschikking te volgen dat zij slechts van toepassing is op personen die over een certificaat beschikken en met goed gevolg de opleiding tot gekwalificeerd persoon hebben afgerond. (zie noot 15)

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat te verduidelijken of de registratie van gekwalificeerde personen zonder opleiding strekt tot implementatie van de Benelux-beschikking. Zo dit niet het geval is, en het om andere redenen wenselijk wordt geacht deze personen te laten registeren door de NVWA, rijst de vraag of de Benelux-beschikking zich tegen registratie van deze personen verzet.

Indien het doel is om de registratieplicht ook van toepassing te laten zijn voor gekwalificeerde personen zonder bewijs van opleiding, wijst de Afdeling erop dat het ontwerpbesluit daar geen ruimte voor lijkt te laten. Het ontwerpbesluit vereist immers dat een gekwalificeerd persoon zich in het register onder meer registreert met "het unieke nummer, en de maand en jaar van afgifte van het bewijs dat met goed gevolg een opleiding is afgerond (…)". (zie noot 16)

De Afdeling adviseert om nader in te gaan op de vraag of ook gekwalificeerde personen zonder opleiding zich dienen te registreren en het ontwerpbesluit hierop aan te passen. Indien de registratieplicht tevens op hen van toepassing is, zou daartoe in het ontwerpbesluit een voorziening moeten worden getroffen. Indien de registratieplicht niet op hen van toepassing is, zou dit in het ontwerpbesluit moeten worden verduidelijkt.

3. Geautomatiseerde individuele besluitvorming en de AVG

Ten behoeve van de registratie van een gekwalificeerd persoon vindt een geautomatiseerde controle plaats. Daartoe ontvangt de NVWA van de Stichting Jachtopleidingen Nederland (hierna: SJN) het bewijs van het behalen van de opleiding tot gekwalificeerd persoon. Het is daarbij van belang of bij die controle sprake kan zijn van geautomatiseerde individuele besluitvorming in de zin van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG). (zie noot 17) Voorkomen moet worden dat enkel op basis van een geautomatiseerd proces de vaststelling plaatsvindt of iemand een gekwalificeerd persoon is en die vaststelling in de praktijk moeilijk kan worden weerlegd.

De eerste vraag die relevant is bij het beoordelen of sprake is van geautomatiseerde besluitvorming, is of de besluitvorming uitsluitend langs geautomatiseerde weg geschiedt. De tweede vraag is of er sprake is van besluitvorming waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden, of die een persoon anderszins in aanmerkelijke mate treft. Van laatstgenoemde kan al sprake zijn indien het geautomatiseerde proces een beslissende rol speelt bij een besluit dat op de uitkomst van dit proces wordt gebaseerd. (zie noot 18)

Indien aan deze criteria wordt voldaan, kan slechts onder specifieke, in de AVG genoemde, voorwaarden een persoon worden onderworpen aan de geautomatiseerde besluitvorming. Zo geldt het verbod op geautomatiseerde besluitvorming niet indien de geautomatiseerde besluitvorming door een lidstaatrechtelijke bepaling wordt voorgeschreven en passende maatregelen ter bescherming van de rechten en vrijheden en gerechtvaardigde belangen van de betrokkene zijn getroffen.

Blijkens de toelichting levert de vaststelling dat iemand niet staat geregistreerd een indicatie op dat de betrokken persoon niet (langer) een gekwalificeerd persoon is - en dus de werkzaamheden van een gekwalificeerd persoon niet meer mag verrichten. (zie noot 19) De toelichting besteedt weliswaar aandacht aan de vraag of het ontwerpbesluit in overeenstemming is met de regels ten aanzien van geautomatiseerde besluitvorming, (zie noot 20) maar niet aan de wijze waarop deze indicatie door tussenkomst van menselijk handelen kan worden weerlegd. Zijn daartoe reële mogelijkheden (en zo ja welke), ook indien iemand niet de opleiding of bijscholing bij SJN heeft gevolgd?

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de verenigbaarheid met de in de AVG neergelegde vereisten voor geautomatiseerde besluitvorming.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) In verband met de kabinetswisseling wordt het advies gezonden aan de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.
(2) Voorgesteld artikel 2.5a, eerste lid, van het Besluit dierlijke producten.
(3) Beschikking van het Benelux Comité van Ministers betreffende de algemene wederzijdse erkenning van de hoedanigheid van gekwalificeerd persoon op het gebied van gezondheid en hygiëne van vrij wild - M (2019) 13, Benelux Publicatieblad 2020, nr. 1.
(4) Voorgesteld artikel 2.5a, vijfde lid, van het Besluit dierlijke producten.
(5) Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PbEU 2004, L 139) in samenhang gelezen met voorgesteld artikel 1.1 van het Besluit dierlijke producten.
(6) Zie verordening (EG) nr. 853/2004, Bijlage III, sectie IV, Hoofdstuk I.
(7) Voorgesteld artikel 2.5a, eerste lid, van het Besluit dierlijke producten.
(8) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 4, ‘Gegevensverwerking’.
(9) Voorgesteld artikel 2.5a, tweede en derde lid, van het Besluit dierlijke producten.
(10) Dit in de vorm van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete, zie artikelen 8.1, 8.5, 8.6 en 8.7 van de Wet dieren.
(11) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2, ‘Gekwalificeerde personen’.
(12) Zie verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PbEU 2004, L 139), Bijlage III, sectie IV, Hoofdstuk I.
(13) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 4. Gegevensbescherming, onder ‘Geautomatiseerde individuele besluitvorming’.
(14) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2, ‘Gekwalificeerde personen’.
(15) Zie de vierde overweging van de considerans bij de Benelux-beschikking en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Benelux-beschikking.
(16) Voorgesteld artikel 2.5a, eerste lid, onderdeel f, van het Besluit dierlijke producten.
(17) Artikel 22 van Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEU 2006, L 119); artikel 40 UAVG.
(18) Zie in dit verband HvJEU 7 december 2023, zaak C-634/21, Schufa, ECLI:EU:C:2023:957, punt 50.
(19) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 6, ‘Uitvoering en handhaving’.
(20) Nota van toelichting.